華 起，周 楊

（1.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123；2.南京中醫(yī)藥大學(xué)，江蘇 南京 210046）

國內(nèi)政府能力若干問題研究綜述

華 起1，周 楊2

（1.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123；2.南京中醫(yī)藥大學(xué)，江蘇 南京 210046）

政府能力是國家能力的重要組成部分。學(xué)術(shù)界在政府能力的概念及其結(jié)構(gòu)要素、政府能力的評估、政府能力的提升路徑等問題上已經(jīng)有了較多研究成果，通過梳理、分析現(xiàn)有文獻，對相關(guān)問題進行綜述，可以為進一步提升我國政府能力提供理論支持。

政府能力；路徑；綜述

國內(nèi)理論界對政府能力的關(guān)注和探索起始于20世紀(jì)90年代初，如王紹光、胡鞍剛在《中國國家能力報告》一書中所提及的中央政府財政能力，施雪華在《政治學(xué)研究》1996年第1期發(fā)表的《論政府能力及其特性》一文中明確指出了政府能力的概念及其特性。政府能力已經(jīng)成為政治學(xué)、行政學(xué)研究的重要方向。本文圍繞“什么是政府能力”、“政府能力的結(jié)構(gòu)有哪些”、“如何評估政府能力”、“怎樣提升政府能力”這四個問題，對已有文獻進行梳理，以期為進一步研究政府能力提供有益的啟示。

一、政府能力的概念

1.政府政策說。所謂政府能力就是指政府制定和執(zhí)行政策的勢能與效力［1］。也就是指政府能不能制定一個切合實際的政策，能不能有效地推行和貫徹這種政策，能不能持續(xù)穩(wěn)定地將這種政策引向深入的能力［2］?？梢哉f，政策能力為衡量政府能力提供了一個分析框架［3］。

2.政府權(quán)能說。施雪華教授認(rèn)為，政府能力就是為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會的能量和力量的總和［4］。

3.政府財力說。胡鞍剛和王紹光在國家層面上從財政的角度出發(fā)，認(rèn)為政府能力是指中央政府將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，包括汲取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強制能力，并主要體現(xiàn)為政府的財政能力?！保?］

4.政府績效說。此觀點認(rèn)為，政府能力就是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的政府績效［6］。

5.政府職能說。金太軍教授認(rèn)為，政府職能與政府能力是兩個關(guān)系至為密切的概念。政府職能是指政府在一定時期內(nèi)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和功能，而政府能力則指政府實際能夠履行這種職責(zé)和功能的程度［7］。簡言之，政府職能涉及的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題；政府能力解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題?？梢?，政府職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強弱則決定了政府職能的實現(xiàn)程度。兩者之間相互依存，缺一不可［8］。

6.政府發(fā)展說。此觀點立足于政府系統(tǒng)自身，認(rèn)為政府能力是指現(xiàn)代國家政府即國家行政機關(guān)，在既定的憲政體制安排中，推動社會全面發(fā)展及實現(xiàn)自我優(yōu)化更新的能力［9］。

7.政府影響說。政府能力實質(zhì)上是指政府憑借所占有的資源，在政府過程中，通過政府活動，對市場、企業(yè)等社會組織和其它行為主體的影響力［10］。

8.政府產(chǎn)品說。政府能力就是政府的生產(chǎn)公共交易產(chǎn)品的能力，簡言之，即政府的產(chǎn)品能力［11］。

二、政府能力的結(jié)構(gòu)要素

1.二要素說。趙暉認(rèn)為，政府能力的內(nèi)涵覆蓋兩個方面：一是政府通過強制性手段向社會汲取資源的能力；二是政府以公共資源為保證，向社會和公眾提供公共產(chǎn)品的能力［12］。黃仁宗認(rèn)為政府能力包括發(fā)展行政能力和行政發(fā)展能力［13］。金太軍、袁建軍從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度認(rèn)為政府能力一般包括政府要求能力與政府支持能力這兩大范疇［14］。

2.三要素說。張國慶教授認(rèn)為，現(xiàn)代政府能力主要由經(jīng)濟管理能力、政治和社會管理能力、行政組織管理能力三個方面構(gòu)成［15］。

3.四要素說。王紹光、胡鞍鋼將中央政府能力概括為汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力、強制能力四種［16］。

4.五要素說。有學(xué)者認(rèn)為，財政能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、危機處理能力和組織動員能力是政府能力的五大要素［17］。還有學(xué)者認(rèn)為，政府行政能力包含合法性能力、合理性能力、政策執(zhí)行能力、社會管制能力、資源動用能力等五個方面的能力［18］。周平教授則提出：規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、財政汲取能力、市場規(guī)制能力、社會控制能力是一個縣級政府不可或缺的五個方面能力［19］。

5.六要素說。從社會進步的要求出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為，一個政府至少必須具備六方面的能力，才稱得上是有能力的政府。即創(chuàng)造能力、生產(chǎn)能力、改造能力、適應(yīng)能力、貫徹能力和自律能力等六種能力［20］。

6.七要素說。人力、財力、權(quán)力、公信力、文化力、信息力和結(jié)構(gòu)力這七種“力”構(gòu)成了政府能力的內(nèi)在基礎(chǔ)和基本素質(zhì)。在這幾種力量中，人力、財力、權(quán)力是物質(zhì)性的“硬”力量；公信力、文化力和信息力是非物質(zhì)形態(tài)的“軟”力量，而結(jié)構(gòu)力是行政系統(tǒng)內(nèi)部“硬”力量和“軟”力量之間由于組織、管理和調(diào)控而產(chǎn)生的“協(xié)同力”［21］。

7.八要素說。有學(xué)者認(rèn)為，政府能力由八個方面的核心能力構(gòu)成，它們分別是：預(yù)測和處理危機的能力、回應(yīng)民眾需求的能力、吸收和妥善運用資源的能力、創(chuàng)造有利行政環(huán)境的能力、制定周延而明智的公共決策的能力、有效執(zhí)行政策的能力、組織學(xué)習(xí)的能力、可持續(xù)發(fā)展的能力［22］。金太軍教授也認(rèn)為政府能力應(yīng)由八種功能性能力構(gòu)成，也就是社會抽取、社會規(guī)范、維持社會秩序、社會整合、維持社會公正、創(chuàng)新、宏觀調(diào)控、自我更新這八種能力［23］。

8.九要素說。李奇、李蓉認(rèn)為，政府能力是公務(wù)員個人能力與行政組織能力的綜合體現(xiàn)。它包括行政組織的吸納能力、行政組織的積淀能力、行政組織的釋放能力、公務(wù)員政治鑒別和抵御腐朽思想侵蝕的能力、公務(wù)員總攬全局的戰(zhàn)略思維能力、公務(wù)員駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、公務(wù)員科學(xué)決策和依法行政能力、公務(wù)員組織和應(yīng)對復(fù)雜問題的能力、公務(wù)員學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力等九個方面［24］。

9.十要素說。北京大學(xué)謝慶奎教授提出政府發(fā)展是政府能力提升的結(jié)果，列舉了十種政府能力：指導(dǎo)能力、動員能力、分配能力、適應(yīng)能力、利益綜合能力、管理能力、協(xié)調(diào)能力、監(jiān)督能力、服務(wù)能力、維持秩序能力［25］。也有學(xué)者從橫向的角度對地方政府能力的構(gòu)成進行探討，認(rèn)為政府能力主要包括市場規(guī)制能力、公共服務(wù)能力、公共政策執(zhí)行能力、信用能力、軟環(huán)境維護能力、人力資源開發(fā)能力、生態(tài)平衡能力、社會公正與秩序維護能力、危機處置能力、制度創(chuàng)新能力等十方面［26］。

三、政府能力的評估

政府能力評估是能力建設(shè)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果不能評估政府能力，我們就無法提升政府能力。早在1994年，學(xué)者唐賢興就撰文指出：“設(shè)定衡量政府能力高低程度的標(biāo)準(zhǔn)是很復(fù)雜的工作”［27］。十多年過去了，學(xué)者們探索的腳步一直沒有停止過。對政府能力內(nèi)涵有多元化的理解，就會做出多樣化的評估。因此，評估指標(biāo)體系的設(shè)定往往依賴于對政府能力內(nèi)涵的解讀?；诓煌恼芰Ω拍?，雖然采用的方法一樣，但是所評估的對象、內(nèi)容存在差異，評估的重點、角度、層次也有不同。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對政府能力的評估往往是通過選取某些構(gòu)成要素來進行考察，同時設(shè)定某些考察項目，又分別劃分等級加以測量，以分?jǐn)?shù)的高低來體現(xiàn)政府能力的強弱。筆者將從定性評估和定量測評兩個方面來綜述相關(guān)文獻。

從定性評估角度來看，在政府能力的評價體系中，有學(xué)者認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變能力和治理能力是衡量政府能力高低的兩個基本向度［28］。謝慶奎教授指出，衡量政府能力大小強弱的標(biāo)準(zhǔn)有三：一是政府的權(quán)威性，即政府能在多大程度上得到人民群眾的支持和擁護；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上貫徹其政策、政令；三是政府的適應(yīng)性，即政府能多大程度上通過自我調(diào)整以適應(yīng)周邊環(huán)境的挑戰(zhàn)［29］。臧乃康教授也從三個方面來把握政府能力的大小強弱。一是政府有效程度。政府有效程度是政府能力的外在尺度。二是政府的權(quán)威程度。政府權(quán)威是政府能力的重要條件。三是政府法治程度。政府法治是政府能力的保證和實現(xiàn)形式［30］。還有學(xué)者認(rèn)為，政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效是反映政府能力大小強弱的四個基本向度［31］。汪永成教授則認(rèn)為政府擁有資源的程度直接決定了政府能力的高低，這些資源主要是權(quán)力資源、財力資源、人力資源、文化資源、權(quán)威資源、信息資源、制度資源等七種資源［32］。筆者將上述觀點做出簡要歸納，得出下表：

政府能力定性評估指標(biāo)表

關(guān)于政府能力的定量評估，我們可以獲得一些相對穩(wěn)定的變量，從而可能為進一步提升政府能力找到有效對策。杜鋼建教授在《政府能力建設(shè)與規(guī)制能力評估》一文中，對政府規(guī)制能力的評估進行了嘗試。他把政府規(guī)制能力的評估標(biāo)準(zhǔn)分為界定度、自主度、參與度、課責(zé)度、透明度、可預(yù)度、自由度、強硬度八個方面，每個方面又被區(qū)分為五個級度。每一級度項滿分為15分，則全部八個方面滿分為120分［33］。周平教授在《縣級政府能力的構(gòu)成和評估》一文中，選擇發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、資源配置、市場規(guī)制和社會控制等五個方面的能力。然后將其劃分為“很弱”、“弱”、“中等”、“強”、“很強”五個等級加以測量。以上各個評估項目的中等分值都確定為60分，最高分為100分。通過對各個項目在構(gòu)成整體能力中的地位來確定一個權(quán)數(shù)（比重），然后對各個項目的評估分值進行加權(quán)計算，最后得出一個具體的縣級政府能力的評估分值，以分?jǐn)?shù)的高低來體現(xiàn)政府能力的強弱［34］。張鋼等學(xué)者在《長江三角洲16個城市政府能力的比較研究》一文中，運用層次分析法，專門設(shè)計了一套地方政府能力評價的指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系包括目標(biāo)層（評價的出發(fā)點）、準(zhǔn)則層（評價的標(biāo)準(zhǔn)）、指標(biāo)層（評價的具體指標(biāo)）。然后，采用因子分析方法對長江三角洲16個城市的政府能力進行評估排序和分析［35］。青年學(xué)者孫潔將地方政府能力由低到高分為三個等級：維持自身發(fā)展的能力，履行基本職能的能力，推動社會整合和可持續(xù)發(fā)展的能力。按照這個層級，設(shè)計出評估地方政府能力的“三層三級”模式。在這個模式中，指標(biāo)體系的構(gòu)建共分為三層，包括3個一級指標(biāo)，11個二級指標(biāo)以及 33 個三級指標(biāo)［36］。

四、提升政府能力的路徑選擇

1.轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略。汪永成認(rèn)為，政府能力的提升必須超越“單兵突進”式的單項對策研究，注意政府能力提升的戰(zhàn)略性和綜合性［37］。為此，他從戰(zhàn)略高度提出，政府能力的建設(shè)必須實現(xiàn)以下四個轉(zhuǎn)變：即從粗放式的政府能力生成機制轉(zhuǎn)變?yōu)榧s式的政府能力生成機制；從主要依賴和開發(fā)“硬能力”到“硬能力”和“軟能力”并重；從強調(diào)政府能力提升轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘c治理流失并重；從單獨依靠政府能力到政府借助其他主體的資源和能力［38］。

2.優(yōu)化公共政策。從公共政策角度看，提升政府能力的途徑主要有：完善政策問題搜尋系統(tǒng)；建立決策者責(zé)任追究制度和決策參與制度；采用適當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行組織形式，完善政策執(zhí)行監(jiān)督體制；促進獨立性政策評估組織的發(fā)展；建立政策信息管理制度和提高政府人員素質(zhì)［39］。

3.提高國家公務(wù)員素質(zhì)。國家公務(wù)員是政府能力的主體，因此必須采取切實可行的措施，不斷提高國家公務(wù)員的素質(zhì)。主要措施有：一是調(diào)整結(jié)構(gòu)，裁減冗員。二是嚴(yán)格把關(guān)，把最優(yōu)秀的人才選拔到政府機關(guān)來，并做到人盡其材，材盡其用。三是建立健全競爭激勵機制、考核監(jiān)督機制，使公務(wù)員既有機會進取，又使其行為受到應(yīng)有的約束。四是增加投入，加強培訓(xùn)，不斷提高和更新公務(wù)員的文化知識，提高公務(wù)員的素質(zhì)。五是提高國家公務(wù)員的工資待遇，逐步做到高薪養(yǎng)廉［40］。

4.運用政府智囊團。所謂智囊團，就是由一批各個行業(yè)的專家、學(xué)者所組成，運用集體的智慧，為社會、經(jīng)濟、軍事、科學(xué)技術(shù)的組織管理提供科學(xué)依據(jù)，提供最優(yōu)化的理論、策略和方法，以幫助政府提高管理社會公共事務(wù)［41］。這是現(xiàn)代政府彌補自身能力不足的有效途徑。

5.重塑政府體制。改革創(chuàng)新政府自身的組織架構(gòu)和運行模式，是政府能力的內(nèi)在來源［42］。具體來說，可以通過明確政府部門的分工，確定權(quán)力界限，調(diào)整政府職能等來提高政府能力。

6.推廣電子政務(wù)。加強政府能力建設(shè)，必須充分利用現(xiàn)代科技手段加強行政管理方式的創(chuàng)新，加速實行電子政務(wù)的步伐，全面建設(shè)信息化政府，提高政府行政管理的效率和質(zhì)量［43］。

五、結(jié)語

近年來，國內(nèi)學(xué)者從不同層面和角度對上述四個問題進行了探究，取得了斐然的成績。毋庸置疑，這些研究深化了人們對政府能力內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)要素、評估方法、提升路徑的認(rèn)識，在一定程度上推動和促進了現(xiàn)實中的政府能力建設(shè)。但不可否認(rèn)，現(xiàn)有研究還不夠成熟，有待進一步改進和完善。比如對政府能力內(nèi)涵的界定還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識；將政府能力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素與政府能力的外在表現(xiàn)形式相混淆；評估方法具有較強的主觀性和不確定性，量化標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，可操作性不強；能力提升路徑的選擇在實踐中沒有得到有效證明。這些問題將是我們今后研究的一個重要方向。

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D630.1

A

1009-6566（2011）02-0085-04

2011-03-02

華 起（1987—），男，安徽天長人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為行政學(xué)原理與方法。