徐毅松
規(guī)劃和土地是推進保障性住房建設(shè)的重要前提之一。必須充分發(fā)揮規(guī)劃土地資源整合的優(yōu)勢和綜合調(diào)控的作用,創(chuàng)新規(guī)劃編制和土地管理機制,調(diào)動區(qū)縣、企業(yè)、相關(guān)部門、社會各界力量的積極性,確保目標(biāo)順利實現(xiàn)。
保障性住房是改善居民生活居住水平、促進社會和諧穩(wěn)定的一項重要民生工程。在城市快速發(fā)展的過程中,上海面臨著人口快速增長、土地環(huán)境資源緊約束、住房價格偏高等一系列問題。同時,舊區(qū)改造的任務(wù)仍然十分艱巨。
“十二五”期間是上海實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。根據(jù)上海市委、市政府的總體部署,市規(guī)劃國土部門充分利用規(guī)土機構(gòu)整合的契機,進一步優(yōu)化規(guī)劃管理機制,完善土地相關(guān)政策,立足城市長遠(yuǎn)發(fā)展,確保保障性住房規(guī)劃建設(shè)這一重要民生工作。
住房是一種特殊的商品,一方面具有市場屬性,另一方面具有社會屬性。1998年我國開始實行住房貨幣化改革以來,住宅商品化、市場化速度過快,特別是在大中城市,房價持續(xù)快速增長與社會中低收入群體的住房保障矛盾日益突出。
2006、2007年開始,國家對于住房保障的制度調(diào)整力度不斷加大。2010年國務(wù)院政府工作報告中,進一步明確要“著力保障和改善民生,促進社會和諧進步”,“新建、改擴建各類保障性住房200萬套”。政府相繼出臺了《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》(2006)、《關(guān)于進一步加強住房建設(shè)規(guī)劃工作的通知》(2006)、《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(2006)、“新國十條”(2010)、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃房的指導(dǎo)意見》(2010)等一系列有關(guān)保障性住房的文件和政策,體現(xiàn)了國家在推進保障性住房建設(shè)、力求解決民生問題的決心和力度。保障性住房建設(shè)進入新的階段。
上海作為快速發(fā)展的特大型城市,近年來更是面臨著住房供給與需求之間的矛盾。市政府高度重視保障性住房規(guī)劃建設(shè)。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)多次到保障性住房建設(shè)基地視察,并成立了“大型居住社區(qū)建設(shè)推進辦公室”,研究政策制定、協(xié)調(diào)建設(shè)問題,統(tǒng)籌推進實施。
2008年,市政府研究出臺了《上海住房發(fā)展規(guī)劃(2008-2012年)》,提出“以調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價格、解決中低收入群眾住房困難為工作重點,建立健全‘兩大體系’,即誠信、規(guī)范、透明、法治的房地產(chǎn)市場體系,分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系,引導(dǎo)和促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展”。
2009年,市委、市政府在九屆七次全會上進一步明確了推進大型居住社區(qū)、保障性住房建設(shè)的總體要求。《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“著力完善廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、動遷安置房‘四位一體’的保障性住房體系,鼓勵探索更多的保障性住房供給方式”?!笆濉逼陂g預(yù)計新增供應(yīng)各類保障性住房100萬套(間)左右,并確定了2011年新開工各類保障性住房建設(shè)面積不小于1500萬平方米的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)。
規(guī)劃和土地是推進保障性住房建設(shè)的重要前提之一。面對可利用土地資源較少的客觀條件,在較短的時間內(nèi),完成保障性住房規(guī)劃選址、落實相關(guān)用地是規(guī)劃國土部門面臨的重大性、緊迫性任務(wù)。必須充分發(fā)揮規(guī)劃土地資源整合的優(yōu)勢和綜合調(diào)控的作用,創(chuàng)新規(guī)劃編制和土地管理機制,調(diào)動區(qū)縣、企業(yè)、相關(guān)部門、社會各界力量的積極性,確保目標(biāo)順利實現(xiàn)。
自2008年以來,根據(jù)市委、市政府部署,市規(guī)土局先后推進了400萬平方米經(jīng)濟適用房、6大配套商品房拓展基地、2個大型居住社區(qū)規(guī)劃試點、23個大型居住社區(qū)規(guī)劃選址工作,落實各類保障性住房選址用地約137平方公里。
為確保選址合理、有利操作,按照城市總體規(guī)劃確定的發(fā)展空間,從戰(zhàn)略發(fā)展的高度進行思考,利用規(guī)劃的平臺進行統(tǒng)籌,從實施的角度完善土地相關(guān)政策。
住宅規(guī)模影響人口總量,住宅布局引導(dǎo)人口分布,住宅類型對應(yīng)人口層次和結(jié)構(gòu)。為統(tǒng)籌考慮城市人口規(guī)模、發(fā)展方向、土地資源與住房需求、結(jié)構(gòu)、布局等問題,處理好局部與總體、近期與長遠(yuǎn)的關(guān)系,2009年上半年,市規(guī)土局組織編制了《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》。
《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》以普通商品房、經(jīng)濟適用房等住房規(guī)劃為重點,對上海市住房發(fā)展現(xiàn)狀進行了評估,并對住宅建設(shè)需求和土地供應(yīng)進行了預(yù)測分析,明確了上海市未來住房發(fā)展指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局導(dǎo)向以及分區(qū)發(fā)展策略。
目前上海市常住人口規(guī)模約2300萬,上海建設(shè)用地(含城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地)總規(guī)模已突破2851平方公里。綜合考慮城市發(fā)展和生態(tài)安全,全市建設(shè)用地總規(guī)模控制在2981平方公里以下,基本是上海市未來用地與空間規(guī)模的極限狀態(tài)。據(jù)全市第二次土地大調(diào)查和“兩規(guī)合一”工作研究,規(guī)劃住宅用地約590平方公里,包括現(xiàn)狀保留約380平方公里,規(guī)劃新增約210平方公里。在用地分布方面,中心城規(guī)劃新增住宅用地約33平方公里,近郊區(qū)約49平方公里,遠(yuǎn)郊區(qū)約128平方公里。上海實際可使用的住宅土地資源相當(dāng)稀缺。
基于此背景,《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》研究提出三項發(fā)展策略:
一是“關(guān)注民生、體現(xiàn)和諧”。加大住房保障供應(yīng)力度,形成多元的住房供應(yīng)體系。有限的規(guī)劃住宅土地資源優(yōu)先安排廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房布局。每年新增保障性住房約占新增住房總建筑面積的20%。
二是“資源節(jié)約、環(huán)境友好”。優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),確定合理的住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和居民居住需求,進一步優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、形成以90平方米以下的小戶型為主、兼顧多種不同戶型的住房戶型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
三是“效率優(yōu)先、布局優(yōu)化”。完善住房空間布局,形成合理的居住空間結(jié)構(gòu)。加快推進中心城舊區(qū)改造,堅持“雙增雙減”,控制中心城人口規(guī)模;加強郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)住房建設(shè),完善公共交通和公共服務(wù)設(shè)施,集聚人氣。
根據(jù)廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、動遷安置房的需求對象不同,立足于確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和土地使用結(jié)構(gòu),合理確定選址范圍。納入選址的規(guī)劃用地,通過規(guī)劃和土地聯(lián)動,鎖定范圍,深化規(guī)劃方案研究。
(1)嚴(yán)格按照規(guī)劃,落實保障性住房選址。
大型居住社區(qū)是上海市推進保障性住房建設(shè)的重要舉措。必須與城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃銜接,在郊區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實大型居住社區(qū)布局。大型居住社區(qū)內(nèi)的房屋類型主要包括經(jīng)濟適用房、動遷商品房和中低價普通商品房。規(guī)劃土地職能整合后,著重推進了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作,對城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基本農(nóng)田進行了梳理和統(tǒng)籌。本次大型居住社區(qū)依據(jù)“兩規(guī)合一”成果,集中在規(guī)劃確定的集中建成區(qū)范圍內(nèi),遵循“聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合、便于啟動” 的原則進行選址,使得大型居住社區(qū)成為實施城市總體規(guī)劃,推進城鄉(xiāng)一體化,帶動郊區(qū)新城和重點新市鎮(zhèn)發(fā)展的重要抓手。基于“兩規(guī)合一”平臺的規(guī)劃選址,充分尊重基本農(nóng)田保護和基本生態(tài)空間的控制,確保了總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)體系和土地使用的基本格局。
與控制性詳細(xì)規(guī)劃比對,在中心城范圍內(nèi)合理確定保障性住房的選址。依托近年來市規(guī)土局推進的中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋的堅實基礎(chǔ),按照“摸清家底、協(xié)調(diào)功能、有利實施”的思路,2008年開展了中心城保障性住房(主要是經(jīng)濟適用房和公共租賃房)規(guī)劃空間梳理。重點對規(guī)劃住宅、非市級地區(qū)級公共中心、零星工業(yè)倉儲用地、規(guī)劃建設(shè)備用地和擬廢棄的市政設(shè)施用地,進行梳理。涉及12個行政區(qū),613個地塊,總用地面積約26.8平方公里。最終結(jié)合區(qū)位條件、公建配套、交通條件等因素,確定了256公頃保障性住房用地。嚴(yán)格禁止規(guī)劃公共綠地、公益性公共服務(wù)設(shè)施用地用于保障性住房建設(shè)。
(2)開展方案征集,集思廣益,吸取先進的規(guī)劃理念。
按照高起點規(guī)劃、高水平建設(shè)的總體要求,為了吸取國內(nèi)外先進理念,針對大型居住社區(qū)擬近期開發(fā)建設(shè)的寶山羅店、嘉定城北站等8個基地,市規(guī)土局組織了方案征集的工作,邀請了美國、德國、英國及國內(nèi)知名的13家規(guī)劃設(shè)計單位參與方案征集工作。低碳生態(tài)、社區(qū)融合、環(huán)境友好、公交優(yōu)先等先進的規(guī)劃理念貫穿到了大型居住社區(qū)規(guī)劃方案編制中。目前針對第二批大型居住社區(qū)規(guī)劃工作,進一步加強了前期基礎(chǔ)研究工作,也啟動了方案征集的準(zhǔn)備工作。
(3)搭建工作平臺,編制專業(yè)規(guī)劃,統(tǒng)籌市政交通配套。
控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與市政、交通等專業(yè)規(guī)劃脫節(jié)一直是規(guī)劃編制長期存在的問題。而保障性住房建設(shè)時間緊,不允許出現(xiàn)大的失誤和工作的反復(fù)。因此,在大型居住社區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中,強化了三個環(huán)節(jié)。一是規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書環(huán)節(jié),即在規(guī)劃編制前期,結(jié)合規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書的編制,邀請市政、交通、環(huán)保、綠化市容等部門參與,明確提出選址范圍內(nèi)需銜接的外部市政交通等配套設(shè)施條件,并納入到規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書中。二是規(guī)劃方案編制環(huán)節(jié),市政部門同步編制電力、水系、供水、排水、郵政、交通、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃,并在規(guī)劃草案階段進行銜接,經(jīng)綜合平衡后,納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。三是規(guī)劃審核環(huán)節(jié),各專業(yè)系統(tǒng)部門對最終報審的控制性詳細(xì)規(guī)劃進行把關(guān)。通過規(guī)劃的平臺,充分聽取各專業(yè)部門意見,做到規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,科學(xué)制定。
城市規(guī)劃的建設(shè)實施,一方面需要技術(shù)支撐,另一方面也需要政策支持?!渡虾J写笮途幼∩鐓^(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》是對大型居住社區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要補充,重點指導(dǎo)項目建筑方案深化。土地政策是保障性住房建設(shè)相關(guān)政策中的核心內(nèi)容之一,在土地政策和機制上的突破和創(chuàng)新是對保障性住房建設(shè)的重要支持。
(1)編制設(shè)計導(dǎo)則,提供建設(shè)指導(dǎo)。
結(jié)合大型社區(qū)建設(shè)發(fā)展特點,市規(guī)土局邀請同濟大學(xué)的專家教授領(lǐng)銜,研究制定《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》,并多次聽取了在大型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)方面經(jīng)驗豐富的設(shè)計單位、開發(fā)公司和相關(guān)專家意見。
《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》在傳統(tǒng)居住區(qū)基礎(chǔ)上,突出城市社區(qū)的整體發(fā)展理念,突出社會和諧和“以人為本”的宗旨?!秾?dǎo)則》共9章、33條,結(jié)合近期大型居住社區(qū)設(shè)計建設(shè)中的經(jīng)驗和教訓(xùn),對大型居住社區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)、功能布局、開發(fā)控制、道路交通、公共設(shè)施、空間特色、生態(tài)環(huán)境、實施對策等方面,提出規(guī)劃設(shè)計的導(dǎo)則與要求。
在功能布局方面,強調(diào)多元化功能,考慮不同居住功能的協(xié)調(diào)和社會融合,提高土地的混合利用效率。在風(fēng)貌環(huán)境方面,注重整體風(fēng)貌協(xié)調(diào),體現(xiàn)地方特色、自然特點和人性化要求,注重建筑立面設(shè)計和整體輪廓。在道路交通方面,從便捷、高效的角度,合理確定路網(wǎng)密度、街道寬度和街坊尺度,研究街道景觀、線形和沿街界面控制等要求?!秾?dǎo)則》的制定對不同實施主體開發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)的方案深化和建筑設(shè)計具有重要的指導(dǎo)意義。
(2)完善政策制定,促進規(guī)劃實施。
根據(jù)市委、市政府關(guān)于推進重大工程建設(shè)及加強民生工作的相關(guān)要求,市規(guī)土局結(jié)合實際,研究制定了《上海市經(jīng)濟適用房建設(shè)土地供應(yīng)管理實施辦法》、《上海市經(jīng)濟適用房、商品房配建經(jīng)濟適用房等四類建設(shè)項目有關(guān)規(guī)劃和供地操作細(xì)則》、《關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)集團利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見》等政策。鼓勵國有企業(yè)在符合城市規(guī)劃的前提下,利用原來取得、現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已調(diào)整(或需要調(diào)整)的工業(yè)用地,部分建設(shè)保障性住房、部分配建經(jīng)營性建設(shè)項目。其中建設(shè)保障性住房的土地面積和建筑規(guī)模均應(yīng)當(dāng)不小于建設(shè)經(jīng)營性項目的土地面積和建筑規(guī)模。以上政策極大地調(diào)動了企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性,促進了中心城內(nèi)有污染的產(chǎn)業(yè)用地置換、促進了中心城功能的完善,促進了城市規(guī)劃的建設(shè)實施。
大型居住社區(qū)的建設(shè)實施機制也逐步由“以市為主、企業(yè)運作”和“大集團對口大基地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袇^(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主、加強儲備”的運作模式。2003年推進建設(shè)的“兩個一千萬”配套商品房基地由市區(qū)兩級政府?dāng)y手提供用地,采用項目招標(biāo)的方式,由企業(yè)運作建設(shè)實施,建成后按照規(guī)定的價格由市里統(tǒng)籌定向供應(yīng)給重大工程實施單位。2009年,在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上,市政府提出了“大集團對口大基地”的建設(shè)機制,確定了建工集團等5家大型國有企業(yè)集團對口建設(shè)松江泗涇、寶山顧村、閔行浦江、嘉定江橋、浦東曹路、浦東周康航6大基地。以上建設(shè)模式,相關(guān)區(qū)政府主要是配合前期動拆遷、后期建成后接管公共配套設(shè)施,區(qū)縣政府積極性不高;同時動遷、建設(shè)實施進度較難控制。2010年以來,按照“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手、全面鎖定、先儲后建、合理配比、適時投放”的原則,市規(guī)土局加快推進大型居住社區(qū)土地儲備工作。土地采取市、區(qū)聯(lián)合儲備的方式,由市土地儲備中心和區(qū)政府按照“五五開”比例分?jǐn)?。對大型居住社區(qū)內(nèi)土地儲備用地指標(biāo)的安排,兼顧市、區(qū)各方利益,對用于保障性住房及必要配套設(shè)施項目,其用地指標(biāo)由市里統(tǒng)籌;對于市場化運作的項目由區(qū)里解決。在大型居住社區(qū)收益分配上,原則上向區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府和村集體經(jīng)濟組織傾斜。這一機制,通過建立土地資源儲備庫的方式,加強了政府對土地供應(yīng)和房地產(chǎn)市場調(diào)控的力量。
將上海建設(shè)成為現(xiàn)代化國際大都市和“國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心”既是一項重要的國家戰(zhàn)略,也是上海須長期堅持的戰(zhàn)略目標(biāo)。和國際同類型城市比較,上海仍需完善城市功能,建設(shè)宜居環(huán)境,不斷提高城市國際競爭力。
上海面臨資源緊約束的客觀條件,必須整合規(guī)劃土地機制,從城市的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā),按照確定的規(guī)劃,合理安排土地資源,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,科學(xué)發(fā)展。立足可持續(xù)和生態(tài)宜居的發(fā)展理念,避免只顧近期建設(shè),忽視遠(yuǎn)期目標(biāo),犧牲城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益。
規(guī)劃前期研究不深、立意不新,往往制約了規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平。專業(yè)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)不足,造成規(guī)劃內(nèi)容互不銜接,甚至相互矛盾。通過大型居住社區(qū)規(guī)劃編制的實踐,重點加強規(guī)劃前期研究和專業(yè)系統(tǒng)的規(guī)劃整合,將長期以來形成的規(guī)劃部門為單一主體的編制機制轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝?guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下,設(shè)計單位、區(qū)縣政府、專業(yè)部門、專家、公眾、實施主體共同參與的編制機制,努力實現(xiàn)規(guī)劃編制的廣泛參與和科學(xué)決策。
規(guī)劃實施依賴于土地政策和機制的配合和推動。在目前國家政策的基礎(chǔ)上,針對需要大量資金投入的保障性住房等民生工程,通過完善“退二進三”和大型居住社區(qū)土地儲備等土地出讓和儲備有關(guān)政策制度,調(diào)動基層政府、企業(yè)、各方力量的積極性,投入到保障性住房的建設(shè)中來,實現(xiàn)市區(qū)政府、企業(yè)、民眾各方共贏的局面。
[1]上海市住房保障和房屋管理局.上海住房發(fā)展規(guī)劃(2008-2012年)[R].
[2]上海市人民政府.上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[R].
[3]楊戊標(biāo).論城市規(guī)劃管理體制創(chuàng)新[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2003(6):49-56.
[4]上海市規(guī)劃和國土資源管理局.上海市經(jīng)濟適用房、商品房配建經(jīng)濟適用房等四類建設(shè)項目有關(guān)規(guī)劃和供地操作細(xì)則(滬規(guī)土資地(2009)599號)[R].
[5]上海市人民政府.關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)集團利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見(滬府辦(2010)64號)[R].
[6]上海市人民政府.關(guān)于推進本市大型居住社區(qū)土地儲備工作若干意見的通知(滬府(2010)43號)[R].
[7]馬仁鋒,沈玉芳,張海燕等. 上海大都市協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃體制創(chuàng)新探討[J]. 地域研究與開發(fā),2009(3):17-22.