劉威 滿(mǎn)燕云

看香港土地如何出讓

劉威 滿(mǎn)燕云

編者按

國(guó)土部數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬(wàn)億元，同比增加70.4%。這個(gè)數(shù)字，在2004年是6000億，2009年達(dá)到了1.5萬(wàn)億，且2009年的全國(guó)土地出讓金占當(dāng)年地方財(cái)政收入比重達(dá)到48.8%。

自2002年以來(lái)我國(guó)進(jìn)行的土地交易制度改革，主要借鑒的是香港的土地批租制。香港雖然擁有世界數(shù)一數(shù)二的高地價(jià)高房?jī)r(jià)，但是其房地產(chǎn)市場(chǎng)卻十分規(guī)范和有序，這與香港的土地批租制政策密切相關(guān)，值得我們借鑒。

在香港，政府出讓土地的方式叫做“土地批租制”，顧名思義就是一次性將一定期限的土地使用權(quán)出租給使用者，使用者一次性繳納整個(gè)出讓期的地租。香港的土地批租制度始于英國(guó)對(duì)香港的殖民統(tǒng)治時(shí)期，回歸后這一制度得到了延續(xù)。

香港始終采用土地公有制，由香港政府負(fù)責(zé)行使土地管理、使用、開(kāi)發(fā)、出讓等權(quán)利。香港實(shí)行的是混合年租制，獲得批租土地使用權(quán)的受讓人除了要一次性繳納土地出讓金外，每年還要繳納地租。

香港的土地批租工作由香港地政總署負(fù)責(zé)執(zhí)行。土地批租的方式分三種：拍賣(mài)、招標(biāo)和協(xié)議。拍賣(mài)方式取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)移，而協(xié)議方式取得的土地在用途和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面都有嚴(yán)格的限制。

土地批租過(guò)程中，特區(qū)政府通過(guò)與受讓人簽訂土地契約的方式轉(zhuǎn)移一定年期的土地使用權(quán)。土地的地理位置、面積、租約期限、土地用途、利用限制條件等都會(huì)在土地契約中明確規(guī)定，以規(guī)范土地利用。但在不違反城市規(guī)劃的前提下，通過(guò)向政府提出申請(qǐng)，受讓人可以在獲得政府批準(zhǔn)和補(bǔ)繳出讓金后改變土地用途。

在香港回歸之前，土地按照是否可以續(xù)租分為兩類(lèi)，第一類(lèi)土地的批租期為固定年期，包括75年、99年、150年和999年，沒(méi)有續(xù)租權(quán)利；另一類(lèi)土地則享有可再續(xù)租相同年期的權(quán)利，包括75年、99年和150年。1984年《中英聯(lián)合聲明》中規(guī)定，在1985年5月27日至1997年6月30日之間批租的土地，租期不得超過(guò)2047年6月30日。而對(duì)于1997年6月30日之前到期的不可續(xù)租的土地，如果承租人愿意，也可以續(xù)期至2047年6月30日?；貧w后新批租的土地，除特殊用途用地，租期一律為50年。

為了更好地使用土地出讓收入，香港還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的土地基金。每年約一半的土地出讓收入會(huì)進(jìn)入土地基金。通過(guò)基金的運(yùn)作，土地基金為土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)建設(shè)提供了必要的資金支持。

在香港，每年繳納的地租也是根據(jù)土地契約的不同而有不同的類(lèi)型。第一類(lèi)是象征性地租，根據(jù)土地契約規(guī)定的金額繳納，這一類(lèi)地租通常針對(duì)新界原居村民，數(shù)額很小，例如每年1港元（不分面積大?。５诙?lèi)是定額地租，根據(jù)批租時(shí)點(diǎn)或者改變用途時(shí)點(diǎn)的土地應(yīng)課差餉租值3%確定，固定不變，每半年繳納一次。第三類(lèi)是浮動(dòng)地租，地租為年應(yīng)課差餉租值的3%，每年重估，按季度繳納。

財(cái)產(chǎn)稅在香港被稱(chēng)作“差餉”，至今已有160多年的歷史了，它是與土地批租制度密切相關(guān)的稅收?！安铕A”名稱(chēng)的由來(lái)，是因?yàn)樽畛跏怯糜谥Ц渡鐓^(qū)警察（差役）工資，但后來(lái)其用途也逐步擴(kuò)展為社區(qū)的路燈、上下水、消防等市政設(shè)施開(kāi)支。如今，差餉收入作為一般政府收入納入政府預(yù)算體系。差餉的納稅人為全體房屋的所有人或使用人（具體由所有人和使用人雙方合同為準(zhǔn)），計(jì)稅依據(jù)是通過(guò)評(píng)估得到的評(píng)稅價(jià)值，稱(chēng)為應(yīng)課差餉租值。差餉的稅率為5%上下，每年由香港立法會(huì)確定。

差餉與地租都是根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)課差餉租值的一定比例征收，但在具體的管理上有所差異。繳納責(zé)任方面，差餉的納稅人是不動(dòng)產(chǎn)所有者或者使用者，而地租的繳納人只能是土地所有者。稅率方面，差餉的稅率由立法會(huì)每年根據(jù)財(cái)政預(yù)算確定，而地租則是根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》確定，固定為3%。優(yōu)惠方面，政府有權(quán)對(duì)某些不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行差餉的減免，而地租則沒(méi)有任何減免。

香港土地制度與中國(guó)大陸基本相同，政府通過(guò)出讓一定年期的土地使用權(quán)獲得收入，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。在出讓方式上，中國(guó)大陸的土地出讓制度很大程度上借鑒了香港的做法，通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)和協(xié)議的方式出讓土地。對(duì)于商業(yè)等營(yíng)利性用地，通常采用拍賣(mài)方式，而對(duì)于公共事業(yè)用地、公共住宅等用地則采用協(xié)議方式。但是中國(guó)大陸的土地出讓制度中沒(méi)有每年繳納的地租以及“差餉”。而這正是中國(guó)大陸目前高地價(jià)、高房?jī)r(jià)的一個(gè)重要原因。

香港土地批租采用混合制度，即在批租時(shí)繳納土地出讓金，在使用土地期間每年繳納地租。這樣的做法降低了拍賣(mài)時(shí)一次性支付的土地出讓金。由于在土地出讓期限內(nèi)土地使用者會(huì)按年繳納地租，因此在拍賣(mài)競(jìng)價(jià)中，出價(jià)方會(huì)降低出價(jià)預(yù)期，從而降低土地出讓金數(shù)額。對(duì)于政府而言，每年按照評(píng)估價(jià)值征收的地租能夠使政府獲得土地的增值收益。

香港建立了一套比較完善的土地批租制度，配合相關(guān)的稅收政策、住房政策和金融政策，促進(jìn)了土地高效利用，建立了有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)

由于香港政府每年對(duì)房屋所有者或者使用者征收差餉，購(gòu)房者也就會(huì)降低其對(duì)房屋的出價(jià)。保有環(huán)節(jié)的稅收還能夠有效降低投資性和投機(jī)性需求，從而使得房屋價(jià)格低于未征收保有環(huán)節(jié)稅收的情況。同時(shí)，每年按照評(píng)估價(jià)值征收的差餉也能夠使政府獲得房屋的增值收益。

香港政府制定了非常嚴(yán)格和細(xì)致的土地規(guī)劃，來(lái)限制以及保證批租土地嚴(yán)格按照規(guī)劃開(kāi)發(fā)和使用。在土地批租公告上，會(huì)明確描述土地的位置、建筑要求、規(guī)劃要求等信息，且在土地契約中也會(huì)明確這些限制條件，確保土地按照城市規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

同時(shí)，香港政府還建立了完善的住房保障等配套政策。香港批租制度的好處在于通過(guò)將一部分地價(jià)分?jǐn)偟酵恋爻钟衅诶U納，降低了一次性支付的土地出讓金。而房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的上漲速度以及幅度則要通過(guò)其他手段來(lái)調(diào)節(jié)。香港土地資源稀缺，與此相對(duì)應(yīng)的是巨大的土地需求，所以香港的土地價(jià)格和房屋價(jià)格居世界前列。香港雖然擁有世界數(shù)一數(shù)二的高地價(jià)高房?jī)r(jià)，但是其房地產(chǎn)市場(chǎng)卻十分規(guī)范和有序，這與香港政府制定的相關(guān)政策密切相關(guān)。

例如，香港政府通過(guò)土地出讓計(jì)劃，保證足夠數(shù)量的土地用于公共住宅的建設(shè)。每個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始時(shí)，政府會(huì)公布未來(lái)五年的土地出讓和土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃，其中包括房屋用地。對(duì)于興建租住公屋以及資助自置居所，地政總署則會(huì)安排以較低或象征性的地價(jià)向房屋委員會(huì)提供土地。同時(shí)，香港政府還制定了多種住房計(jì)劃滿(mǎn)足不同類(lèi)型的中低收入群體，如“居者有其屋計(jì)劃”，“租者置其屋計(jì)劃”等等。所以即便在高地價(jià)的香港，中低收入階層依然可以“住有所居”。

香港地價(jià)、差餉和地租（僅包括根據(jù)應(yīng)課差餉租值3%征收的地租）收入占政府總收入比重

從圖中可以看到，地價(jià)收入波動(dòng)較大，但是其所占收入比例也最大，約為政府總收入的12%。地租收入和差餉收入都是根據(jù)物業(yè)評(píng)估價(jià)值的一定比例征收的，會(huì)受到市場(chǎng)波動(dòng)影響，但是影響比較小，所占比例分別約為1.8%和4%?？梢哉f(shuō)，這三項(xiàng)收入是香港政府重要的收入來(lái)源。

劉威 北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心分析員

滿(mǎn)燕云 北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授