尹冰清 李孜璇

(中國人民大學(xué)國際學(xué)院,北京 100089;中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100891)

基于公司治理視角的小企業(yè)集合信托債券基金探析①

尹冰清 李孜璇

(中國人民大學(xué)國際學(xué)院,北京 100089;中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100891)

小企業(yè)集合信托債券基金是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的金融創(chuàng)新產(chǎn)物,其本質(zhì)是公私伙伴關(guān)系 (PPP模式)在現(xiàn)實(shí)中的典型應(yīng)用。PPP模式下小企業(yè)集合信托債券基金公司治理影響因素:小企業(yè)集合信托債券基金的公益目標(biāo)與利潤目標(biāo);委托——代理關(guān)系下公私雙方的博弈;信息封鎖與小企業(yè)集合信托債券基金公司中公私雙方的信息不對(duì)稱;契約不完全下的機(jī)會(huì)主義行為;公私伙伴關(guān)系公司監(jiān)管機(jī)制的缺失等。PPP模式下小企業(yè)集合信托債券基金公司治理機(jī)制的優(yōu)化:內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化,構(gòu)建董事會(huì)共同治理模式、健全獨(dú)立董事制度和公司章程中合理界定的雙方職責(zé);外部治理機(jī)制優(yōu)化,建立私人部門投資者利益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制和導(dǎo)入“社會(huì)治理”的外部監(jiān)督機(jī)制。

小企業(yè)集合信托債券基金;公私伙伴關(guān)系;公司治理

一、引言

2009年彌漫全球的金融危機(jī)給我國浙江、廣東等出口導(dǎo)向型制造業(yè)大省帶來沉重的打擊。受其影響,浙江很多中小企業(yè)尤其是小企業(yè)資金鏈斷裂,面臨著前所未有的“生死困局”。企業(yè)困境倒逼當(dāng)?shù)卣M(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新,尋求一種更務(wù)實(shí)、更長效、服務(wù)于小企業(yè)的“金融創(chuàng)新救助路徑”。如何通過政府力量的有效介入,發(fā)揮政府的引導(dǎo)及其服務(wù)功能,集聚社會(huì)力量,共同解決小企業(yè)融資難題,成為當(dāng)?shù)卣找骊P(guān)注并積極探索的課題。

在浙江,擁有 2.7萬家中小企業(yè)的杭州市西湖區(qū)率先踏上破冰之旅。2008年 9月 19日,一個(gè)名為“平湖秋月”的首期小企業(yè)集合信托債券基金在杭州西湖區(qū)正式發(fā)行,標(biāo)志著這個(gè)全國首創(chuàng)的“以政府財(cái)政資金為引導(dǎo),吸引社會(huì)資金有效參與”的小企業(yè)集合信托債權(quán)基金正式落戶杭州。該基金由杭州市西湖區(qū)財(cái)政局和科技局牽頭出資,并聯(lián)合浙江中新力合擔(dān)保有限公司等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)及銀行啟動(dòng)。小企業(yè)集合信托債權(quán)基金首期規(guī)模為 5000萬元,由西湖區(qū)財(cái)政出資200萬元,浙江中新力合擔(dān)保有限公司出資 800萬元共同設(shè)立的杭州點(diǎn)石引導(dǎo)投資管理有限公司 (下稱“點(diǎn)石公司”)負(fù)責(zé)組織運(yùn)營。根據(jù)設(shè)立的框架,“平湖秋月”小企業(yè)集合信托債權(quán)基金由西湖區(qū)財(cái)政認(rèn)購 1000萬元,由“點(diǎn)石公司”認(rèn)購 1000萬元,另外 3000萬元通過銀行向社會(huì)發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品的方式募得。

作為全國首創(chuàng)的“以政府財(cái)政資金為引導(dǎo),吸引社會(huì)資金有效參與”的小企業(yè)集合信托債權(quán)基金,“平湖秋月”的成功運(yùn)作不僅帶動(dòng)了杭州市小企業(yè)的融資熱潮,也為長期處于融資困境的中小企業(yè)探索出了一條新的融資渠道。其價(jià)值主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:第一,這種模式較好地解決了中小企業(yè)融資中風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱的問題,既拓展了委托人的投資渠道增加了資金來源,又解決了不同市場主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益的差異化需求,為國內(nèi)中小企業(yè)尋找到了一個(gè)快速融資的綠色通道;第二,它對(duì)化解目前流動(dòng)性過剩與流動(dòng)性不足并存的難題是一個(gè)突破,也為社會(huì)資本尋找到了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小、收益相對(duì)較高的理財(cái)產(chǎn)品;第三,它在信貸與資本市場之外打通了社會(huì)債權(quán)融資這一廣闊空間,資金效益得到放大,有效實(shí)現(xiàn)了政府資金的引導(dǎo)力、科技項(xiàng)目扶持力和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)投資力的“三力合一”,為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成功助力,對(duì)有效提高金融供給,改善社會(huì)融資結(jié)構(gòu)具有重要意義;第四,這種做法克服了傳統(tǒng)財(cái)政扶持方式“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“撒胡椒面”、資金放大效果不明顯、資金難以回收、效果難以評(píng)估的弱點(diǎn),具有資金放大效果明顯、資金全部循環(huán)使用、績效可確切評(píng)價(jià)的特點(diǎn),充分實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)與民間資本的三方共贏。

二、小企業(yè)集合信托債券基金與公私伙伴關(guān)系模式(PPP模式)

公私伙伴關(guān)系 (Public-Private Partnerships,以下簡稱PPP模式)最早起源于 20世紀(jì) 70年代的美國,是當(dāng)時(shí)美國政府為了解決城市經(jīng)濟(jì)問題而在州與地方政府之間改變原有行事方式,大力倡導(dǎo)政府與私人組織之間的合作,并允許政府與私人組織競爭的一種模式。公私伙伴關(guān)系作為一種新型的合作組織模式,可以通過公共部門與私人部門彼此間的資源整合,將原有的國家資源和社會(huì)資源進(jìn)行重新分配或有效率的配置,提高資源的使用效率,使得原來可能被低效利用的政府與私人部門的資源得以高效使用,并通過彼此間權(quán)力和利益的分享,使參與者共同受益,形成“雙贏”,以此來解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題,滿足社區(qū)需求或者促進(jìn)公共服務(wù)的有效提供。通過公私伙伴關(guān)系,私人部門具有投融資、技術(shù)、管理效率和企業(yè)家精神優(yōu)勢,公共部門作為政策導(dǎo)向具有社會(huì)責(zé)任、環(huán)境、地方認(rèn)同和就業(yè)關(guān)心優(yōu)勢,公私部門以互補(bǔ)的形式承擔(dān)著社會(huì)角色,發(fā)揮各自優(yōu)勢,并且通過這種合作,私人部門逐漸學(xué)會(huì)了考慮它的社會(huì)責(zé)任,而公共部門則學(xué)會(huì)了企業(yè)的運(yùn)作精神。公共部門和私人部門開始摒棄傳統(tǒng)上的對(duì)立和競爭,而成為互補(bǔ)的力量。公私部門互相支持,互相協(xié)助來共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的繁榮、發(fā)展和福利改善。正如斯迪文·林德 (Stephen H·Linder)認(rèn)為的那樣,公私伙伴關(guān)系能夠利用其機(jī)制在政府行為中注入市場法則;公私伙伴關(guān)系能夠使政府在不改變自己的情況下,引導(dǎo)別人按照市場法則以更少的錢去完成原本屬于政府的任務(wù);公私伙伴關(guān)系能夠解決政府增長所帶來的失控、負(fù)擔(dān)過重、過分龐大等問題;公私伙伴關(guān)系還是一種權(quán)力分享機(jī)制,可以以更根本的方式來改變企業(yè)——政府關(guān)系:首先合作和信任的道德觀念將代替那種命令控制管理模式中常見的對(duì)立關(guān)系;其次公私伙伴關(guān)系意味著共同利益以及責(zé)任、知識(shí)或風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān),每一方都可以帶給另一方一些有價(jià)值的東西;再次公私伙伴關(guān)系必然伴隨著伙伴之間的給予與索取,他們可以商量解決分歧,而不必訴諸法庭。目前,PPP模式已在全球范圍內(nèi)得到廣泛的應(yīng)用。

小企業(yè)集合債券從理論上講就是由一個(gè)機(jī)構(gòu)作為牽頭人,以多個(gè)小企業(yè)所構(gòu)成的集合為發(fā)債主體,若干個(gè)小企業(yè)各自確定債券發(fā)行額度,采用集合債券的形式,使用統(tǒng)一的債券名稱,形成一個(gè)總發(fā)行額度而向投資人發(fā)行的約定到期還本付息的一種企業(yè)債券形式。它是以銀行或證券機(jī)構(gòu)作為承銷商,需由擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保,中介機(jī)構(gòu)參與的新型企業(yè)債券方式,充分發(fā)揮了公共部門與私人部門的各自優(yōu)勢發(fā)揮。從本質(zhì)上講,它是公私伙伴關(guān)系 (PPP模式)在我國現(xiàn)實(shí)中的一種典型應(yīng)用。由杭州西湖區(qū)政府與社會(huì)資本共同成立運(yùn)營的小企業(yè)集合債券基金的杭州點(diǎn)石引導(dǎo)投資管理有限公司,則是公私伙伴關(guān)系運(yùn)行中公司治理的一個(gè)典型。

由于 PPP模式下的小企業(yè)集合債券基金公司中,公共部門與私人部門之間的利益不一致、信息不對(duì)稱和委托代理鏈條仍然存在,可能會(huì)產(chǎn)生損害雙方中某一方或公眾利益的行為。因此,必須通過構(gòu)建一個(gè)合理的公司治理結(jié)構(gòu)來有效地對(duì)公私雙方的不當(dāng)舉動(dòng)進(jìn)行約束和規(guī)制,實(shí)現(xiàn)雙方的“共贏”,從而達(dá)到帕累托改進(jìn),以引導(dǎo)中小企業(yè)集合債券基金沿著健康的道路發(fā)展。

三、PPP模式下小企業(yè)集合信托債券基金公司治理影響因素分析

(一)小企業(yè)集合信托債券基金的公益目標(biāo)與利潤目標(biāo)

理論上講,基于 PPP模式的小企業(yè)集合信托債券基金中公共部門和私人部門共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的目標(biāo),相互協(xié)作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益,各自貢獻(xiàn)自己的優(yōu)勢。但實(shí)際上,在我們強(qiáng)調(diào)和提倡政府和私人部門為提供公共服務(wù)而分擔(dān)共同責(zé)任,為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ),建立長期伙伴關(guān)系的時(shí)候,我們不能忽略另外一個(gè)事實(shí),即基于公私伙伴關(guān)系模式的這種合資企業(yè)目標(biāo)依然具有社會(huì)和商業(yè)兩方面的特點(diǎn)。盡管在這類公司中,企業(yè)可能承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任,但它本質(zhì)上仍然是一個(gè)商業(yè)主體,營利仍然是它存在的基礎(chǔ)和發(fā)展的動(dòng)力。同時(shí),盡管公私伙伴關(guān)系也強(qiáng)調(diào)企業(yè)型的政府,但公共部門本質(zhì)上仍然是公共利益的代表和維護(hù)者。

以杭州點(diǎn)石引導(dǎo)投資管理有限公司為例,從本質(zhì)上看,這個(gè)公私伙伴關(guān)系中,代表政府的杭州市西湖區(qū)財(cái)政局科技局與代表私人部門的浙江中新力合擔(dān)保有限公司等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然始終保持著“距離”,他們并沒有因公私伙伴關(guān)系而失去各自的存在和責(zé)任。從契約的雙方來看,基于公私伙伴關(guān)系模式下的小企業(yè)集合信托債券基金公司中的公共部門和私人企業(yè)之間,既是處于合同關(guān)系中的相對(duì)主體,同時(shí)作為公共部門的政府杭州市西湖區(qū)財(cái)政局科技局又是規(guī)制方。因?yàn)?公共部門作為政治責(zé)任的承擔(dān)者,政府對(duì)公民承擔(dān)了滿足其債券基金收益率及安全性等需求。這就要求作為規(guī)制制定者的政府部門,需要通過積極的政策和法律措施,來對(duì)私人部門的相關(guān)行為和舉動(dòng)進(jìn)行規(guī)制,而這在一定程度上又必然會(huì)與私人部門產(chǎn)生利益沖突。

表 1 公私部門的差異

不過,長期的“大政府,小社會(huì)”模式和人治行為導(dǎo)致公共部門在 PPP模式中往往占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的地位,表現(xiàn)為政策隨著政府領(lǐng)導(dǎo)人走,領(lǐng)導(dǎo)人更替政策也隨之變化,政府毀約現(xiàn)象屢見不鮮,而這種毀約現(xiàn)象又直接威脅代表私人部門的小企業(yè)的相關(guān)利益訴求并給私人伙伴帶來不確定的預(yù)期。

(二)委托——代理關(guān)系下公私雙方的博弈

公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目中,公共部門和私人部門組建合資公司,并通過契約協(xié)議的方式約定有政府部門負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo),而委托私人部門來負(fù)責(zé)公私伙伴關(guān)系公司的運(yùn)營并提供公共產(chǎn)品服務(wù)。此時(shí),公共部門與私人部門二者形成委托——代理關(guān)系,即小企業(yè)集合信托債券基金公司中的政府與私人金融服務(wù)公司形成委托——代理關(guān)系。

根據(jù)委托——代理的一般理論假定,委托人的目標(biāo)是單一的,即委托人的利潤最大化。因此,政府這種多重并且是相互沖突的目標(biāo)函數(shù)也將導(dǎo)致委托人行動(dòng)的不確定性和有悖于理性,最終對(duì)代理人的行為產(chǎn)生影響。而且,就算是政府試圖以社會(huì)福利最大化為目標(biāo),但在政策具體實(shí)施中,社會(huì)福利也是很難度量的,因?yàn)檎繕?biāo)與效率、社會(huì)福利最大化之間往往不易協(xié)調(diào);同樣,即使政府和公眾認(rèn)為利潤最大化是企業(yè)的目標(biāo),但要簽訂一份完整的適用于把對(duì)代理人的激勵(lì)與目標(biāo)之間聯(lián)系起來的契約也存在一定的困難。

事實(shí)是,公私伙伴關(guān)系中的委托方和代理方之間的利益目標(biāo)是不一致的。政府部門追求社會(huì)福利最大化,而私人部門追求自身效益最大化。兩者之間存在著信息不對(duì)稱,私人部門較政府部門而言,掌握著更多、更準(zhǔn)確的關(guān)于企業(yè)運(yùn)營的信息。這種委托——代理關(guān)系的存在,可能導(dǎo)致公共部門與私人部門之間發(fā)生一方損害另一方利益的行為。對(duì)此,需要設(shè)計(jì)一個(gè)合理的公司治理結(jié)構(gòu)或組織方案,以有效的約束這種不當(dāng)行為發(fā)生的可能性,從而使得代理人能夠最大限度地為委托人的整體目標(biāo)而工作。

(三)信息封鎖與小企業(yè)集合信托債券基金公司中公私雙方的信息不對(duì)稱

不對(duì)稱信息分為事前非對(duì)稱和事后非對(duì)稱兩類。事前非對(duì)稱信息是指簽約之前存在的非對(duì)稱信息,所以,又稱隱藏信息;事后非對(duì)稱信息指簽約之后發(fā)生的非對(duì)稱信息,又稱隱藏行動(dòng)。在隱藏行動(dòng)的情況下,小企業(yè)集合信托債券基金公司中的私人部門由于比公共部門更加了解實(shí)際的經(jīng)營條件或環(huán)境狀況,但出于自身利益的考慮,私人部門不愿意披露這些信息。

信息不對(duì)稱的原因在于公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體,即小企業(yè)集合信托債券基金公司中的私人部門對(duì)公共部門的信息封鎖。美國學(xué)者威廉·格爾姆利說,“如果說被規(guī)制行業(yè)在支配著規(guī)制過程,那么這種支配是通過對(duì)信息的控制而非對(duì)人的控制而進(jìn)行的”。一般地,被規(guī)制企業(yè)或公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體中的私人部門一般總是愿意披露對(duì)自己有利的信息而不愿意披露對(duì)自己不利的信息。為此,它們不惜花費(fèi)巨資試圖控制規(guī)制機(jī)構(gòu)或公共部門的信息來源和進(jìn)行信息供給壟斷。不對(duì)稱信息的存在使得市場機(jī)制不能達(dá)到有效的資源分配,嚴(yán)重地影響了小企業(yè)集合信托債券基金公司的持續(xù)健康運(yùn)營并危害小企業(yè)集合信托債券基金公司利益相關(guān)者的切身利益。

(四)契約不完全下的機(jī)會(huì)主義行為

契約是一項(xiàng)協(xié)議,是兩個(gè)愿意交換產(chǎn)權(quán)的主體所達(dá)成的合意。根據(jù)契約的完備程度,可以把契約分為完全契約和不完全契約。

在小企業(yè)集合信托債券基金公司中,由于奠定公私伙伴關(guān)系契約的公共部門與私人部門之間的信息不對(duì)稱、有限理性和契約語言的模糊性等原因,公私伙伴關(guān)系契約是不完全契約。公私伙伴關(guān)系合同經(jīng)常由于實(shí)施之前的計(jì)劃和合同準(zhǔn)備工作不夠充分,致使合同文本本身存在著一些漏洞和容易導(dǎo)致歧義的地方,同時(shí),現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)這些可能出現(xiàn)的差異和問題又沒有提供足夠的靈活性,這為日后合同的執(zhí)行留下隱患,可能導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生。另外,對(duì)于處在政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中國來說,政策法規(guī)變化快、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于調(diào)整之中,對(duì)較長期限合同的執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生不利的影響。最后,很重要的一點(diǎn)還在于已簽訂的合同條款是否能被忠實(shí)地履行,對(duì)同一項(xiàng)目條款的分歧或者對(duì)某些變化缺乏預(yù)測性的說明都可能影響到合同條款的落實(shí),而使合作中的某一方陷入困境或者合作難以為繼。

(五)公私伙伴關(guān)系公司監(jiān)管機(jī)制的缺失

缺乏監(jiān)管機(jī)制一直是影響公私伙伴關(guān)系公司運(yùn)營的一個(gè)重要因素。當(dāng)前我國現(xiàn)有的各種準(zhǔn)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上受到地方政府主要首腦的很大干擾,幾乎完全被動(dòng)地參與公私合作的整個(gè)過程,嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性,缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和爭端解決機(jī)制。對(duì)公私伙伴關(guān)系的合作過程和對(duì)公私伙伴關(guān)系公司的公司治理監(jiān)管都不到位。因此,在建立公私合作制的監(jiān)管體系時(shí),必須使新建立的監(jiān)管體系具備充分的獨(dú)立性、透明性、可問責(zé)性、專業(yè)化和合理配置靈活協(xié)調(diào)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。以保證小企業(yè)集合信托債券基金公司的資產(chǎn)安全性,降低企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí),政府監(jiān)管必須能夠保證小企業(yè)集合信托債券基金公司生產(chǎn)運(yùn)營的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的私人部門投資者能夠得到合理的利潤收入。

此外,由于監(jiān)管的缺失導(dǎo)致公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體中的私人部門為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)的沖擊而向公共部門進(jìn)行尋租,以爭取更多的私人利益,嚴(yán)重影響了公私伙伴關(guān)系公司的健康運(yùn)行。小企業(yè)集合信托債券基金公司作為公私伙伴關(guān)系公司的典型代表同樣存在監(jiān)管缺失的問題。

四、PPP模式下小企業(yè)集合信托債券基金公司治理機(jī)制的優(yōu)化

(一)內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化

1.構(gòu)建董事會(huì)共同治理模式。

公司治理的本質(zhì)是一個(gè)關(guān)于企業(yè)所有權(quán)的契約,每個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都向企業(yè)投入了專用性資產(chǎn),構(gòu)成了“企業(yè)剩余”生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開這些利益相關(guān)者的投入或參與,比如股東、債權(quán)人、雇員、消費(fèi)者、供應(yīng)商等,企業(yè)不僅要為股東利益服務(wù),同時(shí)也要保護(hù)其他利益相關(guān)者的利益。

董事會(huì)作為現(xiàn)代企業(yè)制度中代表股東對(duì)經(jīng)理階層進(jìn)行監(jiān)督和控制的關(guān)鍵機(jī)構(gòu),和小企業(yè)集合信托債券基金公司的最高權(quán)利機(jī)關(guān),行駛公司治理權(quán)。因此,PPP模式下小企業(yè)集合信托債券基金公司的董事會(huì)必須是一個(gè)多元化的機(jī)構(gòu)。通過在小企業(yè)集合信托債券基金公司中構(gòu)建利益相關(guān)者的董事會(huì)共同治理模式,可以有效避免“股東至上”主義對(duì)各利益相關(guān)者的損害,所以應(yīng)該鼓勵(lì)利益相關(guān)者,如公共部門政府、私人部門企業(yè)、服務(wù)對(duì)象或受益人等共同參與組織決策。董事會(huì)的利益相關(guān)者代表人數(shù)應(yīng)堅(jiān)持市場原則 (各利益主體通過市場談判達(dá)成合意契約的原則,各利益相關(guān)者共同擁有組織的所有權(quán)),根據(jù)談判達(dá)成分配的董事名額,公共部門、私人部門、廣大職工、管理層和服務(wù)對(duì)象或受益人等利益群體各自推選自己的董事代表,各個(gè)代表對(duì)其所代表的利益群體負(fù)責(zé),定期向其通報(bào)組織的有關(guān)信息,這種明確董事會(huì)的產(chǎn)生程序以及組織配額有必要在法律或章程中做出明確的規(guī)定。同時(shí),董事會(huì)可以向社會(huì)公開選聘公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體的監(jiān)督人員,以保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)的合法性。

在董事會(huì)共同治理模式之下,由于私人部門即小企業(yè)集合信托債券投資基金公司中的小企業(yè)及金融服務(wù)企業(yè)具有技術(shù)、管理等優(yōu)勢,可由其代表擔(dān)任小企業(yè)集合信托債券投資基金公司的管理層,管理層負(fù)責(zé)公私伙伴關(guān)系實(shí)體的日常運(yùn)營和管理,并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。

2.健全獨(dú)立董事制度。

在小企業(yè)集合信托債券基金公司中,要避免董事會(huì)中公共部門與私人代表互相勾結(jié),損害公眾利益,出現(xiàn)一手遮天的局面,以及作為私人部門的管理層由于占有管理信息優(yōu)勢形成信息不對(duì)稱而侵害公共部門利益的情況發(fā)生,還需要在董事會(huì)內(nèi)部引入獨(dú)立董事制度。該獨(dú)立董事不僅要獨(dú)立于公共部門,而且要獨(dú)立于私人部門,獨(dú)立董事要真正地能夠以客觀公正的觀點(diǎn)來審核監(jiān)督企業(yè)的相關(guān)經(jīng)營管理活動(dòng),以克服小企業(yè)集合信托債券基金公司中公私雙方互相侵害利益或侵害公眾利益行為的發(fā)生。獨(dú)立董事的來源可以聘任相關(guān)的社會(huì)知名人士、咨詢公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等,也可以設(shè)立專門委員會(huì),如財(cái)務(wù)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等,由獨(dú)立董事組成,并且承擔(dān)額外責(zé)任。

由于獨(dú)立董事獨(dú)立于管理層,當(dāng)管理層利用自己的信息優(yōu)勢損害公共部門利益時(shí),就會(huì)對(duì)管理層存在的嚴(yán)重問題進(jìn)行檢查、監(jiān)督和質(zhì)詢,在必要時(shí)更換管理層。同樣,當(dāng)公共部門與私人部門之間互相勾結(jié),沆瀣一氣,嚴(yán)重?fù)p害公眾利益時(shí),獨(dú)立董事就可以有效地將該信息向公眾披露,從而保證小企業(yè)集合信托債券基金公司的穩(wěn)健運(yùn)行。

3.公司章程中合理界定的雙方職責(zé)。

公私部門合作組建公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體的一個(gè)前提是政府與供應(yīng)商職能的分離,或者是政府職能的重新定位。在公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體中代表公方的政府需要由“大包大攬”的全能型政府向“有所為,有所不為”的“小政府”轉(zhuǎn)換。它沒有必要像以往那樣具體、直接地經(jīng)營和提供公共產(chǎn)品服務(wù)。此時(shí)的政府應(yīng)該成為公共服務(wù)提供的安排者,通過培育市場、健全規(guī)則、建立規(guī)范、出臺(tái)政策、擬定規(guī)劃,為公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體中的“私方”提供政策扶持。首先,政府要充分履行監(jiān)管者的職責(zé),政府監(jiān)管的法制化程度和規(guī)范化程度直接關(guān)系到對(duì)私人部門正當(dāng)權(quán)利的保護(hù)和對(duì)私人資本的吸引力。因此,政府的監(jiān)管必須是有限度的、透明的、講究誠信的、公平和連續(xù)的。如果監(jiān)管范圍沒有限制、監(jiān)管不透明、在微觀層面上干預(yù)過多,就會(huì)打壓私人部門投資的積極性。其次,在選擇公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體私人部門伙伴時(shí),政府保證有效的競爭也是維護(hù)私人部門權(quán)利的一個(gè)重要方面。這就要求政府能夠合理地界定選擇私人部門的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)定的過高會(huì)使得大部分中小企業(yè)無力參與,而事實(shí)上的選擇對(duì)象就局限在那些大型的或較具實(shí)力的企業(yè)之中;范圍定的過窄,會(huì)使得和政府有過合作關(guān)系或?qū)ぷ饽芰Ρ容^強(qiáng)的私人部門獲得無形中的優(yōu)勢,而不利于其他合格的私人部門參與競爭。再次,公私伙伴關(guān)系可能造成的責(zé)任不清和信息不透明是損害公共利益的直接原因。為此,公共部門需要明確新的職責(zé)來確保公共參與和信息透明,這對(duì)于保證公私伙伴關(guān)系實(shí)體的健康運(yùn)營具有長遠(yuǎn)意義。

(二)外部治理機(jī)制優(yōu)化

1.建立私人部門投資者利益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制。

由于私人部門投資者在公私伙伴關(guān)系中相對(duì)于公共部門處于弱勢地位,有必要適當(dāng)突出私人部門投資者的利益保護(hù)機(jī)制,賦予私人投資者以足夠的經(jīng)營自主權(quán)和合同違約救濟(jì)權(quán)。從我國司法實(shí)踐看,私人投資者起訴政府的訴訟請(qǐng)求很少得到支持,政府部門往往以“公共利益”為特權(quán)理由,修改合同甚至毀約,使私人部門的前期成本沉沒。這成為私人投資參與公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體的最大擔(dān)心,從而影響公用事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此,有必要建立私人部門投資者利益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制。首先,應(yīng)該限制國家行政當(dāng)局終止公私伙伴關(guān)系合同的權(quán)利;其次,除了因公私伙伴關(guān)系運(yùn)營實(shí)體中的“私方”,即小企業(yè)集合信托債券基金公司中的私人金融服務(wù)公司嚴(yán)重違約而終止合同的情況外,政府在終止公私伙伴關(guān)系合同時(shí)都必須補(bǔ)償“私方”因合同終止而受到的直接或間接損失;第三,建立快速有效的爭端解決機(jī)制,可以考慮設(shè)立由獨(dú)立的與公私雙方都沒有利害關(guān)系的專家學(xué)者組成的爭端解決委員會(huì)處理公私雙方在合作中引起的爭議。

2.導(dǎo)入“社會(huì)治理”的外部監(jiān)督機(jī)制。

在小企業(yè)集合信托債券基金公司的運(yùn)營中可能會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象,單靠政府或市場都難以實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”狀態(tài),此時(shí)在合作中迫切需要引入政府和市場之外的制衡力量,第三部門的參與成為必要。通過引入第三部門監(jiān)管,①第三部門(The Third Sector)是指處于政府與私營企業(yè)之間的社會(huì)組織,包括中介組織、獨(dú)立部門、志愿者部門、非政府組織 (Non-Gov2 ernmentOrganizations)以及非營利組織 (Non-ProfitOrganizations)等?？梢杂行У仄胶饫嫦嚓P(guān)者之間的利益矛盾沖突,維護(hù)各方利益,監(jiān)督政府的“越位”行為,彌補(bǔ)政府的“缺位”,克服政治行為的短視局限,使小企業(yè)集合信托債券基金公司中的公方政府、私方企業(yè)和第三部門三者之間互相合作、優(yōu)勢互補(bǔ),以期更有效地提供服務(wù),滿足社會(huì)需求。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0126—04

2010-09-27

尹冰清,中國人民大學(xué)國際學(xué)院中法財(cái)務(wù)金融研究生;李孜璇,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院研究生。