彭幼平,龔和平

（中國(guó)水利水電建設(shè)工程咨詢公司，北京 100120）

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》 （國(guó)務(wù)院令第471號(hào)，以下簡(jiǎn)稱 《移民條例》）已于2006年9月1日起施行；隨后，DL/T5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》及其配套規(guī)范由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布，并于2007年12月1日起實(shí)施。在新法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，各地先后針對(duì)水電工程出臺(tái)了配套的政策文件。這一系列政策文件進(jìn)一步規(guī)范了水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作，為新時(shí)期發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、科學(xué)積極開發(fā)水電，開展水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，在一系列新政策執(zhí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象、新理念，需要各有關(guān)方面不斷探索、總結(jié)，以期更好地開展移民設(shè)計(jì)管理工作。為此，筆者就近期工作中遇到的一些新理念進(jìn)行了歸納、分析和總結(jié)，并提出一些淺見，供工作中參考。

1 引入質(zhì)量差系數(shù)參與生產(chǎn)安置人口計(jì)算

按照規(guī)范要求，生產(chǎn)安置人口的計(jì)算通常以農(nóng)村移民主要農(nóng)業(yè)收入來(lái)源受影響的程度為基礎(chǔ)確定，以耕地為主要農(nóng)業(yè)收入來(lái)源者，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。必要時(shí)，應(yīng)根據(jù)占地影響程度、土地質(zhì)量、剩余資源情況和安置條件綜合考慮分析確定。

一般情況下，根據(jù)庫(kù)區(qū)老百姓收入情況，設(shè)計(jì)人員將耕地作為基本資料，參與生產(chǎn)安置人口計(jì)算。其中，水田、旱地等地類均視為耕地一個(gè)大類予以計(jì)算，不考慮地類間質(zhì)量差系數(shù)。筆者在參與洪家度、構(gòu)皮灘等水電站庫(kù)區(qū)移民工作調(diào)研時(shí)注意到，多數(shù)移民的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)為 0.067 hm2/人 （1畝/人），但老百姓愿意接受0.067 hm2（1畝）水田，而不愿意按照0.067 hm2（1畝）旱地的標(biāo)準(zhǔn)配置生產(chǎn)資源。造成這種現(xiàn)象的原因很簡(jiǎn)單——水田單位面積產(chǎn)值比旱地高。為此，地方政府不得不重新調(diào)整耕地資源配置標(biāo)準(zhǔn)，引入 “調(diào)差”做法，即調(diào)整移民得到的旱地配置數(shù)量，使其配置后的所得旱地產(chǎn)值與配置水田的移民種植業(yè)收入大致相當(dāng)，移民才愿意接受，安置工作才得以繼續(xù)推進(jìn)。

事實(shí)上，在實(shí)際操作過(guò)程中，水田、旱地、可調(diào)整園地等各地類間的年單位面積產(chǎn)值差別較大，引入質(zhì)量差系數(shù)后，考慮了各地類間質(zhì)量差異，用折算系數(shù)參與計(jì)算，使其更接近于實(shí)際情況。筆者選取觀音巖水電站云南庫(kù)區(qū)建設(shè)征地涉及的某市5個(gè)村民組為例作了對(duì)比分析。其計(jì)算方法是以水田為基準(zhǔn)地類，以旱地單位面積產(chǎn)值與基準(zhǔn)地類單位面積產(chǎn)值的比值作為質(zhì)量差系數(shù)。經(jīng)計(jì)算，若水田基準(zhǔn)系數(shù)為1，旱地質(zhì)量差系數(shù)為0.60。表1是引入質(zhì)量差系數(shù)前、后計(jì)算的對(duì)比情況。

如表1所示，村民小組2組因旱地?cái)?shù)量較水田多，引入質(zhì)量差系數(shù)前后計(jì)算生產(chǎn)安置人口分別為86人、103人，差異較大；村民小組4組因旱地?cái)?shù)量較少，對(duì)計(jì)算成果影響較小，均為179人。這些主要是因?yàn)楹档財(cái)?shù)量占該村組耕地?cái)?shù)量的比例不同所致?？傮w來(lái)看，5個(gè)村民小組引入質(zhì)量差系數(shù)前后計(jì)算的生產(chǎn)安置人口分別為677人、713人，差異比較大。

應(yīng)該說(shuō)，引入質(zhì)量差系數(shù)后對(duì)生產(chǎn)安置人口計(jì)算有較大影響，也會(huì)對(duì)移民安置環(huán)境容量、移民安置去向產(chǎn)生影響，但引入質(zhì)量差系數(shù)后計(jì)算結(jié)果更貼近實(shí)際情況；同樣，計(jì)算生產(chǎn)安置人口后，配置移民生產(chǎn)安置資源時(shí)也應(yīng)按照質(zhì)量差系數(shù)法給移民配置耕地資源。

2 逐年支付分配方式

傳統(tǒng)的以土為本、大農(nóng)業(yè)安置的移民安置方式是水電工程農(nóng)村移民安置的基本選擇。但是，隨著水電站庫(kù)區(qū)附近開發(fā)和調(diào)整土地資源難度的不斷增大、成本的不斷增高、移民不愿意外遷安置等原因，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式難以為繼，創(chuàng)新移民安置方式應(yīng)運(yùn)而生。目前，部分省市已開始嘗試移民安置逐年支付方式：廣西的長(zhǎng)洲水利樞紐工程、龍灘水電站等項(xiàng)目征地移民已實(shí)施了移民安置逐年支付方式； 湖南的托口水電站 （2007年2月通過(guò)可行性研究報(bào)告技術(shù)審查， 2008年4月獲得國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)）采用了農(nóng)業(yè)安置與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的安置方式；云南省政府已出臺(tái)文件，要求在金沙江中游梯級(jí)電站、怒江流域梯級(jí)電站等實(shí)施長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式。應(yīng)該說(shuō)，創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式是值得鼓勵(lì)和提倡的，但在實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)該不斷總結(jié)和完善。

筆者參與了上述電站的移民安置調(diào)研工作，就此對(duì)這類移民安置逐年支付方式的主要相同點(diǎn)、不同點(diǎn)進(jìn)行了歸納、分析：

（1）相同點(diǎn)。逐年補(bǔ)償均是對(duì)承包耕地而言。在可行性研究設(shè)計(jì)階段，地方政府會(huì)同設(shè)計(jì)單位在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，將耕地調(diào)查公示、并分解到戶。在移民安置補(bǔ)償費(fèi)用中，按照有關(guān)規(guī)定計(jì)算耕地補(bǔ)償費(fèi)用。在移民安置實(shí)施階段，地方政府將承包耕地補(bǔ)償費(fèi)用采用貨幣補(bǔ)償 （或者實(shí)物補(bǔ)償）方式逐年兌現(xiàn)到移民戶手中；對(duì)于其他地上附著物等實(shí)物，則采用一次性貨幣補(bǔ)償或者配置相應(yīng)資源。

（2）不同點(diǎn)。分配方式不盡一致。一種做法是與人 “掛鉤”，大部分移民工作管理者傾向于將逐年補(bǔ)償費(fèi)用與人 “掛鉤”，采用人均化分配方式 （見圖1）。在可行性研究設(shè)計(jì)階段計(jì)算出生產(chǎn)安置人口，并將其分解到人，落實(shí)逐年支付補(bǔ)償人口，該人口即為獲得逐年補(bǔ)償資格的移民。地方政府按照同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有補(bǔ)償資格的移民逐年發(fā)放補(bǔ)償款，這樣可以避免移民相互攀比。但該安置方式忽略了征收耕地?fù)p失量不同的事實(shí)。另一種做法是，與地“掛鉤” （見圖2），將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放分配機(jī)制與征收耕地?cái)?shù)量 “掛鉤”，而不牽扯到自然人。按照現(xiàn)行規(guī)范要求，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段已經(jīng)將耕地分解到戶，這樣可以根據(jù)水庫(kù)移民 “淹一補(bǔ)一”的基本思路，在實(shí)施時(shí)以移民戶為基本單元，按照移民戶征收耕地的數(shù)量，并結(jié)合庫(kù)區(qū)統(tǒng)一的平均單位面積耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算各家各戶逐年應(yīng)得的補(bǔ)償款。該方法體現(xiàn)了水庫(kù)移民按照淹沒損失予以補(bǔ)償?shù)幕舅悸?，在?shí)際操作時(shí)可以有效避免淹沒損失耕地少的移民與淹沒損失多的移民獲得相同補(bǔ)償款的弊端。另外，由于生產(chǎn)安置人口為理論計(jì)算數(shù)據(jù)，與自然人一一對(duì)應(yīng)會(huì)有一定差異，該方法避免了將生產(chǎn)安置人口落實(shí)分解到自然人而產(chǎn)生的衍生問(wèn)題。

表1 生產(chǎn)安置人口計(jì)算

圖1 與人 “掛鉤”做法示意

圖2 與地 “掛鉤”做法示意

在實(shí)際工作中，上述2種做法都是可操作、可行的。相比較而言，如果從淹沒損失補(bǔ)償、公平權(quán)益等角度分析，將補(bǔ)償費(fèi)用分配方式與地 “掛鉤”較為合理，以戶為基本單元兌現(xiàn)逐年補(bǔ)償款的做法較為合適。當(dāng)然，在具體實(shí)施兌現(xiàn)過(guò)程中，需要制定相應(yīng)配套細(xì)則來(lái)完善移民安置逐年支付方式。

3 “先移民后建設(shè)”水電開發(fā)新方針的試點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，移民安置進(jìn)度都必須滿足樞紐工程建設(shè)進(jìn)度的需要，而制定工程的建設(shè)進(jìn)度時(shí)并沒有慎重考慮移民安置的難度，也未認(rèn)真分析移民安置(移民工程建設(shè))工作的合理時(shí)間需求。很多項(xiàng)目或已顯現(xiàn)或潛在移民安置進(jìn)度滯后甚至嚴(yán)重滯后于樞紐工程建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃要求的嚴(yán)峻問(wèn)題。

事實(shí)上，我們應(yīng)該承認(rèn)，有工程建設(shè)才會(huì)有移民搬遷，但不應(yīng)該出現(xiàn)因樞紐工程建設(shè)而水趕人、大量移民臨時(shí)搬遷過(guò)渡的現(xiàn)象。為此，需要合理銜接相互之間的進(jìn)度周期，理順樞紐工程和移民工程建設(shè)進(jìn)度，謀求水電工程充分發(fā)揮效益、和諧發(fā)展的局面。

為解決水電工程移民安置進(jìn)度滯后問(wèn)題，國(guó)家相關(guān)部委近期在多個(gè)開展水電項(xiàng)目前期工作的復(fù)函中提出了 “先移民后建設(shè)”水電開發(fā)新方針試點(diǎn)要求。

根據(jù)該方針精神，對(duì)近期開始前期工作的水電工程，在其可行性研究設(shè)計(jì)階段移民安置規(guī)劃報(bào)告已經(jīng)審核完成并具備相應(yīng)條件，經(jīng)請(qǐng)示有關(guān)部門批準(zhǔn)同意后，地方政府可試點(diǎn)開始樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰水位以下移民先行搬遷安置工作。這樣可為移民搬遷安置工作創(chuàng)造較長(zhǎng)的工作周期，以確保移民搬遷安置工作進(jìn)度先于工程建設(shè)進(jìn)度，確保移民群眾的合法權(quán)益和工程建設(shè)的順利進(jìn)行。為此，四川省扶貧和移民工作局會(huì)同省發(fā)展和改革委員會(huì)于2010年6月印發(fā)了 《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》 (川扶貧移民規(guī)安 〔2010〕202號(hào))，對(duì)試行先移民后建設(shè)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，并在木里河卡基娃、立洲水電站項(xiàng)目上進(jìn)行了試點(diǎn)。目前，兩水電站 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)項(xiàng)目已順利通過(guò)驗(yàn)收委員會(huì)的驗(yàn)收。

我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)移民工作周期緊張的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在今后工程規(guī)劃和建設(shè)中，以人為本，重視移民工程建設(shè)，保證足夠的移民安置實(shí)施時(shí)間，避免臨時(shí)搬遷，減少遺留問(wèn)題，可在 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)工作取得成效后適時(shí)推廣，為移民搬遷安置提供合理的工作周期。

4 移民工程項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)

按照規(guī)定，在移民安置實(shí)施階段，由地方人民政府作為移民工程項(xiàng)目實(shí)施主體，組織開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等工作。

由于大中型水電工程移民安置涉及面廣，需要復(fù)建或新建的移民工程項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大、工期緊。作為移民工程實(shí)施管理主體的地方政府，在實(shí)施項(xiàng)目管理方面存在建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足、行為主體責(zé)任不明確、過(guò)程無(wú)法有效控制等問(wèn)題，容易造成工程進(jìn)度、質(zhì)量保證程度不高，費(fèi)用也不能得到有效控制的局面。個(gè)別電站移民工程項(xiàng)目甚至出現(xiàn)建設(shè)滯后影響移民搬遷安置進(jìn)度，而不得不將電站主體工程運(yùn)行發(fā)電目標(biāo)延期的狀況。

2004年7月，國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)的 《關(guān)于投資體制改革的決定》中指出：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行 “代建制”。即，通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交使用單位。

事實(shí)上，目前已有少數(shù)省市開始探索對(duì)于部分移民工程有條件地引進(jìn)項(xiàng)目代建制試點(diǎn)，由地方政府委托有項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的單位進(jìn)行實(shí)施。筆者在參與水電項(xiàng)目移民工程建設(shè)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，移民工程項(xiàng)目代建制開展試點(diǎn)工作是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。西南地區(qū)SL水電站建設(shè)征地涉及3個(gè)集鎮(zhèn)需要擇址重新修建，由電站主體設(shè)計(jì)單位承包代建了其中的2個(gè)集鎮(zhèn)，另外1個(gè)由地方政府組織建設(shè)。2009年底筆者在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)行代建的2個(gè)集鎮(zhèn)，其建設(shè)進(jìn)度能夠得到有效保證，建設(shè)規(guī)模和投資均可得到合理控制，實(shí)施效果要明顯好于政府組織建設(shè)的集鎮(zhèn)。

另外一個(gè)實(shí)例也同樣可以證明上述結(jié)論，西南地區(qū)PBG水電站征地涉及1個(gè)縣城需要遷建，為了盡快完成縣城新址基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民搬遷安置到新縣城的目標(biāo)，經(jīng)有關(guān)各方協(xié)調(diào)，電站項(xiàng)目法人承擔(dān)了該移民工程建設(shè)任務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中充分發(fā)揮了其工程建設(shè)管理的優(yōu)勢(shì)和能力。該縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)已于2009年底按目標(biāo)基本完成，電站第一臺(tái)機(jī)組如期發(fā)電。

筆者認(rèn)為，對(duì)于大中型水電工程移民工程項(xiàng)目，尤其是縣城、集鎮(zhèn)、規(guī)模較大的集中居民點(diǎn)、等級(jí)公路和大型橋梁等工程，可以借鑒經(jīng)驗(yàn)、積極探索試行代建制。

5 發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用

建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是水電工程設(shè)計(jì)的重要組成部分，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是移民安置實(shí)施的基礎(chǔ)依據(jù)，各有關(guān)方面理應(yīng)維護(hù)其工作的客觀性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，充分尊重并發(fā)揮水電工程主體勘測(cè)設(shè)計(jì)單位在移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)中的重要作用。在移民安置實(shí)施階段，有條件的話，由水電站工程主體勘測(cè)設(shè)計(jì)單位繼續(xù)全面承擔(dān)大中型水電工程移民安置實(shí)施設(shè)計(jì)工作，強(qiáng)化移民安置現(xiàn)場(chǎng)綜合設(shè)計(jì)代表工作，為切實(shí)做好移民安置實(shí)施工作創(chuàng)造必要的條件。 《國(guó)家發(fā)展和改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)溪洛渡和向家壩水電站移民工作協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要的通知》 （發(fā)改辦能源 〔2009〕1112號(hào)文）就曾提出： “溪洛渡和向家壩水電站應(yīng)分別由電站勘測(cè)設(shè)計(jì)單位——成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院和中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院作為移民實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的主體設(shè)計(jì)單位，牽頭負(fù)責(zé)兩電站的移民實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)等移民實(shí)施設(shè)計(jì)工作”。

充分發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用，可以有效減少設(shè)計(jì)、實(shí)施協(xié)調(diào)溝通的工作難度，合理保證移民工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量。在此方面，西南地區(qū)PBG水電站為我們提供了較為沉痛的教訓(xùn)。在該項(xiàng)目移民安置實(shí)施初期，曾多達(dá)50家設(shè)計(jì)單位參與1個(gè)縣城重建的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)。50家設(shè)計(jì)單位各自為政，設(shè)計(jì)邊界條件互不協(xié)調(diào)，曾出現(xiàn)同一地點(diǎn)設(shè)計(jì)邊坡高程相差數(shù)米，根本無(wú)法進(jìn)行施工。后來(lái)，為了有效減少損失，控制實(shí)施、設(shè)計(jì)進(jìn)度和質(zhì)量，國(guó)家相關(guān)部委、省人民政府出面協(xié)調(diào)，由主體設(shè)計(jì)單位全面承擔(dān)移民工程設(shè)計(jì)任務(wù)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)邊界條件，開展設(shè)計(jì)工作。

事實(shí)證明，主體設(shè)計(jì)單位從工程前期開始介入移民工程設(shè)計(jì)，對(duì)設(shè)計(jì)邊界條件熟悉，在實(shí)施設(shè)計(jì)時(shí)能夠減少大量的協(xié)調(diào)工作，有效控制設(shè)計(jì)質(zhì)量，完成設(shè)計(jì)任務(wù)，便于移民工程順利實(shí)施。

6 結(jié)語(yǔ)

上述是筆者針對(duì)新時(shí)期水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理中的幾個(gè)新理念：引入質(zhì)量差系數(shù)參與移民生產(chǎn)安置人口計(jì)算的做法、移民安置逐年支付分配方式的研究、 “先移民后建設(shè)”水電開發(fā)新方針的試點(diǎn)、移民工程項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)、發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用等5個(gè)方面進(jìn)行的歸納、分析和探討，可以在工作實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況有選擇性地采納、應(yīng)用。

誠(chéng)然，除了上述5個(gè)方面外，還有很多新的理念、現(xiàn)象值得去總結(jié)和推廣。如，注重縣城、集鎮(zhèn)等大型移民工程遷建項(xiàng)目的施工組織設(shè)計(jì)；積極探索建立移民養(yǎng)老保障機(jī)制等，

水電工程征地移民是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)系到項(xiàng)目法人、地方政府、設(shè)計(jì)及監(jiān)理單位等各方利益，更與移民切身利益息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展的背景下，迫切需要各有關(guān)方面針對(duì)新現(xiàn)象積極探索新途徑、開創(chuàng)新局面、解決新問(wèn)題，做好新時(shí)期水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作。

［1］DL/T5064—2007 水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范［S］.

［2］發(fā)展改革委等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人答記者問(wèn).國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見：讓水庫(kù)移民共享改革發(fā)展成果 促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20060814_80053.htm，2006-08-14.

［3］水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.水電建設(shè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策研究報(bào)告［R］.北京：水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，2008.

［4］全國(guó)注冊(cè)咨詢工程師 （投資）資格考試參考教材編寫委員會(huì).工程項(xiàng)目組織與管理［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2007.

［5］彭幼平，蔡頻，李環(huán)宇.水電工程農(nóng)村移民非農(nóng)業(yè)安置方式的探討［J］.水力發(fā)電， 2007， 33（3）:20-21， 28.