楊 龍 鄭春勇

地方合作在區(qū)域性公共危機處理中的作用

楊 龍 鄭春勇

區(qū)域性公共危機具有跨行政區(qū)分布、管轄權(quán)難以確定、超出應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)和漣漪效應(yīng)等特點。為了克服危機治理碎片化的缺陷,地方政府之間通過合作來共同應(yīng)對和處理區(qū)域性公共危機開始提上日程。一些地方政府已經(jīng)開始進行一些有益的合作嘗試和探索,并形成了一系列合作機制。應(yīng)對區(qū)域性公共危機,要根據(jù)不同領(lǐng)域的危機應(yīng)對需求采取不同的地方合作機制,根據(jù)危機發(fā)展的不同階段采取不同的地方政府合作模式。

區(qū)域性公共危機;地方政府合作;危機管理

在現(xiàn)代社會,隨著城市化和區(qū)域一體化進程的快速推進,人力資本等生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)高度集聚,公共危機也越來越呈現(xiàn)出跨地區(qū)的特征。應(yīng)對區(qū)域性公共危機,需要加強地方政府合作。然而,當前我國地方政府通過合作來共同處理公共危機還處于探索的起步階段,理論界雖然在危機管理研究領(lǐng)域著述頗豐,但也較少涉及區(qū)域性公共危機處理中的地方合作問題。因此,總結(jié)現(xiàn)有的應(yīng)對區(qū)域性公共危機的基本經(jīng)驗,探索適合我國區(qū)域性公共危機治理的新模式,具有一定的理論價值和實踐意義。

一、區(qū)域性公共危機的界定

羅森塔爾認為,危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅,并且在時間性和不確定性很強的情況下必須對其做出關(guān)鍵性決策的事件①劉 剛:《危機管理》,中國經(jīng)濟出版社2004年,第2頁。。國內(nèi)有學者認為,危機是一種普遍存在的、能夠造成一定時間、一定范圍內(nèi)正常生活關(guān)系和社會秩序扭轉(zhuǎn)的緊張狀態(tài)。公共危機總是發(fā)生在一定的行政區(qū)劃和地理疆域內(nèi),因而公共危機往往首先表現(xiàn)為一種區(qū)域性危機②姚尚建:《區(qū)域公共危機治理:邏輯與機制》,載《廣西社會科學》2009年第7期,第81頁。。我們認為,區(qū)域性公共危機是由于各種自然原因或人為因素引發(fā)的,在一定地區(qū)范圍內(nèi)突然發(fā)生的,對該區(qū)域內(nèi)的社會秩序、公共安全、法律制度以及公民財產(chǎn)和人身安全等可能或已經(jīng)構(gòu)成嚴重威脅和損害、對社會產(chǎn)生惡劣影響的重大公共事件。

從區(qū)域性公共危機與公共危機的關(guān)系來看,區(qū)域性公共危機是公共危機的一種,是在中觀層面從地理范圍意義上對公共危機的一種界定。區(qū)域性公共危機的形成主要有四種情況:第一種是全國性公共危機或者全球性公共危機的區(qū)域性分布,第二種是一定區(qū)域內(nèi)不同地方公共危機的迭加,第三種是某地公共危機發(fā)生后由于擴散作用而出現(xiàn)的區(qū)域化現(xiàn)象,第四種是公共危機在極短時間內(nèi)跨行政區(qū)爆發(fā)。

(一)區(qū)域性公共危機的特點

區(qū)域性公共危機除了具有突發(fā)性、破壞性、巨大危害性等突發(fā)事件的共同特點以外,還具有一些自身特征:

1.跨行政區(qū)分布

區(qū)域性公共危機的分布一般表現(xiàn)為兩種形態(tài):帶狀分布和塊狀分布。區(qū)域性公共危機的帶狀分布往往是由地方性危機的規(guī)則迭加或不規(guī)則迭加而形成的,主要是受自然條件和人類社會活動軌跡的影響。例如,由重大交通事故引起的沿交通線堵塞帶,沿臺風路徑形成的臺風洪澇災(zāi)害帶,由地質(zhì)板塊構(gòu)造決定的地震破壞帶,河流、海潮以及風向等決定的污染帶,人口流動造成的疫情傳播帶,等等。區(qū)域性公共危機的塊狀分布則又可以區(qū)分為兩種情況:一種是來自于全國性公共危機的地方性分布;另一種是來自于地方性危機由點及面、從中心到四周的擴散。前者如全國性經(jīng)濟危機的區(qū)域性體現(xiàn),后者如謠言引發(fā)的地區(qū)性食品藥品搶購風波,化工業(yè)、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)集群形成的酸雨重災(zāi)區(qū)等。

2.行政管轄權(quán)難以確定

我國在危機處理中實行的是分級管理和屬地管理原則,即各地方政府在各自的行政轄區(qū)內(nèi)享有對危機事件的處置權(quán),同時要對本轄區(qū)內(nèi)的危機事件負責。區(qū)域性公共危機的處理需要通過協(xié)調(diào)開展綜合治理,而行政區(qū)劃的限制卻導致行政權(quán)協(xié)調(diào)上的困難。當區(qū)域性公共危機發(fā)生時,區(qū)域內(nèi)各地方政府往往是“各掃門前雪”,難以考慮到區(qū)域整體利益,有時甚至為了地方利益“以鄰為壑”,不惜犧牲他人利益。特別是當危機事件發(fā)生在兩個或多個行政區(qū)交界地帶時,行政管轄權(quán)的歸屬往往難以認定,行政責任的劃分也存在困難。因此,經(jīng)常會錯過危機處理的最佳時機,導致事態(tài)的擴大和惡化。另外,由于區(qū)域性公共危機在出現(xiàn)之初,往往難以準確判斷其性質(zhì)、發(fā)展趨勢和影響范圍,也就無法確定該公共危機的級別歸屬以及應(yīng)該啟動哪一級政府預(yù)案,危機處理權(quán)限也就難以確定。如在渝湘黔交界地區(qū)長期存在著多個“地下兵工廠”(這些“地下兵工廠”最后在重慶打黑風暴中被摧毀)①文 峰:《撒向“地下兵工廠”的天網(wǎng)》,載《重慶日報》2009年1月14日。,但由于管轄權(quán)不清晰,三地政府對于如此嚴重的區(qū)域危機隱患卻一直沒有清剿。

3.超出地方政府的應(yīng)急預(yù)案

為了應(yīng)對危機事件,我國各級政府自2002年開始就制定了各自的公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。但是,就區(qū)域性公共危機而言,現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案還是不夠的。地方政府的應(yīng)急預(yù)案往往是從本行政區(qū)的具體情況出發(fā),按照自己所能夠動用的人力、物力、財力來進行規(guī)劃的,較少考慮與毗鄰地區(qū)的銜接問題。而區(qū)域性公共危機一旦發(fā)生,往往超出一個或幾個行政區(qū)的范圍。此時,地方政府即使啟動了應(yīng)急預(yù)案也仍然會在危機處理中顯得捉襟見肘。因此,跨行政區(qū)的危機只有通過地方合作才能得到有效控制。但是,我國相關(guān)法律法規(guī)對處理跨行政區(qū)危機事件的規(guī)定又過于原則化,由此導致多個地方政府共同參與危機處理可能會遇到協(xié)調(diào)上的困難。例如,2008年南方冰雪災(zāi)害發(fā)生后,不同部門、不同政府分別啟動了不同級別、不同類型的應(yīng)急預(yù)案,但由于不同地方的應(yīng)急預(yù)案存在一定程度的沖突,協(xié)調(diào)上的困難影響了危機處理效果。

4.存在溢出效應(yīng)

區(qū)域性公共危機發(fā)生后,地方政府可能會采取“搭便車”策略或者互相推諉扯皮。這是因為在區(qū)域性公共危機的處理中存在著較為明顯的溢出效應(yīng)。一方面,難以排除區(qū)域內(nèi)某一地方政府對公共危機事件采取積極行動所產(chǎn)生的效益被其它地方政府共享的可能性;另一方面,應(yīng)對區(qū)域性公共危機會產(chǎn)生成本分擔問題,作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府總是希望自己盡可能少地承擔危機處理成本。采取“搭便車”策略的地方政府可能會隱瞞或者夸大本行政區(qū)內(nèi)的危機狀態(tài),由此導致區(qū)域性公共危機得不到及時有效的控制。以小東江治理為例,分別位于小東江下游、上游的吳川市和茂名市,一個說沒錢治理,向上游討說法,一個說經(jīng)濟要發(fā)展,要繼續(xù)排污②唐先武:《誰來救救小東江》,載《科技日報》1998年12月22日。。上游發(fā)生了異常排污不及時向下游通報,等到污染事故釀成再開始組織調(diào)查,往往貽誤了防治時機,只會對下游造成更大的污染損害。

5.具有漣漪效應(yīng)

區(qū)域性公共危機不同于地方性危機,其影響是深遠的,會導致一連串事件的發(fā)生,即具有漣漪效應(yīng)。如美國的“卡特里娜”颶風災(zāi)難發(fā)生后,由于政府組織救援不及時、騷亂沒有被及時制止,引發(fā)了民眾對政府和軍隊的信任危機;由于多個城市長期被淹、無法進行商業(yè)活動,又引發(fā)了局部的經(jīng)濟危機;由于在野黨對執(zhí)政黨的批評,又引發(fā)了黨派斗爭。這些連鎖反應(yīng)的發(fā)生曾一度影響了美國的內(nèi)外政策。我國的“松花江水污染事件”也是如此:由于沒有修建導流池,致使在撲滅中石油吉化公司雙苯廠大火時所形成的上百噸污水注入到松花江,由此造成松花江水體污染。此后,松花江水污染又導致沿岸數(shù)以千萬的百姓飲水安全受到極大威脅,哈爾濱市全城停水四天。同時,由于松花江所要流入的黑龍江是中俄兩國的國界河,這一污染事故又演變上升為一個令國際社會關(guān)注的生態(tài)環(huán)境事件①黎 康:《從“松花江水污染事件”看事物聯(lián)系的普遍性》,載《江西日報》2007年3月5日。。

(二)區(qū)域性公共危機的分類

從不同的視角,按照不同的標準,區(qū)域性公共危機有著多種分類。

根據(jù)事件的起因,可以將區(qū)域性公共危機分為由自然原因引發(fā)的危機和人為造成的危機兩大類。由自然原因引發(fā)的危機即自然災(zāi)害,又可以分為地質(zhì)性災(zāi)害(地震、火山、滑坡、海嘯等)、氣候性災(zāi)害(洪水、干旱、風災(zāi)、雪災(zāi)等)、復(fù)合性災(zāi)害(地表沉陷、瘟疫等)。人為造成的危機又可以分為人為破壞事件(包括戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)干擾破壞等)、人為意外事件(核泄漏、傳染病、火災(zāi)、有毒氣/液體泄漏、污染事件等)②付曉東:《論跨區(qū)域公共危機事件的防治》,載《學習與實踐》2009年第4期,第41頁。。

按照危機發(fā)生的領(lǐng)域,區(qū)域性公共危機可以分為政治危機、經(jīng)濟危機、社會危機、生產(chǎn)危機和自然危機。政治危機包括戰(zhàn)爭、政變、暴亂、恐怖襲擊、邊界沖突等,經(jīng)濟危機包括惡性通貨膨脹或緊縮、失業(yè)率上升等,社會危機包括罷工、示威游行、民族沖突等,生產(chǎn)危機包括生產(chǎn)安全事故、產(chǎn)品安全事故等,自然危機包括地震、洪水、森林大火、臺風等。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,公共危機事件可以分為四類:自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件。這四類公共危機在一定條件下都可能會超出特定的行政區(qū)域,從而演變?yōu)閰^(qū)域性公共危機。如表1所示。

表1 區(qū)域性公共危機的分類及典型事件示例

(三)區(qū)域性公共危機的發(fā)展階段

每一個區(qū)域性公共危機都有一個特定的生命周期。為了提高政府應(yīng)對危機的能力,及時有效地化解危急狀態(tài),必須科學地劃分區(qū)域性公共危機的發(fā)展階段,進而確定與各個階段相適應(yīng)的應(yīng)急措施。根據(jù)公共危機可能造成的威脅、危害已經(jīng)發(fā)生、危害消失并恢復(fù)正常三個階段,結(jié)合各個階段的管理需求,可以把區(qū)域性公共危機的發(fā)展過程總體上劃分為危機預(yù)警期、應(yīng)急處理期和恢復(fù)評估期三個階段。

危機預(yù)警期,指區(qū)域性公共危機的征兆已經(jīng)出現(xiàn)、危機事件尚未發(fā)生的時期。此時,區(qū)域內(nèi)存在著可能引發(fā)公共危機的誘因和隱患,或者是出現(xiàn)了可能導致大面積擴散、引起事態(tài)失控的個案,但還只是局限于區(qū)域內(nèi)的特定地區(qū)。

應(yīng)急處理期,指區(qū)域性公共危機已經(jīng)形成或者爆發(fā)的時期。在這個階段,區(qū)域性公共危機已經(jīng)發(fā)生,并且可能會繼續(xù)向壞的方面發(fā)展,甚至可能引發(fā)其它類型的區(qū)域性公共危機,也可能會逐漸減緩。這是危機發(fā)展過程中的緊急時期。

恢復(fù)評估期,指區(qū)域性公共危機得到控制并趨于穩(wěn)定,危機逐漸消除,生產(chǎn)生活秩序開始恢復(fù)的時期。

二、區(qū)域性公共危機處理中的地方合作

(一)危機處理的地方合作需求

2003年,發(fā)源于廣東的SARS危機席卷了我國大部分地區(qū);2005年,因吉林石化公司雙苯廠爆炸引起的松花江水污染事件不僅危及吉林和黑龍江兩省,而且波及鄰國俄羅斯;2007年,我國太湖流域突然暴發(fā)藍藻,對蘇州、無錫、常州等地造成了嚴重的用水危機;2008年,持續(xù)的冰雪災(zāi)害給我國南方大部分地區(qū)和西北地區(qū)東部的基礎(chǔ)設(shè)施、能源供應(yīng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活造成重大影響;2010年,甲型H1N1流感疫情相繼在內(nèi)地多個省區(qū)和港澳臺地區(qū)爆發(fā);2010年,我國共有28個省區(qū)先后遭遇多輪暴雨洪澇災(zāi)害襲擊,人員傷亡、經(jīng)濟損失慘重。

區(qū)域性公共危機的頻頻發(fā)生,暴露出我國地方政府危機管理能力的不足和危機管理體制的諸多缺陷。屬地管理原則、條塊關(guān)系矛盾、干部績效考核標準單一、應(yīng)急預(yù)案缺乏操作性等問題已經(jīng)成為影響政府危機處理效果的主要因素。按照市場經(jīng)濟原則和“理性經(jīng)濟人”假設(shè),每個地方政府都是成本自負、利益獨占的。在理論上,每個地方政府的行動所影響的范圍與其管轄的地區(qū)應(yīng)該是嚴格對應(yīng)的。但實際上,一個地方?jīng)Q策帶來的收益卻可能流入臨近的地區(qū),產(chǎn)生的成本也可能轉(zhuǎn)嫁給其它地區(qū)。于是,謊報、瞞報危機信息,不積極配合毗鄰地區(qū)的工作,甚至在危機處理中以鄰為壑等現(xiàn)象屢次出現(xiàn)也就不足為奇了。

但是,我們也看到,在危機管理中不積極合作的教訓是慘痛的,如大興安嶺特大火災(zāi)發(fā)生后,一些地方的領(lǐng)導人在火災(zāi)緊要關(guān)頭只顧“小家”,不管“大家”,阻礙了撲火工作的順利進行。而諸如毗鄰地區(qū)競相瘋狂開采礦業(yè)林業(yè)資源導致土地沙漠化和沙塵暴肆虐、同一流域不同地方政府追求本地經(jīng)濟增長為污染企業(yè)充當“保護傘”最終導致河流污染等事例也經(jīng)常見諸報端。

應(yīng)對區(qū)域性公共危機,需要加強地方合作。首先,從近幾年來發(fā)生的這些公共危機來看,許多重大危機都具有跨行政區(qū)分布性、管轄權(quán)不確定性、超出應(yīng)急預(yù)案性以及存在溢出效應(yīng)和連鎖反應(yīng)等特點。這類公共危機一旦發(fā)生,往往波及多個行政區(qū),區(qū)域內(nèi)的任何一個地方政府想要“獨善其身”都是不可能的。其次,區(qū)域內(nèi)密切的經(jīng)濟聯(lián)系要求地方政府加強危機處理合作。當區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候,不同地方之間的經(jīng)濟聯(lián)系日益密切,區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工體系逐步形成,地方之間的依賴性也就越來越強,此時,任何一個地方的損失都會對整個區(qū)域的發(fā)展造成重大影響。再次,區(qū)域內(nèi)沒有行使統(tǒng)一行政權(quán)的權(quán)威機構(gòu),而地方政府之間又沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系,因此,在處理區(qū)域性公共危機時需要相關(guān)各方讓渡一部分行政管轄權(quán),進而在合作中形成一種超出地方權(quán)力的空間界限的管理權(quán),并以這種區(qū)域?qū)哟蔚男姓茌牂?quán)①楊 龍、彭彥強:《理解中國地方政府合作——行政管轄權(quán)讓渡的視角》,載《政治學研究》2009年第4期,第63頁。來統(tǒng)一應(yīng)對危機。最后,隨著區(qū)域一體化的發(fā)展,區(qū)域內(nèi)密切的社會聯(lián)系和文化交往使得區(qū)域內(nèi)不同地方之間形成一種共生關(guān)系,這種共生聯(lián)系也要求加強危機處理中的地方合作?？傊?在經(jīng)濟區(qū)域化、區(qū)域一體化快速推進的背景下,“合作則兩利,不合作則兩敗俱傷”的態(tài)勢愈加明顯。因此,應(yīng)對區(qū)域性公共危機,需要具備整體性治理的新思維,需要走區(qū)域整合的新路子,需要通過地方合作來進一步完善危機處理體制。

(二)幾種領(lǐng)域危機處理中的地方合作狀況

為了克服危機治理碎片化的缺陷,提高危機處理能力,增強區(qū)域治理績效,地方政府之間通過合作來共同應(yīng)對和處理區(qū)域性公共危機開始提上日程。用合作的方式來應(yīng)對公共危機面臨的首要問題是合作領(lǐng)域的選擇問題。不同領(lǐng)域、不同類型公共危機的誘因、性質(zhì)、影響范圍和造成的危害大小不同,從而使得政府應(yīng)對的手段和措施也有所區(qū)別,進而相應(yīng)的合作方式也就不盡相同。根據(jù)區(qū)域性公共危機的分類,再結(jié)合我國的實際情況,我們認為環(huán)境保護與生態(tài)治理、事故災(zāi)害救助、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的防治這四個領(lǐng)域應(yīng)當是進行地方合作的主要領(lǐng)域。

第一,環(huán)境保護與生態(tài)治理領(lǐng)域。市場主體在追求經(jīng)濟利益的驅(qū)動下往往會對自然資源進行掠奪式開發(fā),極易造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是一個整體,一個地方生態(tài)環(huán)境的惡化必然會影響到周邊地區(qū)。比如,水資源的利用和保護在流域范圍內(nèi)是跨地區(qū)的,目前中央政府只把大江大河(湖)管起來,水利部下設(shè)了7個流域性(區(qū)域性)水行政部門,其它河湖的治理主要靠地方政府之間的合作。從已有的資料看,環(huán)境污染與生態(tài)惡化危機的共同應(yīng)對是目前區(qū)域內(nèi)合作最多的領(lǐng)域之一。

第二,事故災(zāi)害救助領(lǐng)域。事故災(zāi)害發(fā)生后,往往會造成人員傷亡和財產(chǎn)損失,而事故發(fā)生地的救援力量又是有限的,經(jīng)常難以滿足應(yīng)急需要。同時,事故災(zāi)害還具有擴散效應(yīng),在其發(fā)生后的一段時間里,可能會波及到周邊地區(qū)。因此,整合區(qū)域內(nèi)物資儲備和救援力量成為應(yīng)對突發(fā)事故災(zāi)難的有效方式。目前國內(nèi)在事故災(zāi)害信息通報、救援力量互助、救援物資的供應(yīng)等方面地方政府之間的合作較多。

第三,公共衛(wèi)生事件防治領(lǐng)域。重大傳染病疫情、重大動物疫情等通過各種介質(zhì)可以進行快速傳播,有時候甚至能夠呈現(xiàn)幾何式增長。近年來出現(xiàn)的非典型肺炎、甲型 H1N1流感等疫情均造成了重大人員傷亡。疫情一旦形成,往往是難以治療,甚至無法治療,只能控制。面對傳播迅速的疫情,地方政府只能選擇合作,共同防控。國內(nèi)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件方面的區(qū)域合作也進展較快。

第四,社會安全事件防控領(lǐng)域。由于通訊手段的發(fā)展,社會安全事件很容易傳播和擴散,從地方性事件擴展為區(qū)域性事件。最近幾年連續(xù)出現(xiàn)的大規(guī)模群體性事件大多肇始于局部性事件。交通工具的現(xiàn)代化也使得刑事犯罪的流竄性更為明顯,查案和辦案過程中的地方合作是經(jīng)常性的。

目前,一些地方政府在上述四個領(lǐng)域已經(jīng)開始進行一些有益的合作嘗試和探索,并取得了一定的成效。如表2所示。

(三)評價危機處理中地方政府合作的出發(fā)點

區(qū)域性公共危機治理過程中的地方政府合作,可以從力度、廣度兩個方面來分析。

1.地方政府合作的力度

合作力度的評價指標主要包括合作主體參與合作的層級、合作文本的約束力大小、合作機制的作用程度。

參與合作主體的層級可以從參與合作的地方政府級別和合作參與方的行政層級來考察。參與合作的地方政府的級別會在一定程度上影響著合作的進展和效度,參與合作的地方政府的級別從高到低為省級合作、地市級合作、縣級合作。參加合作的官員的行政層級會影響著合作的力度,也體現(xiàn)出該地方政府對合作的重視程度。評價標準在于合作參與方層級的高低。合作參與方行政層級包括以下幾個:第一層級為地方行政首長主持參與的合作,第二層級為政府秘書長主持參與的合作,第三層級為部門首長主持參與的合作。行政首長主持參與的合作級別最高,其合作力度高于政府秘書長主持參與的合作;政府秘書長主持參與的合作力度高于部門首長主持參與的合作,以此類推。

地方政府合作的持續(xù)需要以一定的方式固定下來,通常是形成文字條款,這些書面文件不僅可以推動合作,而且可以約束參與方的自利行為以減少沖突。各種合作文本的號召力和約束力從高到低依次為:地方合作法規(guī)、地方合作政策,區(qū)域合作規(guī)劃綱要,宣言/意向書。另外,納入國家發(fā)展戰(zhàn)略也對地方政府的合作行為具有號召力和約束力。

2.地方政府合作的廣度

合作廣度的評價指標主要包括參與合作的范圍和合作持續(xù)的時間及合作發(fā)生的頻率。

地方政府合作是一個需要多元主體參與的復(fù)合過程,地方政府、各類行業(yè)協(xié)會等構(gòu)成一個區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。參與合作的范圍包括參與合作的地方政府的數(shù)目,行業(yè)協(xié)會的參與數(shù)目,地方之間合作的領(lǐng)域數(shù)目。行業(yè)協(xié)會通過成立跨行政區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟,簽訂合作協(xié)議、成立聯(lián)誼合作制度、組建聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等方式,推動行業(yè)突破行政區(qū)劃障礙,實現(xiàn)行業(yè)間經(jīng)濟、技術(shù)合作及產(chǎn)權(quán)運作。合作領(lǐng)域的數(shù)量可以反映地方政府合作的廣泛性,在區(qū)域范圍確定的情況下,參與合作的地方政府越多,行業(yè)協(xié)會越多,合作的領(lǐng)域越多,合作的廣度越高。

在地方政府合作中常?？梢钥吹揭蛉耸伦儎?、發(fā)展興趣轉(zhuǎn)移等方面的情況而導致合作中斷或流于形式?jīng)]有實質(zhì)進展。合作持續(xù)時間的穩(wěn)定與連貫會影響合作發(fā)展的連續(xù)性。對于合作持續(xù)時間的評價主要從兩個方面進行:一是合作持續(xù)的時間,即指地方政府合作中,從正式簽訂合作協(xié)議后,合作整體上持續(xù)的時間。二是合作發(fā)生的頻率。溝通協(xié)調(diào)在很大程度上表現(xiàn)為地方政府間特別是領(lǐng)導干部間的溝通協(xié)調(diào),因此提高互訪的頻率是增強合作力度的一個重要途徑。

表2 區(qū)域性公共危機處理中的地方政府合作情況

三、區(qū)域性公共危機處理中地方合作的機制與模式

目前國內(nèi)區(qū)域性公共危機處理中地方政府合作大體包括以下幾種機制與模式。

(一)危機處理中地方政府合作的機制

良好的地方政府合作機制,是有效應(yīng)對區(qū)域性公共危機的重要保障。從近幾年來應(yīng)對區(qū)域性公共危機的實踐來看,一些地方政府之間已經(jīng)初步建立起了一系列合作機制。盡管這些合作機制還不夠完善,但畢竟奠定了我國危機處理中地方合作可以借鑒的基礎(chǔ)。應(yīng)對不同類型的區(qū)域性公共危機需要建立不同的地方政府合作機制。但是,這在實踐中很難做到,因為區(qū)域內(nèi)任何一個地方的人力、物力、財力都是有限的。在經(jīng)過成本與收益的比較之后,地方政府往往會選擇那些亟須加強合作而收益又比較明顯的領(lǐng)域,如環(huán)境保護與生態(tài)治理,首先探索建立區(qū)域合作機制。由此,也就導致了地方合作機制的地區(qū)性差異和領(lǐng)域性差異。

我們認為,危機處理中的地方政府合作機制至少應(yīng)該包括應(yīng)急聯(lián)動機制、利益補償與利益分享機制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制以及監(jiān)督與約束機制這四種機制。

基于矩生成函數(shù)近似的雙媒質(zhì)協(xié)作通信功率優(yōu)化分配//陳智雄,景一方,韓東升,邱麗君,田新成//(23):159

1.應(yīng)急聯(lián)動機制

應(yīng)急聯(lián)動機制是區(qū)域性公共危機處理中地方政府之間應(yīng)該首先具備的最基本機制。重大污染事故、突發(fā)災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件等等,幾乎每一種公共危機的應(yīng)對都需要區(qū)域內(nèi)地方政府實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動。一套完善的應(yīng)急聯(lián)動機制一般應(yīng)該包括聯(lián)合監(jiān)測、信息互通、聯(lián)合執(zhí)行等機制,常態(tài)化的應(yīng)急聯(lián)動還應(yīng)該設(shè)立專業(yè)的協(xié)調(diào)組織,并定期舉行聯(lián)席會議。目前,我國的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制主要集中在長三角、泛珠三角等區(qū)域合作比較活躍的地區(qū)以及一些水污染事件高發(fā)區(qū)和地震、臺風、洪災(zāi)等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。

在處理公共危機的過程中,我國的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制是比較成功的。以地震災(zāi)害為例,2006年,我國開始建立地震應(yīng)急工作區(qū)域協(xié)作模式,并在當年制定的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定:特別重大地震災(zāi)害事件發(fā)生后,災(zāi)區(qū)所在的省(區(qū)、市)人民政府動員非災(zāi)區(qū)的力量,對災(zāi)區(qū)提供救助;鄰近的省(區(qū)、市)人民政府根據(jù)災(zāi)情,組織和動員社會力量,對災(zāi)區(qū)提供救助;其它省(區(qū)、市)人民政府視情況開展為災(zāi)區(qū)人民捐款捐物的活動。2008年5月12日14時28分,汶川大地震發(fā)生;當日15時,四川省向災(zāi)區(qū)派出醫(yī)療隊;當日17時,云南省派出支援隊伍;其它省份也都在第一時間派出各種救援隊①川省災(zāi)后恢復(fù)重建委員會:《抗擊地震災(zāi)害的“四川實踐”與啟示》,載《四川黨的建設(shè)(城市版)》2010年第5期,第12頁。?？焖俚膮^(qū)域協(xié)作,為減輕地震造成的損失贏得了寶貴的時間。

2.利益補償與利益分享機制

利益補償與利益分享機制是區(qū)域內(nèi)地方合作不可或缺的重要機制。地方合作協(xié)議能否達成、地方合作效度如何都與相應(yīng)的利益補償與利益分享機制息息相關(guān)。一般來說,除了事故災(zāi)難類公共危機處理中可以暫時不考慮地方利益得失之外,應(yīng)對其它類型的區(qū)域性公共危機都可能會涉及到利益補償與利益分享問題。在環(huán)境保護與生態(tài)治理領(lǐng)域尤其如此。外部性的存在使得地方合作必須要妥善處理好區(qū)域內(nèi)的利益分配問題。比較合理的利益分配方案是實行雙向補償,即當區(qū)域內(nèi)某地呈現(xiàn)正外部性時,其它受益地區(qū)要補償該地的損失,而當該地呈現(xiàn)負外部性時,該地要補償其它受損地區(qū)的損失。在實踐中,單項補償較為多見。如在2007年,江蘇省在太湖流域一些主要入湖河流開展試點,建立跨行政區(qū)交界斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標,上游設(shè)區(qū)市出境水質(zhì)超過跨界斷面控制目標的,由上游設(shè)區(qū)市政府對下游設(shè)區(qū)市予以資金補償①王玉明《:地方環(huán)境治理中政府合作實踐的探索》,載《廣東行政學院學報》2010年第3期,第12頁。。

最近,又出現(xiàn)了一種區(qū)域內(nèi)利益分配的新模式——異地開發(fā)模式。在浙江省金華市的金磐開發(fā)區(qū),專門為上游的磐安縣提供了一個由磐安縣自主開發(fā)的工業(yè)開發(fā)區(qū),接納磐安縣的招商引資項目,而金華市的龍門縣金龍開發(fā)區(qū)則統(tǒng)一接納上游各鎮(zhèn)的招商引資項目。這種異地建設(shè)工業(yè)園區(qū)的模式變外部補償為自我積累,有利于減少上游開發(fā)對環(huán)境造成的污染和破壞,同時又能增強落后地區(qū)的發(fā)展能力,頗具啟發(fā)意義。

3.基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制

這里所說的基礎(chǔ)設(shè)施,指的是應(yīng)對區(qū)域性公共危機所必需的跨地區(qū)設(shè)施系統(tǒng)工程?，F(xiàn)有的危機處理設(shè)施大多是以行政區(qū)劃為界、自成體系的,而一旦區(qū)域性公共危機發(fā)生,這樣的小范圍危機處理系統(tǒng)往往難以奏效。因此,有必要建立區(qū)域性的危機應(yīng)對系統(tǒng)。從我國的情況來看,目前由地方政府共同建設(shè)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施來應(yīng)對危機的情況還很少見,不少大型設(shè)備、工程設(shè)施都是由國家相關(guān)部門或者省級政府單獨投資建設(shè)的。這種供給方式雖然具備一些優(yōu)點,但是卻難以有效滿足區(qū)域性公共危機的應(yīng)對需求。

在基礎(chǔ)設(shè)施共享方面,由于這些設(shè)備系統(tǒng)基本上由國家或省級政府供給,因此,共享是較為常見的。當然,也存在某個地區(qū)的設(shè)備被其它地區(qū)免費共享的情況,如上海市投資1億元建設(shè)的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息系統(tǒng)”在尚未完全建成時就已經(jīng)在汶川地震、手足口病防控和問題奶粉處置中發(fā)揮作用②吳 焰《:上海公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心正式啟用》,載《人民日報》2009年2月17日。。但這畢竟不是常態(tài),從長期來看,仍然有必要建立完善的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制。

監(jiān)督與約束機制是區(qū)域性危機處理中地方合作的重要保障機制,也是當前危機處理中地方合作最薄弱的環(huán)節(jié)。區(qū)域合作僅僅停留在地方政府領(lǐng)導的口頭承諾上是遠遠不夠的,不管承諾是否可信,都無法保證不出現(xiàn)機會主義行為。具備監(jiān)督與約束機制也就意味著地方合作邁出了實質(zhì)性的一步。從已經(jīng)出現(xiàn)的這些合作實踐來看,建立監(jiān)督約束機制的案例較少。即使是在合作最頻繁的環(huán)境保護與生態(tài)治理領(lǐng)域,合作協(xié)議也多以宣言、規(guī)劃、倡議書等缺乏約束力的形式為主。

目前一些地方政府建立了環(huán)境保護的監(jiān)督和實施政策,比如2009年5月1日廣東省人民政府頒布實施《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》,以政府規(guī)章這一具有法律效力的形式明確提出建立區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。2010年2月8日,《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃》印發(fā)實施。在該計劃中附了《珠三角地區(qū)關(guān)停小火電機組項目表》、《珠三角各市重點行業(yè)揮發(fā)性有機物污染控制項目表》、《珠三角各市工業(yè)鍋爐大氣污染治理項目任務(wù)表》等16個工作表,對各市提出了具體的工作要求③黃慧誠《:統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃創(chuàng)新機制共同行動 珠三角大氣污染治理由分到合》,載《中國環(huán)境報》2010年6月17日。。區(qū)域內(nèi)的危機防控合作的監(jiān)督和約束機制可以參照這種模式制定,但需要各個地方政府讓渡一部分環(huán)境管轄權(quán),并將其賦予區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)。

(二)危機處理中地方合作的模式

從危機處理中區(qū)域內(nèi)府際關(guān)系的不同類型出發(fā),可以將我國現(xiàn)有的地方合作模式概括為三種:“分散—協(xié)作”式的合作模式、“主導—參與”式的合作模式和“幫扶—合作”式的合作模式。

1.“分散—協(xié)作”式的合作模式

“分散—協(xié)作”模式的主要特點是:平時,區(qū)域內(nèi)地方政府按照屬地管理原則各司其職,各自做好本行政區(qū)范圍內(nèi)的危機預(yù)防和監(jiān)測工作;在必要時,經(jīng)各方協(xié)商,由區(qū)域內(nèi)每一個成員單位抽調(diào)人員共同組建危機檢查小組,不定期地對區(qū)域內(nèi)可能存在的危機隱患進行聯(lián)合排查。這種聯(lián)合檢查小組并不是常設(shè)組織,而是一種任務(wù)型臨時組織?！胺稚ⅰ獏f(xié)作”模式之下的各個地方政府是平等關(guān)系,因此,合作的基礎(chǔ)是基于利益協(xié)調(diào)的共同需要。合作的發(fā)起往往有一個具有較強影響力的召集人,合作的形成和維護要經(jīng)過各方協(xié)商談判,將合作共識轉(zhuǎn)化為一致認可的工作機制。

浙江省杭湖嘉紹地區(qū)的跨界環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法檢查是“分散—協(xié)作”模式的典型。2008年,杭州、湖州、嘉興、紹興四城市聯(lián)合制定了《杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》,并通過了《2008年杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實施方案》。根據(jù)協(xié)議,杭湖嘉紹邊界聯(lián)合執(zhí)法小組由四城市環(huán)境監(jiān)察支隊及邊界相關(guān)區(qū)(縣、市)監(jiān)察大隊(環(huán)保分局)指定人員組成,各成員單位輪流擔任執(zhí)行組長。2008年、2009年,分別開展9次、5次跨界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查活動,成效顯著①杭州市環(huán)境保護局辦公室《:市環(huán)保局關(guān)于2009年杭州都市經(jīng)濟圈工作總結(jié)和2010年工作思路的報告》,載http://www.hzepb. gov.cn/art,2009-12-14。。

此項合作區(qū)域內(nèi)四個相關(guān)城市全部參加,其中杭州為省會城市,攜有省政府所在地的背景。杭州又是副省級城市,高于其它三市,具有號召力。合作文本不僅有工作制度,而且有執(zhí)法實施方案。在合作組織方面,成立了聯(lián)合執(zhí)法小組。在兩年內(nèi)進行了14次聯(lián)合執(zhí)法檢查,合作的頻率相當密切。雖然屬于“分散—協(xié)作”式合作,但在合作的力度和廣度方面還是達到了較高水平,對于防止區(qū)域性公共危機,也是較為有效的合作治理機制。

2.“主導—參與”式的合作模式

“主導—參與”模式的主要特點是:由于某地是危機的重災(zāi)區(qū),該地政府理所當然地應(yīng)該在危機處理中起主導作用,而毗鄰地區(qū)由于也不同程度地受到危機影響或者是對危機的形成負有一定責任或者是基于人道主義關(guān)懷,要積極參與區(qū)域性公共危機的應(yīng)對,協(xié)助重災(zāi)區(qū)做好危機處理工作。這里所謂的“主導”,只限于危機處理的具體領(lǐng)域,并不改變相關(guān)各方的政治關(guān)系和行政隸屬關(guān)系。當然,也不排除重災(zāi)區(qū)和毗鄰地區(qū)都是在一個共同上級政府的指揮下開展危機管理工作的可能。

太湖治理是“主導—參與”式合作模式的代表。2007年太湖藍藻暴發(fā)后,無錫市成為此次藍藻暴發(fā)的重災(zāi)區(qū)。但是,無錫市內(nèi)的太湖面積只占太湖總面積的四分之一,環(huán)太湖有蘇州、無錫、常州三個城市,而且太湖流域共有172條河流,涉及到江蘇、浙江、上海三個省市。治理太湖,需要流域內(nèi)各方積極參與。2008年8月初,蘇浙滬在無錫市連續(xù)三次召開三省市共同治理太湖的協(xié)調(diào)會議,簽署了《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍藻應(yīng)對合作協(xié)議框架》,明確建立了定期交流制度、重大事項應(yīng)急協(xié)商制度、信息通報制度、藍藻打撈合作機制等多項合作制度②張 斌《:協(xié)商治理太湖 蘇浙滬同一夢》,載《解放日報》2008年8月11日。。

太湖治理的區(qū)域合作較為復(fù)雜,連接三個省級行政區(qū)(江蘇、浙江、上海),相對于蘇錫常三市,上海是“老大哥”,但不位于太湖邊,沒有其它三市的利益相關(guān)程度高。此項區(qū)域合作由利益相關(guān)度最高的,受到太湖污染傷害最深的無錫來推動,具有較大的難度。盡管有了環(huán)境保護的區(qū)域合作協(xié)議,建立了一系列合作制度,但其合作的力度和廣度方面的水平并不高。另外,太湖治理還有中央政府的制度安排——太湖流域管理局,負責水行政方面的管理。該機構(gòu)也起到環(huán)境保護方面的作用,這是太湖公共危機治理機制的一個特殊之處。

3.“幫扶—合作”式的合作模式

“幫扶—合作”模式的主要特點是:在危機處理中,跨地區(qū)的地方合作先是以非危機發(fā)生地的主動援助為主,隨后在中央政府的統(tǒng)一安排下開展對口支援和對口幫扶,而隨著災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活的正常化,支援方與受援方的關(guān)系開始轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)扶持基礎(chǔ)上的對口經(jīng)濟合作。在這種模式之下,支援方因為完成中央的幫扶任務(wù)可以獲得政治收益,積極性較高。而隨著對口幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)閷诤献?雙方都能獲得經(jīng)濟收益,可謂一舉兩得。

“幫扶—合作”式合作模式在汶川地震后的恢復(fù)重建中表現(xiàn)較為明顯。2008年6月11日,國務(wù)院印發(fā)了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》,提出要按照“一省幫一重災(zāi)縣”的原則建立對口支援機制。對口支援實施一年后,一些省市開始探索建立“互利共贏”的長期對口合作模式。如蘇州市與綿竹市簽訂了《經(jīng)濟援建和合作發(fā)展協(xié)議書》、威海市與綿陽市簽訂了《關(guān)于加強產(chǎn)業(yè)合作的框架協(xié)議》、德州市與綿陽市簽訂了《經(jīng)濟領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》等等①劉 鐵:《從對口支援到對口合作的演變論地方政府的行為邏輯——基于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援的考察》,載《農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第4期,第43頁。。

“幫扶—合作”式合作在雙方政策協(xié)調(diào)方面阻力最小,其主要的原因是幫扶方不要求接受方給予對等回報。對口支援通常以項目的方式進行,合作項目方面成功的案例很多。由于受到中央政府的鼓勵,地方政府在合作機制方面的創(chuàng)新積極性較高,合作在廣度上容易推進。地方政府領(lǐng)導均比較重視對口支援工作,以向中央政府“邀功”,此類合作也有一定的力度。

四、危機處理不同階段所需要的地方政府合作

(一)危機處理不同階段的政府責任

在區(qū)域性公共危機治理中,危機預(yù)警階段、應(yīng)急處理階段和恢復(fù)評估階段的主要任務(wù)不同,相應(yīng)的政府責任也就不同。

1.危機預(yù)警階段的政府責任

危機預(yù)警階段,主要有保障體系建設(shè)、監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)和宣傳教育三個主要任務(wù),從區(qū)域公共危機治理的角度,相應(yīng)的政府責任為:

第一,在制度設(shè)計和物資保障方面。一是加強區(qū)域公共危機治理方面的立法。目前,我國已經(jīng)有了一些危機管理的法律和應(yīng)急預(yù)案,如《氣象法》、《防洪法》、《傳染病防治法》等,但這些法律和預(yù)案都沒有涉及區(qū)域問題。因此,有必要探索建立區(qū)域性公共危機管理的相關(guān)法律法規(guī)。二是設(shè)立區(qū)域范圍的應(yīng)急預(yù)案,或建立區(qū)域內(nèi)各個地方政府應(yīng)急預(yù)案的聯(lián)動機制。三是建立區(qū)域性公共危機的應(yīng)對機構(gòu)和隊伍,或者建立區(qū)域內(nèi)的聯(lián)動機制。一些地區(qū)在污染治理上已經(jīng)有了一些初步嘗試,如前面提到的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。應(yīng)該繼續(xù)完善類似的制度,總結(jié)經(jīng)驗,適時地將地方合作推廣到其它領(lǐng)域和地區(qū)。四是應(yīng)急物資儲備和使用方面的區(qū)域內(nèi)合作機制的建立。

第二,在危機的預(yù)報方面。一是建立危機監(jiān)測和預(yù)警信息系統(tǒng)的區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)。早發(fā)現(xiàn)、早報告是政府及時控制危機的關(guān)鍵。政府對危機風險源和危機征兆進行實時監(jiān)測分析,在危機的擴散速度、規(guī)模、影響以及發(fā)展趨勢等方面,區(qū)域內(nèi)及時互相通報信息。二是建立區(qū)域內(nèi)危機預(yù)報制度。區(qū)域內(nèi)某地發(fā)現(xiàn)危機的征兆,及時向整個區(qū)域通報。根據(jù)危機信號指標體系,判斷危機的進展,為區(qū)域內(nèi)危機預(yù)報提供依據(jù),并且及時發(fā)布區(qū)域公共危機預(yù)報。

第三,加強宣傳,提高區(qū)域內(nèi)公民的危機意識。在和平時期,人們的危機意識往往比較淡薄,對危機的認識不夠。因此,政府要加大宣傳力度,對各種危機的性質(zhì)、危害以及防范措施進行普及教育。同時,還要適時組織演練,提高公民的自救能力。對于其它地區(qū)發(fā)生的危機,要及時披露信息,加強輿論引導,增強公民的心理承受能力和對政府的信心。

2.應(yīng)急處理階段的政府責任

應(yīng)急處理階段的主要任務(wù)是及時控制公共危機,防止其蔓延,盡量減緩危機造成的損失。從區(qū)域公共危機治理的角度,相應(yīng)的政府責任為:

第一,在應(yīng)急控制和援救方面。一是建立區(qū)域性的快速高效的應(yīng)急控制體系,果斷采取應(yīng)急措施。公共危機發(fā)生后,要迅速成立危機現(xiàn)場應(yīng)急指揮中心,啟動區(qū)域應(yīng)急預(yù)案,動員區(qū)域內(nèi)一切可以動用的力量開展救助和自救。二是實時監(jiān)測危機進程,對整個區(qū)域的危機情況做出準確判斷,據(jù)此制定政策和應(yīng)急處理實施方案并根據(jù)危機處理情況進行適時調(diào)整。三是采取有效措施防止危機在區(qū)域內(nèi)的擴散。危機發(fā)生地要及時控制危機造成的連鎖反應(yīng),區(qū)域內(nèi)其它地方要及時派出支援隊伍,協(xié)助受害地區(qū)開展救援工作。

第二,在危機公關(guān)方面。一是區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)及時向公眾發(fā)布真實信息,使公眾對危機發(fā)展的態(tài)勢有清醒的認識。二是傾聽并合理采納各方面的意見,建立區(qū)域內(nèi)多層次的信任關(guān)系。三是區(qū)域內(nèi)各地方政府要堅持人本主義原則,樹立誠信、負責的政府形象,增強全區(qū)域群眾的信心,穩(wěn)定區(qū)域社會秩序。

3.恢復(fù)評估階段的政府責任

恢復(fù)評估階段的主要任務(wù)是恢復(fù)重建,調(diào)查評估并總結(jié)經(jīng)驗。從區(qū)域公共危機治理的角度,相應(yīng)的政府責任為:

第一,在危機善后處理方面。一是政府應(yīng)設(shè)置專門的區(qū)域性善后管理機構(gòu),制定區(qū)域恢復(fù)重建計劃和實施方案。二是給予區(qū)域內(nèi)受損的企業(yè)和群眾必要的經(jīng)濟援助,彌補其損失,幫助其盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活。區(qū)域內(nèi)其它地方要積極動員和利用社會力量,幫助災(zāi)區(qū)開展恢復(fù)重建工作,增強其恢復(fù)重建實力。三是組織和調(diào)節(jié)全區(qū)域范圍內(nèi)的日常用品和急需品的供應(yīng),保證救援物資能夠滿足生活需要。四是注重區(qū)域內(nèi)災(zāi)區(qū)群眾的心理干預(yù)治療。

第二,對區(qū)域性公共危機處理過程進行評估。評估的目的在于總結(jié)經(jīng)驗,提高政府的學習能力。具體而言,需要確定區(qū)域內(nèi)受到損害的群眾、企業(yè)和部門,正確評估其損失,以便制定相應(yīng)的扶持計劃;需要對區(qū)域性公共危機處理中表現(xiàn)出色的人員和部門予以表揚,同時要追究失職官員的責任;需要對區(qū)域內(nèi)政府可運用的人力、物力、財力等有形資源和政府公信力、政府形象等無形資源進行評估,為改善政府危機管理提供參考,為其它區(qū)域地方政府提供借鑒。

(二)危機處理不同階段所需要的地方政府合作

將區(qū)域性公共危機應(yīng)對中各個階段的政府責任與現(xiàn)有的地方合作模式結(jié)合起來考慮,可以發(fā)現(xiàn),危機處理中各個階段的政府角色與不同地方合作模式所體現(xiàn)出來的府際關(guān)系具有一定的契合之處。在危機預(yù)警階段,如果采用“分散—協(xié)作”模式,既能夠與現(xiàn)有的危機管理體制保持一致,又能夠在一定程度上克服屬地管理的不足,同時還能最大限度地節(jié)約危機管理資源。在應(yīng)急處理階段,區(qū)域性公共危機的突發(fā)性、緊急性和嚴重危害性要求政府必須在第一時間里作出反應(yīng),此時,只有統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作才能更好地開展救援工作。但畢竟一地的資源有限,應(yīng)對危機還需要區(qū)域內(nèi)其它地方提供必要的援助。綜合起來考慮,在應(yīng)急處理階段應(yīng)該采用“主導—參與”模式。在恢復(fù)評估階段,善后重建是第一要務(wù),而危機發(fā)生地往往因為遭受了重大損失而缺乏恢復(fù)重建的實力,此時,開展對口幫扶是必要的。對于支援方來說,盡管可以從幫扶中獲得政治收益,但其經(jīng)濟成本也是較大的。為了平衡的需要,創(chuàng)新幫扶形式,嘗試開展雙贏的經(jīng)濟合作,也不失為一種好的合作方案。

因此,為了更好地發(fā)揮地方合作在區(qū)域性公共危機處理中的作用,應(yīng)該在危機處理的不同階段采取不同的合作模式。具體來講,就是在危機預(yù)警階段應(yīng)該采用“分散—協(xié)作”式的合作模式,在應(yīng)急處理階段應(yīng)該采用“主導—參與”式的合作模式,在恢復(fù)評估階段應(yīng)該采用“幫扶—合作”式的合作模式。如表3所示。當然,階段與模式并不必然是嚴格對應(yīng)的關(guān)系,只是說在某個階段采用特定的模式可能是最合適的,而且,模式與模式之間存在一定的過渡性。

表3 應(yīng)對區(qū)域性公共危機各階段的模式選擇

下面,我們以2010年發(fā)生在我國西南地區(qū)的旱災(zāi)為例來說明區(qū)域性公共危機處理中各個階段與不同的地方合作模式之間的匹配。

在干旱監(jiān)測與預(yù)警方面,我國采用的是分級監(jiān)測預(yù)警體系。在國家層面,建有國家級干旱監(jiān)測預(yù)警和研究中心,包括國家氣象基本業(yè)務(wù)平臺、中國氣候觀測系統(tǒng)(CCOS)、蘭州區(qū)域干旱氣候觀測系統(tǒng)(ACOS)、國家干旱氣候監(jiān)測預(yù)警中心等。我國的干旱預(yù)警系統(tǒng)主要由預(yù)警指揮管理子系統(tǒng)、干旱監(jiān)測與預(yù)測預(yù)警子系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)子系統(tǒng)、預(yù)警研究子系統(tǒng)和綜合服務(wù)子系統(tǒng)五大系統(tǒng)構(gòu)成。在各個省,也都建有自己的干旱預(yù)警系統(tǒng)。在區(qū)域?qū)用?2008年8月,甘肅、陜西、青海、寧夏4個省區(qū)聯(lián)合建立了西北區(qū)域干旱監(jiān)測預(yù)警評估業(yè)務(wù)系統(tǒng),實現(xiàn)了業(yè)務(wù)化運行、網(wǎng)絡(luò)互通、數(shù)據(jù)庫管理和干旱氣象科學數(shù)據(jù)共享①宋振峰:《西北區(qū)域干旱監(jiān)測預(yù)警評估業(yè)務(wù)系統(tǒng)日前正式建成》,載《甘肅日報》2008年8月23日。。但遺憾的是,西南地區(qū)并沒有建立類似的區(qū)域干旱預(yù)警系統(tǒng)。

2010年春季災(zāi)情發(fā)生后,西南地區(qū)的廣西、重慶、四川、貴州、云南5省(自治區(qū)、直轄市)都積極采取各種措施來應(yīng)對干旱危機,如重慶市政府要求中小型水庫在抗旱期間要減少或暫停為配套電站提供發(fā)電用水,攀枝花、涼山兩市州用于增雨作業(yè)的187門高炮、21套車載火箭、350套火箭全部處于應(yīng)急作戰(zhàn)狀態(tài),云南派出16個督辦組確保受災(zāi)群眾“不斷水、不斷糧”,等等。其它地區(qū)也迅速開展捐水、捐款、捐糧食等援助活動,有的地方還派出技術(shù)人員為災(zāi)區(qū)找水、打井。

在恢復(fù)階段,有的地方政府不僅繼續(xù)向西南地區(qū)捐款捐物,而且還創(chuàng)新形式,開展了提供就業(yè)崗位、投資扶貧等活動。以云南省為例,山東省向云南省捐助600萬元,廣東省為云南災(zāi)區(qū)群眾提供近3萬個工作崗位,浙江、上海、重慶、四川、福建等省市的100多家企業(yè)在昆明聯(lián)合開展賑災(zāi)招工活動,提供崗位5500余個②云南省招商合作局:《一方有難 八方支援 情系高原 合作發(fā)展》,載《云南日報》2010年4月26日。,等等。

從這個案例中可以看出,在危機預(yù)警階段,西南地區(qū)采用的并不是完全的“分散—協(xié)作”模式,而是堅持了屬地管理原則,區(qū)域性的干旱監(jiān)測任務(wù)主要由國家來承擔了。這也是在以后的地方合作中需要改善的地方。在這個階段,西南地區(qū)地方政府之間合作較少,在力度、廣度上都明顯不足。旱災(zāi)發(fā)生后,西南地區(qū)的地方合作加強,“主導—參與”式的合作模式得到了較好的體現(xiàn)。雖然各個省市之間并沒有建立完善的合作制度與合作機制,但在參與層級、參與范圍、合作績效等方面均表現(xiàn)突出,因此,此階段的合作在廣度上水平較高,也具有一定的力度。在恢復(fù)階段,地方合作繼續(xù)加強,并開始改變方式,“幫扶—合作”模式體現(xiàn)得比較明顯。從單純的捐款捐物到開展勞務(wù)合作,地方合作的水平有了明顯提高,合作范圍、持續(xù)時間、合作績效也都將隨著合作的常態(tài)化而得到提高。

總的來說,應(yīng)對區(qū)域性公共危機是一項系統(tǒng)工程,做好危機處理工作需要區(qū)域內(nèi)各地方政府各盡其責,更需要區(qū)域內(nèi)各地方政府通力合作。地方合作在區(qū)域性公共危機管理中的提出和應(yīng)用,或許能夠解決一些現(xiàn)實問題,提高危機管理的效能。我國的某些地區(qū)已經(jīng)開始積極探索危機管理中的地方合作方式,但整體看來,完善而高效的合作機制和合作模式還沒有建立起來。因此,如何更好地發(fā)揮地方合作在區(qū)域性公共危機處理中的作用,不論對學術(shù)界還是對政府來說,都是值得持續(xù)關(guān)注和深入研究的課題。

楊 龍,南開大學周恩來政府管理學院教授,博士生導師;天津300071。鄭春勇,南開大學周恩來政府管理學院博士生。

國家自然科學基金面上項目(70973059)

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