劉超

問責(zé)制的提出及近年來實施情況

2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責(zé)開始大規(guī)模實施，問責(zé)走入大眾視野中。2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時任國家環(huán)?？偩志珠L的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責(zé)：2007年江蘇省無錫一場“環(huán)保風(fēng)暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9?8”尾礦庫潰壩重大責(zé)任事故，孟學(xué)農(nóng)被中央免去山西省委副書記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長職務(wù)的請求；2010年9月30日，湖南省對“9?4”鳳凰少女墜樓案，啟動行政問責(zé)，鳳凰縣公安局政委王承虎被免職，局長鄭軍受到行政記過處分，其他相關(guān)責(zé)任人均受到相應(yīng)處分。

我國行政問責(zé)制存在的主要問題及分析

第一，行政問責(zé)法律不統(tǒng)一，制度化水平不高。我國的行政問責(zé)尚未形成全國統(tǒng)一的制度化法律，多是散見于一些規(guī)定和條例中，這其中既有黨的條例，又有政府的法規(guī)；既有中央出臺的，也有地方政府制定的。這導(dǎo)致問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，問責(zé)難以落實。同時，問責(zé)的人治色彩顯著，制度化水平不高，我國的問責(zé)常被媒體稱之為“問責(zé)運動”、“問責(zé)風(fēng)暴”雖然這些稱謂能夠體現(xiàn)問責(zé)的力度和決心，但同時也反映了我國的行政問責(zé)制度，很大程度上還是被上級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)做社會問題“減壓閥”使用的：領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)社會問題，進(jìn)而在特定時期和范圍內(nèi)來推動施行問責(zé)。這說明我國的行政問責(zé)制缺乏“常態(tài)化”和“法制化”。

第二，問責(zé)主體單一，異體問責(zé)效能亟待提高。根據(jù)憲法、組織法及相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)定，我國不僅有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級對下級的同體問責(zé)，還有人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)，而目前現(xiàn)行問責(zé)主體范圍過小，現(xiàn)行的問責(zé)主體主要還是行政上級機(jī)關(guān)以及專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)并具有法定監(jiān)督權(quán)的人大卻不能對行政問責(zé)起到主導(dǎo)作用。同時，由于政府信息不能有效公開，新聞媒體缺乏獨立精神，民主黨派及社會民眾的問責(zé)主體作用更是微乎甚微。另外，民眾參與行政問責(zé)缺乏社會政治環(huán)境。成熟的公民社會是實施行政問責(zé)的重要社會環(huán)境條件，而我國公民社會的成長還任重而道遠(yuǎn)。公民社會的不健全導(dǎo)致公民參與行政問責(zé)的途徑和機(jī)制不健全，公眾對政府的決策、管理等行政行為參與度不夠，積極性不高。這影響了行政問責(zé)制的實際效能。

第三，問責(zé)內(nèi)容過于狹隘，可操作性差。我國的行政問責(zé)往往是在出現(xiàn)重大事故或具體過錯的情況下啟動的，這與問責(zé)的本意相去甚遠(yuǎn)。問責(zé)制并不是純粹的懲罰機(jī)制，而是強(qiáng)調(diào)促進(jìn)官員的行政責(zé)任意識，防患于未然。目前問責(zé)制的運行中針對的主要是濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，而對不作為的行政行為關(guān)注不足；關(guān)注范圍上，關(guān)注最多是安全事故領(lǐng)域，其它領(lǐng)域涉及較少；問責(zé)制更加注意的是人命關(guān)天的重大事件如礦難、食品安全、醫(yī)療問題等，對于一些影響力小、大眾關(guān)注程度相對較小的事如決策失誤、公共資源浪費等問題卻不問責(zé)；對于官員的道德問責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第四，行政體制權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致問責(zé)對象難以確定。問責(zé)追究的對象應(yīng)當(dāng)是各級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級領(lǐng)導(dǎo)，“權(quán)責(zé)一致”原則是劃分責(zé)任對象的一個重要前提。但在我國現(xiàn)行體制下，黨政之間、不同層級之間、正副職之間權(quán)責(zé)區(qū)分不清，在追究責(zé)任時相關(guān)部門推諉，以致在問責(zé)中具體應(yīng)當(dāng)誰承擔(dān)責(zé)任模糊不清，導(dǎo)致行政問責(zé)效率低下。

完善我國的行政問責(zé)制

第一，完善問責(zé)機(jī)制，統(tǒng)一問責(zé)制度，推進(jìn)問責(zé)法制化進(jìn)程。統(tǒng)一的法律體系是落實問責(zé)制的基礎(chǔ)，但目前我國的問責(zé)規(guī)定大多散落于一些條例和規(guī)定中，因此統(tǒng)一問責(zé)法律很有必要。依法有序是行政問責(zé)的原則之一，我國應(yīng)該加快行政問責(zé)立法步伐，盡快制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，把行政問責(zé)納入法治化的軌道。同時要徹底改變我國立法工作中“宜粗不宜細(xì)”的弊端，通過實體性和程序性規(guī)定，將官員問責(zé)制的主體、對象、范圍、程序、責(zé)任追究方式等內(nèi)容，以法律的形式確定下來，做到追責(zé)條件具體化、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、追責(zé)錯失制度化，從而提高法律文本的可操作性。逐步建立一套科學(xué)規(guī)范的行政問責(zé)程序，如提案、立案、調(diào)查、申辯、決定、復(fù)議、申訴等，以規(guī)范化的程序來保證問責(zé)的有序進(jìn)行，被問責(zé)官員的復(fù)出程序也要嚴(yán)格、透明、公正，最終實現(xiàn)行政問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化、常態(tài)化。

第二，加強(qiáng)異體監(jiān)督，建立多元化問責(zé)機(jī)制，完善問責(zé)與監(jiān)督制約機(jī)制。行政問責(zé)應(yīng)該是同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合，從實際的角度看，異體問責(zé)是一種更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的問責(zé)方式，更能對官員產(chǎn)生威懾作用。首先要確立人大在問責(zé)中的主體地位，完善人大的監(jiān)督機(jī)制。雖然我國憲法規(guī)定了人大對行政機(jī)關(guān)有政治監(jiān)督職能。但這些法規(guī)尚未健全，主要是權(quán)利與程序虛置，很少使用。其次要加強(qiáng)，如司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。行政機(jī)關(guān)要與司法部門密切配合，認(rèn)真處理問責(zé)的相關(guān)問題。要高度重視群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對于群眾和媒體反映的問題，必須認(rèn)真調(diào)查、核實，并及時處理。最后政府部門要善于運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)察和問責(zé)方式，建立和推廣電子監(jiān)察系統(tǒng)，對行政問責(zé)行為進(jìn)行全程監(jiān)控。

第三，深化機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范問責(zé)客體的范圍，公正合法的界定責(zé)任人。明確的責(zé)任體系是行政問責(zé)的基礎(chǔ)，職權(quán)清晰、責(zé)任明確才能保證在出現(xiàn)問題時第一時間找到相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，使問責(zé)制得以切實貫徹。首先要理順政府部門職責(zé)分工，有針對性的解決部門職能重合、交叉、模糊不清的問題。健全職能協(xié)調(diào)機(jī)制，及時解決各部門在履行職責(zé)過程中 產(chǎn)生的爭議和矛盾。部門間的職權(quán)越明確、越具有理性，成員之間的相互沖突、職責(zé)和推諉責(zé)任的可能性就越小。其次要健全崗位責(zé)任制，理清行政正副職之間權(quán)利模糊問題。按照專職專權(quán)原則，明確行政首長與其他人員的職責(zé)權(quán)限，崗位責(zé)任制要主體明確，層級清晰，具體量化。

第四，完善責(zé)任考核機(jī)制，使行政問責(zé)與日常績效考核相結(jié)合。完善行政問責(zé)不僅要靠法律、制度的制定，還要落實到國家機(jī)關(guān)的日常工作中，使問責(zé)具體化。在一定程度上，行政問責(zé)可以理解為特定時期較重的行政懲罰，因此，行政問責(zé)不能有效的監(jiān)督行政效率低下等日常行為。所以，要不斷完善政府績效評估制度和公務(wù)員考核機(jī)制，從而達(dá)到對碌碌無為、行政低效率進(jìn)行問責(zé)。由此，常態(tài)化的行政問責(zé)與日常化績效考核相結(jié)合，以確保政府權(quán)力及官員行為處于被監(jiān)督狀態(tài)，增強(qiáng)官員的責(zé)任意識和危機(jī)意識，斷絕產(chǎn)生“太平官”、“無能官”的產(chǎn)生機(jī)會。

第五，建設(shè)行政問責(zé)文化，提高公民參與意識。行政問責(zé)文化是問責(zé)制的思想基礎(chǔ)和靈魂，明確我國實施行政問責(zé)制的動因以及政府追求的主導(dǎo)價值理念。這樣才能從更高層次上確立實施行政問責(zé)制所要達(dá)到的目標(biāo),繼而促成建立責(zé)任政府,實現(xiàn)對社會良好的治理，從而在整個社會中形成一種“問責(zé)文化”的氛圍。同時要，提高人民當(dāng)家作主的意識，建設(shè)全社會參與的問責(zé)文化。完善人民的問責(zé)渠道，完善聽證制度、申辯和質(zhì)詢制度、說明理由制度和咨詢公開制度等。使公眾建立起責(zé)任意識、監(jiān)督意識，形成問責(zé)的習(xí)慣。

總之，行政問責(zé)決定著一個政府是否是一個負(fù)責(zé)任的政府,而是否負(fù)責(zé)任也成為現(xiàn)代政府合法性的重要基礎(chǔ)和標(biāo)志。我國行政問責(zé)的構(gòu)建和完善還有很長的路要走，但我們可以看到我國行政問責(zé)已經(jīng)逐漸從個案走向規(guī)范，并取得了一定的成效。我國行政改革的目標(biāo)是要建立和形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。建立健全行政問責(zé)制,構(gòu)建一個可問責(zé)的政府,不僅是行政改革目標(biāo)的內(nèi)在要求,也是建設(shè)法治政府,推進(jìn)我國社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程,推動政治文明的發(fā)展和進(jìn)步的必經(jīng)之路。

（作者系西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）