孫 濤 李 瑛

公務(wù)員規(guī)模省際差異影響因素研＊究:基于2001—2008年面板數(shù)據(jù)

孫 濤 李 瑛

公務(wù)員的適度規(guī)模及其變動(dòng)趨勢(shì)成為社會(huì)關(guān)注的議題?；?001-2008年的面板數(shù)據(jù),分析2000—2007年進(jìn)行的地方政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革,通過(guò)對(duì)省級(jí)公務(wù)員規(guī)模影響因素的定量分析,發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模、轉(zhuǎn)移支付比以及就業(yè)結(jié)構(gòu)三個(gè)指標(biāo)構(gòu)成了公務(wù)員規(guī)模省際差異的基本解釋變量。目的是為有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)提供基于學(xué)術(shù)分析的素材,有助于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握中國(guó)政府規(guī)模尤其是公務(wù)員規(guī)模問(wèn)題,推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理研究的深入。

機(jī)構(gòu)改革;公務(wù)員規(guī)模;政府職能;面板數(shù)據(jù)

一、研究背景

機(jī)構(gòu)編制是個(gè)具有中國(guó)特色的政治概念。1982年以來(lái),中國(guó)進(jìn)行了6次大的、持續(xù)性的政府機(jī)構(gòu)改革。伴隨“機(jī)構(gòu)改革”成為改革開(kāi)放時(shí)代頻頻出現(xiàn)的“關(guān)鍵詞”,公務(wù)員 (本文主要指黨、政、群系統(tǒng)的公職人員)的適度規(guī)模及變動(dòng)趨勢(shì)成為各界非常關(guān)注的議題。需要指出,各國(guó)公務(wù)員概念所涵蓋的范圍差異很大,“公務(wù)員”與“政府雇員”兩個(gè)概念之間的區(qū)別也非常復(fù)雜。事實(shí)上,近年來(lái)關(guān)于“中國(guó)公務(wù)員規(guī)?！眴?wèn)題的種種議論和爭(zhēng)論,很多時(shí)候源于概念界定的混亂;而概念的混亂,在很大程度上是由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會(huì)分層、社會(huì)流動(dòng)引致的。比如,圍繞公務(wù)員總量是“過(guò)多”抑或是“偏少”的不同看法,與正在進(jìn)行的傳統(tǒng)的“干部隊(duì)伍”分解過(guò)程和事業(yè)單位的分類改革有直接關(guān)系。20世紀(jì)90年代開(kāi)始,干部作為一種“身份”的因素在逐漸弱化,但中國(guó)仍是一個(gè)典型的“官本位”社會(huì),原本屬于“干部隊(duì)伍”的公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員、國(guó)有企業(yè)干部等,在改革開(kāi)放的劇變中,既有“分化”的一面,又有“藕斷絲連”的一面,這使得部分民眾一時(shí)難以把“干部”、“官員”、“領(lǐng)導(dǎo)”、“公務(wù)員”、“政府雇員”等概念區(qū)分清楚。同樣,在機(jī)構(gòu)編制管理方面,既有需要結(jié)構(gòu)性調(diào)整和精簡(jiǎn)的一面,又有為適應(yīng)新的形勢(shì)而需要增設(shè)的一面,而縝密處理好這一復(fù)雜政治關(guān)系的難度是相當(dāng)大的。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究,與中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革包括其他方面的改革一樣,也是在反復(fù)中摸索前進(jìn),在總體上呈現(xiàn)一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程。

國(guó)外的研究大多集中于探討政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)聯(lián)性,運(yùn)用實(shí)證分析或規(guī)范分析的方法,從政府收支占 GDP比例入手,探究合理的政府規(guī)模及影響因素。20世紀(jì)50年代弗布里坎特 (Fabricant)的研究發(fā)現(xiàn),人均收入、人口密度和城市化水平三個(gè)因素,可以解釋美國(guó)各州人均財(cái)政支出水平的差異,他得出結(jié)論:政府規(guī)模的擴(kuò)張尤其是花費(fèi)在公共服務(wù)的開(kāi)支比過(guò)去多得多的那些州政府,不是因?yàn)楦挥?而是政府被賦予了新的職能。[1](P112-139)近期研究也發(fā)現(xiàn),政府規(guī)模與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)和制度安排,特別是社會(huì)法治水平和政府對(duì)服務(wù)業(yè)的規(guī)制程度高度相關(guān)。[2]這些研究,既能使人們了解一個(gè)國(guó)家 (地區(qū))政府規(guī)模的總體情況,也可以衡量政府活動(dòng)的相對(duì)規(guī)模。

與此同時(shí),政府雇員規(guī)模 (或公共部門就業(yè)規(guī)模)作為政府規(guī)模研究的重要組成部分,隨著我國(guó)近年機(jī)構(gòu)改革的深入、公務(wù)員規(guī)模的穩(wěn)步擴(kuò)張,引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注,相關(guān)研究日漸增多。但從所掌握的文獻(xiàn)看,多數(shù)研究或是依靠歷史敘述,或是借助國(guó)際比較立論,或是基于價(jià)值理念的夾敘夾議;建立在“應(yīng)然”層面的評(píng)論甚至是附和輿論的非學(xué)術(shù)議論偏多,基于政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的“實(shí)然”層面的研究偏少。為此,本文在對(duì)重要文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后,基于2001—2008年面板數(shù)據(jù),運(yùn)用回歸模型篩選公務(wù)員規(guī)模省際差異的影響因素,期待從經(jīng)驗(yàn)分析層面對(duì)該問(wèn)題研究有所貢獻(xiàn)。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與實(shí)踐發(fā)展

(一)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究的典型成果

總體來(lái)看,國(guó)際研究大多從財(cái)政收支規(guī)?；蚬珓?wù)員工資水平的角度切入,進(jìn)行定量結(jié)合定性的比較分析,在針對(duì)政府雇員規(guī)模 (公共部門就業(yè)規(guī)模)所做的跨國(guó)實(shí)證研究中,以下三篇經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)頗具代表性。

(1)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的專家夏沃·坎普 (Salvatore Schiavo-Campo)通過(guò)對(duì)全球100個(gè)國(guó)家(地區(qū))政府雇員規(guī)模及其工資水平的調(diào)研發(fā)現(xiàn):發(fā)達(dá)國(guó)家政府雇員占人口的比例普遍高于發(fā)展中國(guó)家,該比例從總體看,發(fā)展中國(guó)家不到OECD國(guó)家的一半。同時(shí),拉美國(guó)家政府管理明顯的分權(quán),導(dǎo)致政府雇員規(guī)模從中央政府向地方各級(jí)政府發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移;而東亞國(guó)家 (地區(qū))實(shí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推行公務(wù)員“高薪養(yǎng)廉”的做法,可能是這些國(guó)家 (地區(qū))經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與監(jiān)管及治理環(huán)節(jié)薄弱能長(zhǎng)期并存的重要原因,當(dāng)然,一定程度上也使1997年“東亞金融危機(jī)”之前所忽視的政府監(jiān)管層面的問(wèn)題顯現(xiàn)。[3]

(2)世界銀行研究部首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡拉伊(Aart Kraay)和國(guó)際貨幣基金組織的專家范賴克漢姆 (Caroline Van Rijckeghem)基于對(duì)1972-1992年34個(gè)發(fā)展中國(guó)家和21個(gè)OECD國(guó)家的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn):公共部門雇員規(guī)模與政府對(duì)資源的控制能力正相關(guān)。在發(fā)展中國(guó)家,財(cái)政收入占GDP比重這一指標(biāo)與政府雇員規(guī)模正相關(guān);在OECD國(guó)家,人均 GDP指標(biāo)與政府雇員規(guī)模正相關(guān)。從總體上看,與政府雇員規(guī)模正相關(guān)的解釋變量有三個(gè),即城市化水平、政府雇員教育水平、經(jīng)濟(jì)低迷的特定時(shí)期增加政府雇員以緩解社會(huì)就業(yè)的逆周期壓力。此外,政府雇員工資水平與財(cái)政收入正相關(guān),與政府雇員教育水平和政府債務(wù)水平負(fù)相關(guān)。[4]

(3)美國(guó)學(xué)者博艾克斯 (Carles Boix)運(yùn)用跨國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn),在控制住經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的變量后,民主政體傾向于形成一個(gè)規(guī)模較大的公共部門。[5]近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化等因素的影響,為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的加大 (如金融危機(jī)、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件),各國(guó)政府職責(zé)有擴(kuò)張趨勢(shì);同時(shí),民主化的進(jìn)程使各國(guó)公共部門也呈現(xiàn)出一定程度的擴(kuò)張。

(二)國(guó)內(nèi)研究的代表性成果

國(guó)內(nèi)較早涉及公務(wù)員 (時(shí)稱黨政干部)規(guī)模影響因素分析的是江健桐。[6]他認(rèn)為,從管理的角度看,各國(guó)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小具有一定規(guī)律性,主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約,人均收入越高,政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模越大。該研究實(shí)質(zhì)上意味著中國(guó)政府機(jī)構(gòu)和官員規(guī)模的變動(dòng)符合“瓦格納定律”(Wagner Law),即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)導(dǎo)致中國(guó)的政府規(guī)模不斷擴(kuò)張。

回顧近十多年國(guó)內(nèi)文獻(xiàn),涉及中國(guó)官員規(guī)模問(wèn)題的研究,大多采用定性分析的方法,討論或爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于我國(guó)官員規(guī)模是“大”還是“小”,采用實(shí)證或量化的方法探討公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)及影響因素的文獻(xiàn)尚未成為主流。很多專家學(xué)者、各級(jí)人大代表和政協(xié)委員、社會(huì)輿論普遍認(rèn)為政府官員規(guī)模過(guò)大[7],少部分學(xué)界人士認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于絕對(duì)規(guī)模過(guò)大,而在于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不合理。[8]綜合來(lái)看,針對(duì)政府機(jī)構(gòu)和官員規(guī)模研究的代表性成果包括:

胡家勇運(yùn)用1979-1993年數(shù)據(jù),分析政府工作人員的增長(zhǎng)與 GNP增長(zhǎng)的相關(guān)性,認(rèn)為新增勞動(dòng)力用于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)部門所帶來(lái)的 GNP增長(zhǎng),遠(yuǎn)高于政府部門所帶來(lái)的增長(zhǎng)。[9]這在一定程度上揭示了鮑莫爾 (William Baumol,1967)構(gòu)建的“非均衡增長(zhǎng)模型”(unbalanced growth model)也基本適用于中國(guó)。①William Baumol. “Macroeconomics of Unbalanced Growth:The Anatomy of Urban Crisis”.The A merican Economic Review.1967(3):415426.論文通過(guò)建模將國(guó)民經(jīng)濟(jì)分為兩個(gè)部門,即生產(chǎn)率不斷提高的技術(shù)進(jìn)步部門 (如制造業(yè))和生產(chǎn)率提高緩慢的部門 (如政府部門),兩大部門的工資水平隨各自勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高而相應(yīng)上調(diào),得出生產(chǎn)率偏低的政府部門的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大、負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的推論,并進(jìn)行檢驗(yàn)。該文試圖說(shuō)明政府規(guī)模的持續(xù)膨脹是一種體制現(xiàn)象,并隨政府實(shí)際可支配資源的增加而增長(zhǎng)。

余天新等通過(guò)國(guó)際比較分析發(fā)現(xiàn),從政人口占總?cè)丝诘谋戎?一般以1%左右為標(biāo)準(zhǔn),最多以3%為界限。他分析了我國(guó)從政人口占從業(yè)總?cè)丝诘谋壤?認(rèn)為該比例與其他國(guó)家相比較是合理的。[10]

柯榮住等使用1952—1996年的數(shù)據(jù)建模發(fā)現(xiàn):政府官員規(guī)模與政府所掌握的財(cái)政收入和固定資產(chǎn)成正比,與官員的工資水平成反比。這意味著政府控制的資源越多,“官價(jià)”越高,在黨政部門工作的收益高,導(dǎo)致更多人去謀取官位。反之,在既定的預(yù)算約束下,工資越高使得財(cái)政可支撐的官員規(guī)模越小,迫使官員規(guī)?？s減。該文建議控制官員規(guī)模的關(guān)鍵是“盡量讓能不需政府控制的資源不由政府控制”,“要想從根本上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),必須從根本上改革政府的權(quán)力數(shù)量及其構(gòu)成”[11]。

朱光磊等指出,中國(guó)政府官員規(guī)模的主要問(wèn)題屬于相對(duì)過(guò)剩,包括“結(jié)構(gòu)性過(guò)?！焙汀肮δ苄赃^(guò)?！?分析官員規(guī)模的主要影響因素有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、農(nóng)業(yè)人口比例、政府職能。[12]此后,朱光磊等進(jìn)一步探討現(xiàn)代國(guó)家政府官員總數(shù)占該國(guó)人口的合理比例,結(jié)論是不宜低于1%,否則,政府難以完成其應(yīng)當(dāng)完成的基本職責(zé)。[13]

王禮鑫等認(rèn)為,所謂的“官民比”,主要受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)性支出占政府支出的比重、政府就業(yè)人數(shù)增減及構(gòu)成變化的影響。[14]

孫濤認(rèn)為,中國(guó)政府官員規(guī)模受三類因素的影響:一是外生性變量如經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城市化水平、社會(huì)結(jié)構(gòu);二是內(nèi)生性變量如政府能力、政府職責(zé)的選擇、政府財(cái)力、公務(wù)員薪酬水平等;三是隨機(jī)性因素如政策性口號(hào)和輿論宣傳、機(jī)構(gòu)的討價(jià)還價(jià)能力、政治上的考慮、中央主要領(lǐng)導(dǎo)的意志、過(guò)去的做法等。[15]

張光分析1978—2006年相關(guān)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn),財(cái)政支出規(guī)模、行政機(jī)構(gòu)的編制改革是影響公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)的主要因素。人口增長(zhǎng)、市場(chǎng)化與公務(wù)員規(guī)模增長(zhǎng)有顯著但微弱的相關(guān)性,而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公務(wù)員工資水平并不是影響公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)的原因。這意味著改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)公務(wù)員規(guī)模的變動(dòng)更主要取決于中央的意志和政府本身的作為。[16]張光進(jìn)而采用定量分析認(rèn)為,各省級(jí)行政區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺產(chǎn)是決定“官民比”省際差異的主要因素。[17]

從文獻(xiàn)評(píng)述看出,任何國(guó)家的政府官員規(guī)模,都需要一個(gè)適度的“量”作為其組織支撐,既不能過(guò)大,也不宜過(guò)小。而且,對(duì)政府官員(雇員)規(guī)模的分析,即使有完整的數(shù)據(jù)和事實(shí),也難以有對(duì)所有國(guó)家 (地區(qū))適用的普適性規(guī)律。因此,對(duì)政府官員規(guī)模的評(píng)判,要基于國(guó)情和政體,并與本國(guó)本地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展階段特別是政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)相適應(yīng)。

此外,不同于發(fā)達(dá)國(guó)家主要運(yùn)用預(yù)算來(lái)控制政府雇員規(guī)模,新中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)的計(jì)劃體制,對(duì)行政編制序列的黨、政、群等機(jī)關(guān)干部和事業(yè)編制的公共部門人員實(shí)行總量控制和分類管理,機(jī)構(gòu)編制管理由此成為延續(xù)至今的傳統(tǒng)。事實(shí)上,中國(guó)政府規(guī)模尤其是涉及官員規(guī)模時(shí),相比于其他國(guó)家有著獨(dú)特性,“規(guī)?！币膊皇俏ㄒ粏?wèn)題。如果僅僅抓住規(guī)模是否“臃腫”這一點(diǎn),并不能真正解決官員規(guī)模建設(shè)的問(wèn)題,自然無(wú)法根治機(jī)構(gòu)改革不斷陷入的“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”怪圈。

(三)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)六次機(jī)構(gòu)改革的研究

20世紀(jì)80年代的兩次機(jī)構(gòu)改革,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)基本上只限于國(guó)務(wù)院一級(jí),地方政府的機(jī)構(gòu)和編制則呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。這與經(jīng)濟(jì)體制改革之初中央對(duì)地方的“放權(quán)讓利”政策有關(guān)?！?982年中央政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí),各地正在根據(jù)憲法恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí),省里正忙于推廣‘市管縣’的經(jīng)驗(yàn)?！盵18]1988年的第二次機(jī)構(gòu)改革,雖然首次明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的思路,但其“自上而下,先中央政府后地方政府,分步實(shí)施”的改革方式[19],由于1989年的治理、整頓工作的需要,導(dǎo)致地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。

20世紀(jì)90年代,建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸成為全黨和全國(guó)人民的共識(shí)。兩次大的機(jī)構(gòu)改革,開(kāi)始把轉(zhuǎn)變政府職能與機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化、合理化相結(jié)合,明確要求地方政府貫徹“精兵簡(jiǎn)政”的方針,實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”,并將從中央直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級(jí)政府人員作為精簡(jiǎn)對(duì)象。特別是1998年開(kāi)始的機(jī)構(gòu)改革,按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)在組織、職能、編制、工作程序的法定化,以裁減冗員,有效控制機(jī)構(gòu)膨脹。在此期間,全國(guó)黨政干部 (公務(wù)員)規(guī)模擴(kuò)張的速度相對(duì)于同期全國(guó)人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)開(kāi)始放緩。1992—2002年,全國(guó)公務(wù)員規(guī)模的總量?jī)H增加45萬(wàn)人,“官民比”基本上保持穩(wěn)定。[20]究其原因,這與90年代兩次機(jī)構(gòu)改革中的精簡(jiǎn)方針有直接的關(guān)系;“精兵簡(jiǎn)政”的實(shí)施,“促使政府公務(wù)員不斷改進(jìn)工作作風(fēng),提高工作效率,改善工作流程,也促進(jìn)了政府自身的建設(shè)”[21]。

2003年第五次機(jī)構(gòu)改革,中央明確提出政府職能要集中于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”,并逐步將資源向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜,但是,各級(jí)政府在編制精簡(jiǎn)上并無(wú)明顯舉措。2008年從國(guó)務(wù)院系統(tǒng)率先啟動(dòng)的“大部門體制”改革具有相似的特點(diǎn)。時(shí)任中組部副部長(zhǎng)的張柏林談到:“本次機(jī)構(gòu)改革的目的在于轉(zhuǎn)變職能、提高效率,理順部門職能交叉問(wèn)題……為了能順利進(jìn)行、平穩(wěn)過(guò)渡,使人心不散,不搞一刀切,人員不分流,編制不縮減,若是減少編制,可以給3—5年的過(guò)渡期?！盵22]這佐證了已有文獻(xiàn)認(rèn)為“政府與市場(chǎng)關(guān)系與政府與社會(huì)關(guān)系雙重維度的調(diào)整”,應(yīng)是理解中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革邏輯的一個(gè)角度。[23]

簡(jiǎn)言之,改革開(kāi)放30多年,伴隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型,中國(guó)公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)和機(jī)構(gòu)改革帶有明顯的中央意志主導(dǎo)及政府從“自發(fā)到自覺(jué)”的主動(dòng)作為。同時(shí),受到市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)改革、財(cái)政收支的持續(xù)增長(zhǎng)、城市化的快速推進(jìn)、交通和通訊條件的改善、民意和社會(huì)輿論壓力等諸多因素的綜合作用。①更多1982年以來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革的細(xì)節(jié)資料,參見(jiàn)《盤點(diǎn)改革開(kāi)放30年來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革》,載“中國(guó)網(wǎng)”,2008-03-10,http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2008-03/10/content_12140045.htm。

近三年,從中央到各省漸次推進(jìn)的“大部門制”改革,呈現(xiàn)出整體設(shè)計(jì)、配套推進(jìn)的布局,并在著重政府職責(zé)的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化、規(guī)范各部委的權(quán)責(zé)關(guān)系、兼顧部際整合與“部?jī)?nèi)優(yōu)化”三個(gè)方面頗具特色。在地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中,上海市2008年率先提出行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整和黨委工作機(jī)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合的改革新思路,由此將行政體制改革同黨務(wù)部門改革等政治體制改革聯(lián)系起來(lái)。鑒于大都市政府管理的復(fù)雜性、綜合性和整體性,一些城市嘗試將調(diào)整行政區(qū)劃與部門職能整合有機(jī)結(jié)合,如深圳市為減少行政層級(jí),率先建成服務(wù)型政府,2009年開(kāi)始實(shí)施“一級(jí)政府三級(jí)管理”的“強(qiáng)委弱區(qū)”機(jī)構(gòu)改革模式;天津市于2009年底撤銷塘沽、漢沽和大港三個(gè)行政區(qū),合并成立統(tǒng)一的濱海新區(qū)政府,增設(shè)行使社會(huì)管理職能的城區(qū)管理機(jī)構(gòu);北京市2010年將核心區(qū)的東城、崇文、西城、宣武四區(qū)合并組建兩個(gè)新的核心區(qū)——東城區(qū)、西城區(qū)。這些都值得關(guān)注。

三、變量界定與模型選取

(一)變量界定

為科學(xué)探討影響公務(wù)員規(guī)模、主要影響因素及變動(dòng)趨勢(shì),有必要對(duì)相關(guān)的概念和模型所使用的變量做一界定。當(dāng)基準(zhǔn)概念一致時(shí),才能避免在討論中出現(xiàn)不必要的分歧,所得出的結(jié)論、提出的對(duì)策才有實(shí)際意義。

(1)“財(cái)政供養(yǎng)人員”:主要是指黨政群機(jī)關(guān)干部、事業(yè)單位人員以及兩者的工勤人員和離退休人員。根據(jù)財(cái)政部《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》,近年我國(guó)有財(cái)政供養(yǎng)人員4 600多萬(wàn)人。2006年之后,農(nóng)村的五保供養(yǎng)人員也納入公共財(cái)政的范疇,2009年的數(shù)據(jù)為556萬(wàn)人。這兩部分匯總后,當(dāng)前全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員約5 200萬(wàn),該變量與發(fā)達(dá)國(guó)家常使用的“公共部門就業(yè)規(guī)?！痹诳趶缴匣疽恢?。

(2)“干部”:主要包括“黨、政、軍、企、事、群”六大領(lǐng)域,實(shí)際上涵蓋了在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公有制事業(yè)單位工作的所有腦力勞動(dòng)者,當(dāng)前全國(guó)約為3 800萬(wàn)人。在某種程度上類似于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府雇員的界定。

(3)“公務(wù)員”:這個(gè)概念最為復(fù)雜。按照2006年施行的《公務(wù)員法》,是指“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。2008年全國(guó)有800萬(wàn)行政編制人員。①檢索到的見(jiàn)諸媒體的公務(wù)員數(shù)據(jù),2004年為640萬(wàn)人,參見(jiàn)《權(quán)威解讀:中國(guó)目前行政編制總數(shù)640萬(wàn)人》,載“人民網(wǎng)”,2005-06-08。2008年國(guó)家公務(wù)員局組建時(shí),中國(guó)人事科學(xué)院院長(zhǎng)吳江接受采訪時(shí)認(rèn)為,其職能定位是專門管理全國(guó)800萬(wàn)公務(wù)員的機(jī)構(gòu),載“新華網(wǎng)”,2008-03-28。然而,根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況,800萬(wàn)的數(shù)字無(wú)法囊括在各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)和在公安、檢察院、法院、司法、安全等政法系統(tǒng)以及在各民主黨派、群眾團(tuán)體參照公務(wù)員管理的人員。

本文的“公務(wù)員規(guī)?！?依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》“公共管理與社會(huì)組織就業(yè)人員”的分省數(shù)字,涵蓋“黨、政、群”三大領(lǐng)域,當(dāng)前全國(guó)的規(guī)模應(yīng)為1 100多萬(wàn)。②本文的相關(guān)數(shù)據(jù)均基于公開(kāi)發(fā)表的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《財(cái)政部地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。這是考慮到黨派和社會(huì)團(tuán)體的專職干部同公務(wù)員一樣,既承擔(dān)具體的政府職能,也依托財(cái)政供養(yǎng)。模型的因變量,即各省“公務(wù)員”,實(shí)際上是“黨政群官員”,不僅僅是法律意義上的“公務(wù)員”。③在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中,2005年之前,本文所指的“公務(wù)員”一直被歸入“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體就業(yè)人員”的類別;2006年之后,該類別改稱“公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人員”。

(二)回歸模型的選取

運(yùn)用2001—2008年面板數(shù)據(jù),對(duì)省際公務(wù)員規(guī)模差異及影響因素之間的關(guān)系進(jìn)行研究。為更好地處理面板數(shù)據(jù),我們使用 EViews6.0軟件來(lái)分析。雖然目前大部分基于面板數(shù)據(jù)的研究文獻(xiàn)都是直接建模,但這樣做有可能因?yàn)槊姘鍞?shù)據(jù)時(shí)間序列的非平穩(wěn)性導(dǎo)致“偽回歸”,因此,有必要在設(shè)定模型前做單位根檢驗(yàn)和協(xié)整關(guān)系檢驗(yàn)。

1.變量的單位根和協(xié)整檢驗(yàn)

單位根的檢驗(yàn)方法很多,本文采用LLC(Levin,Lin&Chu)和 Fisher-ADF檢驗(yàn)法,檢驗(yàn)的滯后期采用施瓦茨 (Schwarz)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自動(dòng)選擇。計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 單位根檢驗(yàn)結(jié)果

表1的因變量GM,即“公務(wù)員規(guī)?！辈捎贸鞑刂?0個(gè)大陸省級(jí)政區(qū)的數(shù)據(jù)。五個(gè)解釋變量分別是:

(1)RK“人口”,即各省的戶籍人口,這也是歷次機(jī)構(gòu)改革和編制管理一直使用的最重要的一個(gè)指標(biāo)。

(2)RKJ G“人口結(jié)構(gòu)”,采用“老年人撫養(yǎng)比”指標(biāo)作為自變量,這是由于前期面向?qū)＜覍W(xué)者發(fā)放的問(wèn)卷中,從事編制管理研究的學(xué)者和官員都認(rèn)為,老齡化社會(huì)的到來(lái),將使老年群體在養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)福利等方面對(duì)政府產(chǎn)生新的特殊需求,進(jìn)而影響政府規(guī)模 (包括增加財(cái)政支出和工作人員)。

(3)CZSR“財(cái)政收入”,以財(cái)政部公布的各省級(jí)政區(qū)的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

(4)ZYZF“轉(zhuǎn)移支付比重”,采用“ (財(cái)政支出—財(cái)政收入)/財(cái)政支出”指標(biāo)來(lái)模擬替代,因?yàn)樵凇敦?cái)政部地方統(tǒng)計(jì)資料》中,并未直接給出省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)。

(5)J YJ G“就業(yè)結(jié)構(gòu)”,選取民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)之和占總就業(yè)人口的比重,在前期研究的指標(biāo)篩選過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)其與“城市化水平”指標(biāo)高度相關(guān),而未來(lái)10—20年城市化的快速推進(jìn)、大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活和尋求就業(yè),必然影響政府規(guī)模,這也是近年課題組在調(diào)研中形成的有共識(shí)的看法。

從表1可知:所有變量的原始序列都是非平穩(wěn)的,但一階差分之后,除 CZSR(財(cái)政收入)指標(biāo),其他均變成平穩(wěn)的。也就是說(shuō),30個(gè)省級(jí)政區(qū)的公務(wù)員規(guī)模、人口、轉(zhuǎn)移支付比重、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)這五個(gè)被選取的指標(biāo)都是一階單整序列。

由于財(cái)政收入與其他變量的單整階數(shù)不同,協(xié)整關(guān)系檢驗(yàn)不應(yīng)包括該變量。表2給出采用佩德羅尼 (Pedroni)和考氏 (Kao)兩種方法對(duì)面板數(shù)據(jù)協(xié)整檢驗(yàn)的結(jié)果。

表2 變量協(xié)整關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果

運(yùn)用Pedroni方法,假設(shè)不同截面具有相同自回歸系數(shù)的 Panel v和 Panel rho的統(tǒng)計(jì)量表明,各變量之間沒(méi)有協(xié)整關(guān)系,而 Panel pp和Panel ADF結(jié)果表明,變量之間存在顯著的協(xié)整關(guān)系;進(jìn)而假設(shè)不同截面具有不同自回歸系數(shù),Group pp和 Group ADF結(jié)果顯示,變量之間有協(xié)整關(guān)系。接下來(lái),Kao檢驗(yàn)結(jié)果再次支持變量之間存在協(xié)整關(guān)系。據(jù)此認(rèn)為,2001—2008年的數(shù)據(jù)中,公務(wù)員規(guī)模、人口、人口結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付比重和就業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在穩(wěn)定的長(zhǎng)期關(guān)系。

2.基于面板數(shù)據(jù)的模型設(shè)定

處理面板數(shù)據(jù),模型設(shè)定正確與否將直接影響分析結(jié)果的有效性。通過(guò)對(duì)2001—2008年的數(shù)據(jù)做回歸分析,有三種模型可供選擇:

(1) 混合模型:yit=α+βxit+εit

在該模型中,被忽略的時(shí)間因素和個(gè)體因素方面的潛變量對(duì)截?fù)?jù)和系數(shù)不會(huì)產(chǎn)生影響,回歸時(shí)等同于進(jìn)行了截面數(shù)據(jù)的處理。

(2) 變截距模型:yit=αi+βxit+εit

在該模型中,潛變量對(duì)省際“公務(wù)員規(guī)?！辈町惖挠绊?將反映在截距的差異上,但對(duì)模型的斜率沒(méi)有影響。而變截距模型本身又可分為固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。

(3) 變系數(shù)模型:yit=αi+βixit+εit

在該模型中,被忽略的潛變量對(duì)回歸模型的截距和系數(shù)都會(huì)產(chǎn)生影響。

接下來(lái),通過(guò)先對(duì)截面維的固定效應(yīng)模型做冗余檢驗(yàn) (Redundant Fixed Effects),結(jié)果拒絕了“固定效應(yīng)模型是冗余的”原假設(shè),因此,用混合模型回歸是不恰當(dāng)?shù)摹Ｖ劣谧兘鼐嗄Ｐ突蜃兿禂?shù)模型的選擇,通常采用檢驗(yàn),其檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量為:

其中,N是觀測(cè)個(gè)體的數(shù)量,k是模型中解釋變量的個(gè)數(shù),T是年份的數(shù)目,S1、S2分別是變截距、變系數(shù)兩個(gè)模型的殘差平方和。

結(jié)果顯示,無(wú)論是截面維還是時(shí)間維 F檢驗(yàn)都不能拒絕原假設(shè),因而選擇變截距模型。Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示:在10%的顯著性水平上拒絕了“隨機(jī)效應(yīng)模型成立”這一原假設(shè),于是初步選用變截距的固定效應(yīng)模型1:

參數(shù)估計(jì)發(fā)現(xiàn),模型1在常數(shù)項(xiàng)αi和人口結(jié)構(gòu)解釋變量,在10%的顯著性水平上沒(méi)有通過(guò)檢驗(yàn),DW檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量顯示存在異方差的影響(見(jiàn)表3)。為此,剔除人口結(jié)構(gòu)后重新估計(jì),最終采用模型2:

為減少截面數(shù)據(jù)的異方差對(duì)估計(jì)結(jié)果的影響,采用截面權(quán)重 (Cross-section Weights)的GLS估計(jì)方法,模型1和模型2的結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 變截距模型1和模型2的估計(jì)結(jié)果

可見(jiàn),模型 2的三個(gè)解釋變量——各省人口、轉(zhuǎn)移支付比重、就業(yè)結(jié)構(gòu)三個(gè)指標(biāo)都具有較高的顯著性,模型的擬合優(yōu)度達(dá)到0.9855,DW值也符合檢驗(yàn)要求。

四、結(jié)果分析和討論

在省級(jí)公務(wù)員規(guī)模影響因素的指標(biāo)篩選中,與“財(cái)政收入”相關(guān)的指標(biāo)都無(wú)法直接進(jìn)入基于面板數(shù)據(jù)的模型;而分析2001—2008年的截面數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),“省人口規(guī)模”、“省內(nèi)二級(jí)行政區(qū)劃數(shù)”、“人均 GDP”和“就業(yè)結(jié)構(gòu)”等自變量可以解釋因變量“公務(wù)員規(guī)?！?5%以上的差異。

這里,省級(jí) (含省以下)的政府財(cái)力與公務(wù)員規(guī)模沒(méi)有因果關(guān)系的結(jié)論,和既有的一些研究結(jié)論有差異,也與公眾感覺(jué)有反差。我們認(rèn)為,財(cái)政收入是決定各地是否有能力支撐一定規(guī)模的公務(wù)員隊(duì)伍的必要條件——政府財(cái)力強(qiáng),表明有能力支撐較大規(guī)模的公務(wù)員,但并不意味著政府財(cái)力弱的地方,公務(wù)員規(guī)模因此變小或機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的空間加大,因?yàn)橥粚蛹?jí)地方政府承擔(dān)的事權(quán)和功能基本上是一致的。同時(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員的工資較高,公務(wù)員規(guī)模擴(kuò)張的成本較高,這使得地方自有財(cái)力與公務(wù)員規(guī)模之間沒(méi)有明顯的因果關(guān)系。當(dāng)然,這一結(jié)論只限于省級(jí),畢竟在省級(jí)行政區(qū)的層次上,公務(wù)員規(guī)模的變動(dòng)受本級(jí)財(cái)政收入的制約和影響很小。

而且,兩者之間不應(yīng)當(dāng)存在“財(cái)力足——規(guī)模大”的因果關(guān)系,是考慮到縱向府際關(guān)系存在的“職責(zé)同構(gòu)”癥結(jié),即各地要不斷跟中央“對(duì)表”,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”。[24]這也說(shuō)明機(jī)構(gòu)改革、人員精簡(jiǎn)不單純是技術(shù)層面或管理層面的事,在很大程度上是政治層面的因素發(fā)揮更重要的作用。

與此形成反差的是,在面板數(shù)據(jù)分析中,“轉(zhuǎn)移支付比重”成為三個(gè)主要的解釋變量之一,這揭示了對(duì)地方政府而言,轉(zhuǎn)移支付比重比自有財(cái)力更具有擴(kuò)張公務(wù)員規(guī)模的作用。換句話說(shuō),就影響因素而言,“官民比”較大的省份,有的是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,有的在很大程度上是依賴轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持;而且,中央可能更多的是基于地區(qū)穩(wěn)定和政治公平的角度來(lái)權(quán)衡轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。正如有學(xué)者所言,“這也是為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)必須付出的成本”[25]。

目前,地方政府支出的40%以上依靠中央轉(zhuǎn)移支付提供資金,地方不僅要花完來(lái)自這部分的轉(zhuǎn)移支付,更傾向于過(guò)度支出以獲取這種無(wú)需努力的補(bǔ)貼,這導(dǎo)致地方政府規(guī)模的擴(kuò)張,也使得地方政府的債務(wù)可以由轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。美國(guó)學(xué)者雷登 (Jonathan Rodden)以國(guó)家 (地區(qū))為分析單位,基于1980-1997面板數(shù)據(jù)也得出相似的結(jié)論。[26]事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)公共物品的供給與發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差異,在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí),通常以實(shí)際支出為準(zhǔn);經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府為從中央財(cái)政得到更多支持,也傾向于擴(kuò)張政府規(guī)模。同時(shí),“稅收返還”使轉(zhuǎn)移支付體系在總體上具有回歸性,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公務(wù)員規(guī)模的影響已由轉(zhuǎn)移支付的影響來(lái)替代。這說(shuō)明對(duì)省一級(jí)政府而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身對(duì)公務(wù)員規(guī)模沒(méi)有顯著的影響,其影響因素直接體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付上。

“就業(yè)結(jié)構(gòu)”與城市化密切相關(guān),它是城市化水平的測(cè)量指標(biāo)之一。模型回歸的結(jié)果表明:隨著城市化水平的提高,社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求相應(yīng)提高,導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)張。

三個(gè)解釋變量中,影響最大的是“人口”。很明顯,人口的多少直接影響對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)人員需求的變化。當(dāng)模型只包括“人口”這一個(gè)自變量,其解釋能力高達(dá)90%(因篇幅關(guān)系,該回歸結(jié)果未在本文列出),這說(shuō)明省際公務(wù)員規(guī)模差異的90%是由人口差異造成的,相對(duì)人口而言,其他因素的影響要小很多?？紤]到流動(dòng)人口跨地區(qū)遷移規(guī)模日趨龐大,應(yīng)將其與戶籍人口統(tǒng)籌納入“人口”這一重要影響因素,為此,相關(guān)的跨地區(qū)流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)工作有待完善。

此外,建模過(guò)程中發(fā)現(xiàn),對(duì)不同省份,其他因素對(duì)公務(wù)員規(guī)模的影響,不僅大小不同,作用的方向也不同;而且,這些潛變量包含各省對(duì)公務(wù)員規(guī)模的傾向、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的偏好和計(jì)劃體制時(shí)期的遺留問(wèn)題,等等。

依據(jù)模型2對(duì)固定效應(yīng)αi的估計(jì),可以確定出“公務(wù)員規(guī)?！钡幕A(chǔ)數(shù)。所謂“基礎(chǔ)數(shù)”,其統(tǒng)計(jì)學(xué)含義是指因變量“公務(wù)員規(guī)?！蓖耆缮鲜鋈齻€(gè)解釋變量決定時(shí)的數(shù)值,該“基礎(chǔ)數(shù)”是設(shè)置規(guī)模的依據(jù)。由于固定效應(yīng)αi代表了各省“公務(wù)員規(guī)模”實(shí)際數(shù)與“基礎(chǔ)數(shù)”的偏離程度,這表明通過(guò)測(cè)算各省“公務(wù)員規(guī)模”實(shí)際數(shù)偏離平均水平的情況,可以為編制管理機(jī)構(gòu)提供基于定量分析的參考,這是本文對(duì)變截距模型的創(chuàng)新性運(yùn)用。當(dāng)然,這里的“平均”不是指絕對(duì)規(guī)模的平均,而是在考慮了三個(gè)自變量、各種潛變量作為影響因素后的綜合“平均”。

表4是對(duì)模型2(變截距模型)固定效應(yīng)αi的估計(jì)。這里,固定效應(yīng)表示模型2三個(gè)自變量之外的其他變量或因素,對(duì)因變量“公務(wù)員規(guī)?！钡挠绊?。如果某省的αi為正號(hào),表示該省實(shí)際“公務(wù)員規(guī)?！备哂凇盎A(chǔ)數(shù)”;如果αi為負(fù)號(hào),表示該省實(shí)際“公務(wù)員規(guī)?！钡陀凇盎A(chǔ)數(shù)”;αi絕對(duì)值越大,表示該省實(shí)際“公務(wù)員規(guī)模”與“基礎(chǔ)數(shù)”相差越大。

表4 模型2固定效應(yīng) (αi)的估計(jì)

續(xù)表

從表4看出:山東、河南、河北、廣東、山西五省公務(wù)員實(shí)際規(guī)模高于“基礎(chǔ)數(shù)”較多;而重慶、安徽、青海、寧夏、海南、廣西六省(區(qū))公務(wù)員實(shí)際規(guī)模低于模型設(shè)定的“基礎(chǔ)數(shù)”。

在1993年的機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)前,中編辦曾委托中國(guó)科學(xué)院應(yīng)用數(shù)學(xué)所完成了《中國(guó)地方政府編制管理定量分析的研究》、《地方政府分類排序與多重指標(biāo)體系的研究》等研究報(bào)告,這對(duì)指導(dǎo)地方政府的機(jī)構(gòu)和編制管理工作有所裨益。①參見(jiàn)周子康:《中國(guó)地方政府編制管理定量分析的研究》,東部地區(qū)公共行政組織第十四屆大會(huì),北京,1991;周子康:《地方政府分類、排序與多重指標(biāo)體系的研究》,載《國(guó)家科委軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目研究報(bào)告》,北京,中國(guó)科學(xué)院應(yīng)用數(shù)學(xué)研究所,1991;周子康、那吉生:《縣級(jí)機(jī)構(gòu)編制與核定方法研究》,載《管理現(xiàn)代化》,1993(1);那吉生、周子康、周宏:《編制總量的核定方法與模型:地方政府機(jī)關(guān)編制》,載《中國(guó)科學(xué)管理》,1997(5)。

此后直至2003年的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革,各省機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量和行政編制的核定,除西藏自治區(qū)之外,中編辦基本上沿用各省級(jí)政區(qū)的人口規(guī)模、二級(jí)行政區(qū)劃數(shù)、地理面積、國(guó)民收入、國(guó)民生產(chǎn)總值和財(cái)政收入等指標(biāo),賦予相應(yīng)的權(quán)重。同時(shí),同級(jí)政府人員的行政編制確定依據(jù)基數(shù)、調(diào)整數(shù)和附加數(shù)三部分組成的編制管理方法。②參見(jiàn)中編辦:《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》,《各省機(jī)構(gòu)改革方案的主要內(nèi)容和格式 (討論稿)》;《關(guān)于各省、自治區(qū)機(jī)關(guān)行政編制分配的具體意見(jiàn) (討論稿)》,《關(guān)于核定省、自治區(qū)機(jī)關(guān)行政編制的意見(jiàn) (討論稿)》,《關(guān)于省、自治區(qū)排序的意見(jiàn) (討論稿)》,《關(guān)于省、自治區(qū)排序情況的說(shuō)明 (討論稿)》,1993;中編辦:《中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革》,北京,新華出版社,1995。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期,政府機(jī)構(gòu)編制管理的決策過(guò)程,不僅要考慮原有的人口、地理及政區(qū)數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等基礎(chǔ)性指標(biāo),還需要考慮其他重要的影響因素,如政府財(cái)力、城市化水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、公共投資水平、交通通訊狀況、社會(huì)保障政策等帶有前瞻性、體現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)要求的指標(biāo)。

本文盡量根據(jù)“合理比照”的原則對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。我們的理解是,比較研究是很有必要的,但比較的意義是相對(duì)的。研究中國(guó)公務(wù)員規(guī)模及其影響因素,目的是為有關(guān)部門和研究者提供基于學(xué)術(shù)分析的背景和素材,進(jìn)而在總的發(fā)展趨勢(shì)上,而不是在逐一對(duì)應(yīng)的含義上,考慮國(guó)家的財(cái)力增長(zhǎng)、政府功能和職責(zé)的調(diào)整以及社會(huì)和民眾的心理適應(yīng)過(guò)程,推動(dòng)科學(xué)、合理地認(rèn)識(shí)中國(guó)政府規(guī)模尤其是公務(wù)員規(guī)模的研究。

[1] Solomon Fabricant.“The Trend of Government Activity in the United States since 1900”.N ational B ureau ofEconomic Research,Inc.,1952.

[2] 汪德華、張?jiān)俳?、白重?《政府規(guī)模、法治水平與服務(wù)業(yè)發(fā)展》,載《經(jīng)濟(jì)研究》,2007(6)。

[3] Salvatore Schiavo-Campo.“Government Employment and Pay:the Global and Regional Evidence”.Public A dministration and Development,1998(5):457-478.

[4] Aart Kraay and Caroline van Rijckeghem.“Employment and Wages in the Public Sector-A Cross-Country Study”(first drafted July 1995,last revised February 2006),IM F Working Paper Series,No.95/70.

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[6] 江健桐:《外國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模和工資情況——兼同我國(guó)比較》,載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》,1987(6)。

[7] 劉智峰主編:《第七次革命》,北京,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003。

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[10] 余天新、王石生:《政府行政人員編制與管理費(fèi)用的國(guó)際比例》,載《財(cái)政研究》,1998(7)。

[11] 柯榮住、章偉坤:《政府規(guī)模及其變遷:經(jīng)濟(jì)實(shí)證分析——兼述精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與反腐敗》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》,1999(6)。

[13] 朱光磊、李利平:《公務(wù)員占人口的適當(dāng)比例問(wèn)題芻議》,載《中國(guó)行政管理》,2009(6)。

[14] 王禮鑫、黃坤琦:《從“官民比”之爭(zhēng)看政府合理規(guī)?！?載《中國(guó)發(fā)展觀察》,2005(7)。

[15] 孫濤:《比較視野下的中國(guó)政府官員規(guī)模研究》,載《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(1)。

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[17] 張光:《官民比省際差異原因研究》,載《公共行政評(píng)論》,2008(1)。

[18] 丁寧寧:《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》,載《光明觀察》,2006-04-28。

[19] 《1988年機(jī)構(gòu)改革》,載“新華網(wǎng)”,2003-03-07,http://news.china.com/zh_cn/focus/2h_2003/jigou/zl/11010507/20030307/11425788.html。

[20] 朱光磊主編:《中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告 (第1輯):公務(wù)員規(guī)模與機(jī)構(gòu)改革》,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008。

[21] 朱光磊、李利平:《回顧與建議:政府機(jī)構(gòu)改革三十年》,載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009(1)。

[22] 王姝:《中組部副部長(zhǎng)張柏林建議大部制改革不縮減編制》,載《新京報(bào)》,2008-03-13。

[23] 何艷玲:《中國(guó)國(guó)務(wù)院 (政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯:基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》,載《公共行政評(píng)論》,2008(1)。

[24] 朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(1)。

[25] 王紹光:《中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯》,載《戰(zhàn)略與管理》,2002(3)。

[26] Jonathan Rodden.“Reviving Leviathan:Fiscal Federalism and the Growth of Government”.International Organization,2003(4):695-729.

(責(zé)任編輯 林 間)

On the Determinant Factors of Provincial Civil Service Size:Based on China's 2001—2008 Panel Data

SUN Tao,LI Ying
(Zhou Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071)

Since 1982,China has carried out six rounds of government institution reform.Along with“institutions reform”becoming a“buzzword”in the reform era,the reasonable size of civil service as a whole turns into a hot topic in various circles in China.This paper,based on the panel data from 2001 to 2008,analyzes the determinant factors affecting the scale of provincial civil servants.The model indicates that three explanatory variables,namely,provincial population size,proportion of transfer payments,and employment structure,may explain existing inter-provincial differences in civil servant size.The aim is to enhance a rational study on the governmental institutions reform andBianzhimanagement with Chinese characteristics,meanwhile,to promote the scientific understanding of changes in government function and responsibility owing to the economic and social transition in contemporary China.

government institutions reform;size of civil service;governmental function and responsibility;panel data

孫濤:法學(xué)博士,南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授;李瑛:理學(xué)博士,南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授 (天津300071)

＊本文為南開(kāi)大學(xué)亞洲研究中心項(xiàng)目“基于公共服務(wù)的地方政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)研究”階段性成果。感謝中編辦對(duì)研究的支持和資助。文中觀點(diǎn)為作者個(gè)人見(jiàn)解,不代表任何機(jī)構(gòu)。