高通

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

法官配備制度研究

高通

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

法院“案多人少”的矛盾近些年來不斷加劇，巨大的辦案壓力使法院法官特別是基層法院法官叫苦不迭。但我國法院工作人員，乃至法官數(shù)量在世界各國卻傲居榜首，我國法院受理案件數(shù)也并不比國外多多少。黨中央提出要合理配置司法資源，解決法院“案多人少”的矛盾。所以，當前研究法院內(nèi)部配置正當其時。本文將對我國法院法官配備制度的現(xiàn)狀進行分析，并為我國法官配備制度的完善提供立法建議。

案多人少;法官配備制度;審判、行政分離

一、問題的提出

“訴訟爆炸”、“法院案多人少”等詞匯近些年來不斷出現(xiàn)在公眾視野中，特別是自金融危機爆發(fā)以來，全國各級法院案件受理數(shù)目大幅度增長，法官對“法院案多人少”更是叫苦不迭。如2007年全國各級法院受理案件9657628件，2008年受理10711275件，2009年受理大約11388185件，近三年的受理案件數(shù)目平均增長率接近9%。而同期全國法院法官數(shù)量并未大幅增加，全國法院法官人數(shù)始終維持在18萬名左右。雖然我國法院法官人數(shù)在世界各國中并不算少，但真正在審判一線辦案的法官卻并不多。目前不少法院的非辦案人員比重已近達到法院總?cè)藬?shù)的40%，加之院長、庭長作為行政性領(lǐng)導(dǎo)不直接辦案(他們擔任審判長審理典型案件已經(jīng)是偶爾為之中的“例外”情況)，有的比例接近50%;大量具有審判職稱的法官在“二線”綜合部門工作，有的還擁有法學(xué)專業(yè)的學(xué)士、碩士甚至博士學(xué)位［1］。因此，成幾何數(shù)目增長的案件數(shù)量，全都落在了一線辦案法官頭上，導(dǎo)致一線辦案法官怨聲載道。有的法官甚至戲稱自己為“白加黑”、“5+2”，白天開庭，晚上寫判決書，加班加點是常態(tài)，不加班成了例外［2］。

一方面是龐大的法院法官數(shù)目，另一方面是法官對案件數(shù)量激增叫苦不迭，“案多人少”現(xiàn)象十分突出。引發(fā)我國法院“案多人少”矛盾的原因有許多，既有法院內(nèi)部設(shè)置不合理的問題，也有法院外部環(huán)境的影響，對此許多學(xué)者都有論述。而法院法官配置問題無疑是其中重要的一方面。法院內(nèi)部如何配置法官、審判法官與非審判法官以及法官與法院其他工作人員的流動問題等，都影響著法院的審判效率，也是解決法院“案多人少”難題的重要一環(huán)。本文將就我國法院法官配置問題進行探討，希望為破解法院“案多人少”迷局提供建議。

二、我國法官配備制度的現(xiàn)狀及其存在的問題

1.法院編制制度僵化

編制，有廣義與狹義之分。廣義的編制是指各種機構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量定額、結(jié)構(gòu)和職務(wù)配置;狹義的編制即人員編制，是指為完成組織的功能，經(jīng)過被授權(quán)的機關(guān)或部門批準的機關(guān)或單位內(nèi)部人員的定額、人員結(jié)構(gòu)比例及對職位(崗位)的分配。在我國，法院編制由各級編制委員會控制，宏觀掌握法院的整體編制。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于成立中央機構(gòu)編制委員會的通知》的規(guī)定，中央機構(gòu)編制委員會負責擬訂機構(gòu)編制管理的政策和法規(guī)，統(tǒng)一管理全國黨政機關(guān)，人大、政協(xié)、法院、檢察院機關(guān)，各民主黨派、人民團體機關(guān)及事業(yè)單位的機構(gòu)編制工作;審批全國人大、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院和各民主黨派、人民團體機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制和司局級以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總額，必要時報黨中央、國務(wù)院批準;審批地方各級人大、政協(xié)、法院、檢察院和各民主黨派、人民團體機關(guān)的人員編制總額及分配方案等。此外，根據(jù)《法官法》第50條之規(guī)定，最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關(guān)部門制定各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法。綜上所述，我國法院編制實際由最高人民法院與各級編制委員會、組織部門共同控制，其中各級編制委員會、組織部門負責宏觀控制，而最高人民法院負責法院內(nèi)部編制的分配。

當前，在基層法院編制數(shù)的確定上，仍是沿用以轄區(qū)人口數(shù)量為主要依據(jù)，這種定編方法缺乏科學(xué)性。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們法制觀念的日益提高，人民法院的各類案件成幾何率增加。而長期以來法院機構(gòu)編制缺少科學(xué)的規(guī)劃，編制部門沒有形成規(guī)范的編制增減機制，對法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)缺少功能定位，沒有根據(jù)法院轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口數(shù)量、案件數(shù)量確定人員編制。要么多少年編制一直沒有變化，要么對所有法院不加區(qū)別地統(tǒng)一劃撥編制，缺乏人員編制定性定量分析和效能評估。此外，最高人民法院雖然總體控制各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例，但最高人民法院到目前為止，也未制定統(tǒng)一的法官員額辦法。因此，地方各級人民法院實際行使著分配法院內(nèi)部編制的權(quán)力。最高人民法院在《第一個五年改革綱要》中也承認“各級人民法院由于內(nèi)設(shè)機構(gòu)不同，審判和行政人員的比例差別較大”。所以，我國法院編制配備權(quán)力雖然總體控制在最高人民法院和各級編制部門以及組織部門，但這一權(quán)力在實踐中被不斷“下放”，特別是法院內(nèi)部編制分配的權(quán)力更是由各級人民法院自己掌握行使。隨著法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的不斷增多，但是法院整體編制卻未有大幅度增加，引發(fā)法院內(nèi)部編制分配的“失調(diào)”，從而產(chǎn)生了法院整體編制與審判法官編制之間的沖突。這是法院“編制不足”的一個重要原因。

2.法院內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)冗雜，整個法院形成一種“直筒式”外觀

人民法院是我國的審判機關(guān)，行使國家審判權(quán)。為了保障人民法院更好地行使審判權(quán)，法律規(guī)定了人民法院的人員與機構(gòu)等?！度嗣穹ㄔ航M織法》規(guī)定我國法院由院長、副院長、審判員組成，人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟審判庭，基層人民法院根據(jù)情況還可以設(shè)人民法庭等。司法實踐中，除《人民法院組織法》規(guī)定的以外，地方各級人民法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)十分混亂。就業(yè)務(wù)庭而言，人民法院一般還設(shè)行政審判庭①、知識產(chǎn)權(quán)審判庭②、立案庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行局等。除業(yè)務(wù)庭外，各級人民法院一般還設(shè)有內(nèi)設(shè)輔助性機構(gòu)，主要有政治部(內(nèi)設(shè)人事處、教育培訓(xùn)處、組織宣傳處、綜合處等)、辦公室、研究室、監(jiān)察室(一般與紀檢組合署)、案件檢查室、行裝處、機關(guān)黨委、機關(guān)后勤服務(wù)中心、老干部處、技術(shù)處、法警隊、國家賠償辦公室、法官學(xué)院等。

最高人民法院2000年發(fā)布《最高人民法院機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及新設(shè)事業(yè)單位職能》，規(guī)范了最高人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)。其后地方各級人民法院以最高人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)為藍本，規(guī)定了自己的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。由于中國法院審判庭職能行使上基本是上下對應(yīng)，高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院也都有著龐大的內(nèi)設(shè)庭室，所以，在其內(nèi)設(shè)機構(gòu)上表現(xiàn)出一種“直筒狀”的外觀。這種“直筒式”外觀是具有典型的行政性特征。“上命下從”是行政機關(guān)的典型特征，而“上命下從”的基礎(chǔ)就是上下級有直接對應(yīng)的機構(gòu)，整體上呈現(xiàn)一種“直筒式”外觀。但審判權(quán)的行使與行政權(quán)的實現(xiàn)方式很不同，主要通過合議庭的形式來實現(xiàn)。而且上下級法院之間屬于監(jiān)督關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但這種“直筒式”法院組織形式，破壞了審判權(quán)行使的根本特征，將法院“異化”成為另一個行政機關(guān)。此外，法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)繁雜，機構(gòu)設(shè)置之間職能交叉，行政管理人員和工勤人員比例過大，編制膨脹，造成人浮于事。

3.法官與法院其他工作人員、審判法官與非審判法官混同管理

依據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，我國將法院人員分為兩類，一類是法官，另一類是法院其他工作人員。其中，法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員;“法院其他工作人員”，即法官以外的在法院工作的人員，主要包括書記員、執(zhí)行員、法醫(yī)、司法警察等。《法官法》第9條規(guī)定了“擔任法官的條件”，主要有國籍條件、年齡條件、身體條件、政治條件、學(xué)歷條件和專業(yè)知識條件等。但是，依據(jù)上述規(guī)定，從事審判工作并非擔任法官的條件，只要在法院工作都有可能成為法官。而且司法實踐中，法官的職稱往往與待遇掛鉤，所以法院很多非業(yè)務(wù)庭的法院人員往往也被冠以“法官”的頭銜。以江蘇省海門市法院為例，2006－2008年間在非業(yè)務(wù)庭室工作的法官占全院法官總額的比例分別為27.2%、26%、28.6%。由于我國并未實行法官與法院其他工作人員嚴格分離制度，大量的法院非審判人員充斥到法官隊伍中來，大大消減了法院審判力量。

此外，即使在業(yè)務(wù)庭審判人員中，也存在大量較少承擔甚至不承擔審判任務(wù)的法官。上文論述到我國法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)不斷增多，而每增加一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)必然會帶來一個甚至幾個管理人員。這些管理人員由于承擔著大量的行政事務(wù)和案件審批任務(wù)等，一般較少直接審判案件。如有的法院內(nèi)部規(guī)定法院院長可不審案子或者審一件案子，副院長和同等級別的專職審判委員會委員審一件案子。庭長審三件案子，副庭長審五件案子，下面的法官就更多一點，等等。各地的規(guī)定不完全一樣，但是基本上領(lǐng)導(dǎo)的審案數(shù)量是非常限制的［3］。筆者選取江西省南昌市西湖區(qū)基層人民法院為例，考察法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理人員的設(shè)置問題③(詳見表1)。

表1 南昌市西湖區(qū)人民法院機構(gòu)設(shè)置

南昌市西湖區(qū)人民法院現(xiàn)有干警123名，在編法官及其他工作人員108名，但其內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理人員(即中層領(lǐng)導(dǎo)干部以上)共有41人。內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理人員一般都為法院在編人員，所以，內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理人員占所有在編人員的37.96%。這些管理人員大都是各級法院工作的精英人士，不僅年富力強，而且審判經(jīng)驗豐富、人生閱歷充足。將這批精英人士從審判崗位上調(diào)離，無疑是法院審判工作的重大損失，加重了法院“案多人少”的矛盾。最高人民法院也認識到這一問題，2007年下文要求各級人民法院院長、庭長除參加審判委員會審理案件以外，每年都應(yīng)當參加合議庭或者擔任獨任法官審理案件。綜上所述，法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)冗雜，以及法院對法官與法院其他工作人員、審判法官與非審判法官的混同管理，大大削減了“一線法官”的人數(shù)，弱化了法院審判職能。

4.法官流動機制存在缺陷

法院法官流動，除調(diào)出法院系統(tǒng)外，主要有兩種，一種是本法院內(nèi)部流動，另一種是法官上下級流動。良好的法官流動機制，對法院、法官都是大有裨益的。對法院而言，經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)精良的法官可以被流動到疑難復(fù)雜案件的審判工作中，有利于公正審判的實現(xiàn)。同時，不能勝任的法官被流動到簡單案件的審判中，甚至流動出法官隊伍，也提高了法院的整體素質(zhì);對法官而言，優(yōu)秀的法官獲得更高的審判級別，不僅帶來較多的物質(zhì)利益，也帶來心理的極大滿足。但當前我國法官流動機制存在諸多弊端，加劇了法院“案多人少”的矛盾。

第一，審判法官流向非審判法官傾向明顯。在我國，法院院長、副院長、庭長、副庭長等職務(wù)不僅意味著行政級別的提高，而且與待遇以及權(quán)力等直接掛鉤。這進一步強化了作為審判機關(guān)的法院的行政化色彩，更加不利于鼓勵法官將主要精力投入社會急需的定紛止爭、化解矛盾的審判“一線”崗位。北京大學(xué)艾佳慧博士經(jīng)過實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國法官的流動非常頻繁，特別是法院內(nèi)部的行政性調(diào)動，并進而指出法官頻繁流動的原因:一是追求更高的收入和回報，二是追求職位的保全和官位的升遷，三是頻繁的行政性調(diào)動實際上有助于實現(xiàn)法院領(lǐng)導(dǎo)們對各種“貨幣”和“非貨幣”收益的“不自覺的”追求［4］。整個法院被辦成了小社會，搞“一條龍”服務(wù)。后勤和行政部門的中層領(lǐng)導(dǎo)及工作人員有時與審判人員交叉使用、待遇相同，一些業(yè)務(wù)骨干為了能得到提職晉級的機會，很愿意到這些輔助行政機構(gòu)謀求職務(wù)［5］。

第二，上下級法官流動不對稱，越來越多的法官被“空吸”到上級法院。上下級法院法官之間的流動途徑不是很多，主要有上級法院遴選法官、面向社會公開招考、下級法院法官在下級法院掛職或調(diào)任下級法院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?？偟膩碚f，下級法院法官向上級法院流動傾向明顯，而上級法院法官向下級流動傾向不足。此外，這種上級向下級流動，大都是在下級法院擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，法院越到基層，案件越多，疑難復(fù)雜案件層出不窮，但卻缺乏經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀法官來審判這些案件。下級法院為了避免產(chǎn)生“錯案”，只能訴諸于上級法院，這也是請示匯報之風泛濫的重要原因。

由于法官流動機制不暢，而且法官行政級別又與法官待遇、職業(yè)榮譽感等有著千絲萬縷的聯(lián)系，“一線”審判法官越來越傾向于流動到非審判法官、上級法院等能夠容易提高級別的崗位。如此循環(huán)往復(fù)，優(yōu)秀的法官不斷被流動到審判崗位以外的崗位上，“法官缺編”、“案多人少”成為下級法院，特別是基層法院之困。如貴州省銅仁地區(qū)人大工委副主任艾北方說，貴州省全省現(xiàn)在缺法官694名，其中基層法院缺法官640名，松桃苗族自治縣法院編制78人，現(xiàn)只有在職人員56人，缺編22人。

三、完善我國法官配備制度

如何實現(xiàn)法院法官效益的最大化，盡可能地解決“案多人少”的困境，我們認為，主要從以下幾個方面來改革。

1.審判、行政相分離，構(gòu)建以審判為中心的法院體制

上文已經(jīng)論述我國法院內(nèi)部審判、行政不分，人員可以隨意流動，而且由于行政崗位通常意味著較高的待遇、職稱等，法院法官向行政崗位流動傾向非常明顯。這種審判、行政不分的法院內(nèi)部管理體制帶來諸多弊端，如法院“一線審判法官”嚴重不足等。所以，我國各地各級法院開始了一系列的試點改革。如天津市高級人民法院建立了“一室三委”模式，即在院長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立院長辦公室、審判管理委員會、法官教育培訓(xùn)管理委員會和司法行政管理委員會。山東省煙臺市芝罘區(qū)法院將法院管理工作劃分為審判管理、隊伍管理、行政管理三大部分，由紀檢、政工、監(jiān)察部門共同參與的隊伍管理機構(gòu);以辦公室為主體的行政管理機構(gòu);以審判委員會辦公室為主體的審判管理機構(gòu)。河南省鄭州市高新區(qū)人民法院也開展了類似的改革，他們建立了“三加二”一體化管理的模式，體現(xiàn)了“審判管理為中心，其他管理為保障”的基本原則，既分類管理，又協(xié)調(diào)統(tǒng)一。無論上述哪種模式，都體現(xiàn)了法院審判與行政相分離的精神。我們認為，我國應(yīng)構(gòu)建審判、行政相分離的法院體制，具體來說:

第一，法院內(nèi)部的劃分。法院內(nèi)部應(yīng)當以審判為標準，劃分為審判部門和行政部門。審判部門主要包括審判業(yè)務(wù)庭以及審判委員會等，負責法院審判工作;而行政部門則包括除審判業(yè)務(wù)庭之外的法院其他機構(gòu)，如政治部、研究室、法警隊等，主要職責是輔助法院審判工作的順利進行。將法院劃分為審判部門與行政部門的緣由在于，審判和行政管理這兩種活動的內(nèi)在邏輯存在一定的矛盾性，審判權(quán)實質(zhì)上是一種裁判權(quán)，應(yīng)當體現(xiàn)消極、被動的規(guī)律性，側(cè)重公正而非效率，而行政管理歸根到底要遵循行政權(quán)實施的基本原則，即積極主動、及時有效。審判組織之間應(yīng)當是一種相互獨立的關(guān)系，而行政管理組織之間應(yīng)當互相配合的關(guān)系，上下級之間則體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系［6］。將法院分為審判部門與行政部門也是符合法律規(guī)定的?！度嗣穹ㄔ航M織法》第3條規(guī)定了“人民法院的任務(wù)”，即“人民法院的任務(wù)是審判刑事案件和民事案件……”所以，法院的根本任務(wù)就是正確行使審判權(quán)。同時，為了保證審判工作的順利行使，法律允許法院設(shè)置部分行政機構(gòu)，以輔助法院行使審判權(quán)。

第二，法院審判業(yè)務(wù)庭的改革。在法院內(nèi)部審判與行政分立之后，還應(yīng)對審判業(yè)務(wù)庭進行改革?，F(xiàn)行的審判業(yè)務(wù)庭除承擔審判任務(wù)外，也承擔著大量的行政管理事務(wù)，如庭內(nèi)法官考評等。大量的庭內(nèi)行政事務(wù)，占用了法官大量的審判時間，使庭長、副庭長等審判經(jīng)驗豐富的法官無法專心審理案件，大大降低了審判效率。而且，審判業(yè)務(wù)庭也被“異化”成為一個個“行政部門”，庭長領(lǐng)導(dǎo)庭內(nèi)法官的工作，并對庭內(nèi)法官進行考評。在“行政化”的審判業(yè)務(wù)庭中，庭長擁有絕對權(quán)威，法官之間的獨立、平等關(guān)系被打破，這違背了審判權(quán)行使的基本規(guī)律。因此，為了突出法院以審判為中心，有必要弱化審判業(yè)務(wù)庭的行政色彩。庭長與其他法官平等、獨立行使審判權(quán)。除此之外，庭長沒有其他的行政性權(quán)力。特別是庭長不應(yīng)享有考評其他法官的權(quán)力，否則，法官之間的平等關(guān)系將不復(fù)存在。

第三，法院行政部門的改革。法院行政部門紛繁復(fù)雜，職能重疊，因此，需要整合相關(guān)部門以保障法院審判工作的高效進行。在我國各級法院內(nèi)部，除了設(shè)立《人民法院組織法》規(guī)定的“審判庭”之外，還設(shè)置了人事、政工、紀檢、監(jiān)察、事務(wù)、培訓(xùn)、技術(shù)、裝備、法警等與審判業(yè)務(wù)相關(guān)或者不相關(guān)的內(nèi)部行政管理組織機構(gòu)。嚴格來講，只有人事、事務(wù)、培訓(xùn)、裝備、法警才是與具體審判業(yè)務(wù)相關(guān)的行政管理輔助機構(gòu)。我們認為，在改革法院行政部門的時候，需要貫徹以下幾個原則:

(1)行政部門不得干擾審判人員依法獨立審判案件。我國法律規(guī)定“法院依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，其目的是保障審判權(quán)的依法獨立行使，避免審判權(quán)被行政權(quán)或其他權(quán)力所干涉。但在法院內(nèi)部，法院行使審判權(quán)的主要形式是合議庭。為了保證審判權(quán)的獨立行使，合議庭在行使審判權(quán)時也不應(yīng)受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。在此，當然也包括合議庭在行使審判權(quán)時不受法院內(nèi)部機構(gòu)或人員的非法干涉。

(2)設(shè)立法官委員會，作為法院內(nèi)部管理的最終決策機構(gòu)。雖然各國在法院管理上存在不同的模式，如英德法等國家的行政型法院管理模式，拉美、歐盟國家的司法委員會型法院管理模式，美國、俄羅斯等國家的司法自治型法院管理模式。但無論哪種模式，法院內(nèi)部行政管理機構(gòu)都是法院不可或缺的。我國目前的法院內(nèi)部行政管理模式，實際為法院院長領(lǐng)導(dǎo)并由各行政部門組成的模式，負責法院的行政事務(wù)、黨政建設(shè)等。但這種管理模式是一種“行政性”的管理模式，過分強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)(如院長、副院長、庭長、副庭長等)的作用。特別是負責法院內(nèi)部有關(guān)法官考評、職務(wù)晉升、懲戒以及其他可能影響法官獨立審判的行政管理，不利于實現(xiàn)法院內(nèi)部審判與行政的徹底分離。我們認為，法官作為特殊的專業(yè)職業(yè)群體，法官管理應(yīng)當采用不同于官僚體制等級的自我施加的標準和同業(yè)集體的監(jiān)督的控制結(jié)構(gòu)，法官的考評、監(jiān)督、懲戒等是應(yīng)由法院全體法官組成的法官委員會負責。此外，法官委員會可以設(shè)立案件質(zhì)量評定委員會、審判業(yè)績考評委員會、法官懲戒委員會等。

(3)法院院長有權(quán)根據(jù)本地審判的實際工作，報經(jīng)最高人民法院批準后，可以增設(shè)或減少本法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。各地由于具體情況不同，而且級別不同的法院其主要任務(wù)也不太一樣，所以，賦予各級法院院長對其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的部分決定權(quán)，以保障審判工作的順利進行。

(4)完善法院行政部門工作人員晉升機制。法院行政部門工作人員只能在法院行政部門內(nèi)獲得升遷或調(diào)動，除獲得審判員資格外，不得流動到審判業(yè)務(wù)庭中。法院審判、行政部門分開的核心，就是人員的分離。所以，有必要嚴格限制法院行政部門與審判業(yè)務(wù)部門的人員流動。

第四，執(zhí)行機構(gòu)的改革。我們認為，應(yīng)將執(zhí)行機構(gòu)剝離出法院，交由司法行政部門統(tǒng)一負責執(zhí)行工作。將法院執(zhí)行機構(gòu)剝離出法院的主要考量在于審執(zhí)分立。1982年民事訴訟法確立了“審執(zhí)合一”的模式，審判機關(guān)既審理案件，又執(zhí)行案件。這種模式的最大弊端就是“審執(zhí)不分”，導(dǎo)致了執(zhí)行權(quán)的濫用。1991年修改民事訴訟法，改變了合一制模式，推行審執(zhí)分立制度，在法院內(nèi)部增加了一個專司執(zhí)行之職的執(zhí)行庭。但是，這一改革并不徹底，執(zhí)行庭仍然在行使執(zhí)行權(quán)，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的問題仍然沒有解決。因此，2001年，最高人民法院改“執(zhí)行庭”為“執(zhí)行局”，并加強上級執(zhí)行機構(gòu)對下級執(zhí)行機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的“兩權(quán)分離”。從執(zhí)行局的發(fā)展趨勢來看，執(zhí)行局與法院漸行漸遠，并強化執(zhí)行局上級對下級的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。所以，法院也不宜保留執(zhí)行機構(gòu)，而應(yīng)交由司法行政部門統(tǒng)一負責執(zhí)行工作。

2.完善法官編制配備制度

目前我國法律規(guī)定的是法院編制，而非法官編制。上文論述了這種統(tǒng)一的法院編制帶來的問題。我們認為，完善法院編制配備制度需要從以下幾個方面進行:

第一，應(yīng)由法律規(guī)定法院法官編制?！斗ü俜ā返?0條規(guī)定:“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關(guān)部門制定各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！睋?jù)周道鸞教授考證，該條在《法官法修正案(草案)》中卻規(guī)定為，“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，確定各級法院法官的編制。”［7］對比《草案》與《法官法》的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，《法官法》中并未吸收《草案》中“確定法官編制”的規(guī)定。我們認為，這是值得進一步研究的。查閱世界主要法治國家的立法例，法律大都規(guī)定了各級和各類法院法官的職數(shù)。以最高法院為例，美國聯(lián)邦最高法院有9名大法官，巴西聯(lián)邦最高法院有11名大法官，日本最高裁判所有15名大法官，韓國大法院有11名大法官?！端痉í毩⒆畹蜆藴省芬?guī)定:“最高法院法官之名額應(yīng)嚴加限制，除立法機關(guān)外不得變更?！保?］法院是行使國家審判權(quán)的機關(guān)，而法官是行使國家審判權(quán)的具體個體，理應(yīng)由國家來確定法院的法官編制。由法律確定法官編制，也有利于保障法官職位的穩(wěn)定性。所以，我們認為，法律應(yīng)明確規(guī)定各級法院的法官編制?？紤]到不同地區(qū)的法院審判工作量差異較大，法律在確定各級法院法官編制時，可以將其規(guī)定為一個范圍。

第二，確定法官編制的方法。我國目前法院編制缺乏靈活性，對法院工作量的反應(yīng)非常不敏感，導(dǎo)致很多法院缺編十分嚴重。那么，如何確定科學(xué)的法官定編方法呢?有的學(xué)者認為，確定法院編制時，應(yīng)當考慮中國國情、審判工作量的大小、轄區(qū)面積和人口的多少、社會經(jīng)濟和文化發(fā)展水平的高低、法院現(xiàn)有編制人員的分布情況、合議庭和審判長的數(shù)量，等等［7］。還有的學(xué)者認為，除考慮人口因素和案件數(shù)量外，還應(yīng)當考慮法院設(shè)置、訴訟程序以及《法官法》等的影響［8］。還有的學(xué)者認為，對某一個具體的法院而言，需要多少名法官主要取決于兩個因素:一是法院年受理案件數(shù)，二是法官的年辦案數(shù)［9］。我們認為，在確定法官編制的時候，當然應(yīng)當考慮法院轄區(qū)的案件數(shù)量、轄區(qū)人口和范圍以及法官的年辦案數(shù)量，但也應(yīng)考慮各級法院的不同任務(wù)，合理確定各級法院法官的編制。首先，在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應(yīng)當以每個法官所能承擔的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數(shù)量。因此，案件數(shù)量是確定法官編制的一個硬指標。其次，也應(yīng)考慮各級法院的任務(wù)?；鶎臃ㄔ汉椭屑壏ㄔ旱闹饕蝿?wù)是審理一審案件，絕大部分的案件都發(fā)生在上述兩級法院。所以，上述兩級法院的法官數(shù)量應(yīng)大幅度擴充。高級法院和最高法院承擔的一審任務(wù)較輕，但承擔著較重的二審案件以及對下級法院的審判監(jiān)督任務(wù)。所以，可以適當縮小法官的比例，適當擴大法院行政部門人員的數(shù)量，如研究室等。綜上所述，在分配法官編制的時候，各級法院的法官大體上應(yīng)與各級法院受理案件的數(shù)量成正比。如在韓國，由于地方法院的法官工作量遠大于高等法院和大法院，因此地方法院的法官配備也遠多于高等法院和大法院。截至到2008年4月1日，韓國地方法院共有法官1898人，占全體法官總數(shù)的81%，高等法院共有法官316人，占全體法官總數(shù)的13%;大法院有大法官13人，裁判研究官80人，共93人，僅占全體法官總數(shù)的4%。其余的法官在司法研修院擔任教職［10］。

第三，完善法官助理制度。上文提出我國法院應(yīng)建立審判與行政分離的體制，法官專司審判，而法院行政人員輔助審判工作的進行?，F(xiàn)代法院體制中，由于法官的數(shù)額一般較為確定，增加編制比較困難。但是，案件數(shù)量卻不斷增加，因此，為了保證法院審判工作的順利進行，有必要完善法院的司法輔助人員設(shè)置。不論是大陸法系還是英美法系國家，在法院都有類似于法官助理的從事審判輔助性工作的人員。如在美國，聯(lián)邦最高法院每個大法官可以有3名法律助理、2名秘書;上訴法院法官可以有1至3名法律助理、2名秘書;地區(qū)法院法官可以有2名法律助理、1名秘書，還有法庭助理。在德國，承擔法官助理職責的是各級法院的司法公務(wù)員，如柏林三級法院有司法公務(wù)員700名;慕尼黑高級法院有司法公務(wù)員285名;聯(lián)邦最高法院有司法公務(wù)員73名［11］。我國自2004年試點推行“法官助理”制度，截至2008年底，西部基層法院共有法官助理3725名，全國共有4725名。但由于法律規(guī)定的缺失，法官助理制度在實踐中的做法也極不統(tǒng)一。我們認為，完善法官助理制度主要從以下幾個方面來進行:首先，明確法官助理沒有審判權(quán)?！爸矸ü佟迸c“助理審判員”不同?！斗ü俜ā芬?guī)定的“助理審判員”，屬于“法官”的范疇，可以行使審判權(quán)。但法官助理是從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員，在法官領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)下開展工作，并對法官負責。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的論述，法官助理，其主要職責是為法官審理案件提供直接的幫助，如草擬法律文書、查詢相關(guān)法律資料或案例、完成法官交辦的其他工作等［9］。因此，法官助理不享有審判權(quán)。其次，法官助理來源比較廣泛，可以是法院編制內(nèi)部的人員，也可以是法院聘任的工作人員。由于法官助理并不需要特別的要求，其來源可以更為廣泛。最后，每名法官應(yīng)當根據(jù)案件審判量配備一定的助理。如果法官審判工作量比較重，就可以配置較多的法官助理;如果法官審判任務(wù)相對較輕，可以配置較少的法官助理，甚至可以不配置法官助理。所以，究竟配幾名法官助理，應(yīng)根據(jù)法官的具體情況靈活配置。“法官—法官助理—書記員”模式，也是現(xiàn)代法院審判組織的一般模式。其中，法官專司審判，法官助理負責審查材料、準備資料、草擬文件等各項輔助性工作，書記員負責法庭記錄和卷宗整理。

3.完善法官流動機制

第一，廢除法院及法官行政級別。依據(jù)我國《公務(wù)員法》的規(guī)定，法官屬于公務(wù)員序列。在司法實踐中，法官也被作為普通公務(wù)員進行管理，如法官行政級別的設(shè)置、法官的考評等。但法院及法官行政級別設(shè)置④，是法院行政化的又一表現(xiàn)。行政化的法院及法官，導(dǎo)致法官在工作中不斷追求更高的行政級別，因為更高的行政級別意味著更好的待遇和更大的權(quán)力。而法官這種追求更高行政級別的沖動，容易成為有關(guān)機關(guān)或個人控制法院、法官的工具，違背了法院作為超然、中立的裁判者的定位。我國《法官法》規(guī)定法官的等級分為十二級，法官等級的確定以法官所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實績和工作年限為依據(jù)。從上述規(guī)定來看，《法官法》規(guī)定的法官等級的評定及晉升，仍然擺脫不了“行政化”的色彩，以法官所任職務(wù)作為依據(jù)之一，這依然會誘發(fā)法官追逐法院職務(wù)的沖動。為了徹底杜絕法官謀求行政職務(wù)的沖動而有損其公正、獨立、中立之地位，我們認為，應(yīng)當廢除法院及法官的行政級別。具體來說，法官級別僅根據(jù)法官等級進行劃分。但我國將法官等級劃分為十二級的做法過于繁瑣，等級也過于森嚴，不利于法官積極性的提高。法官等級可以進一步精簡，可根據(jù)法院級別的不同而劃分為不同的級別，將最高人民法院的法官定為大法官，高級人民法院的法官定為高級法官，中級人民法院的法官定為中級法官，基層人民法院的法官定為初級法官。

第二，完善上級法官選任法官的途徑。完善上級法院選任法官的途徑，是廢除法院及法官行政級別的前提條件。目前，上級法院選任法官的途徑主要有從下級法院法官中遴選、公開招考、調(diào)任等途徑。由于上級法院往往意味著更好的發(fā)展、更高的待遇，所以對下級法院的法官或者有志于做法官的法學(xué)學(xué)子非常有吸引力，這大大加劇了下級法院特別是基層法院的“人才荒”。為了下級法院留住法官，我們認為，法院法官必須通過基層法院進行招考，其后再從基層法院逐級向上發(fā)展，直至最高人民法院的大法官。當前，國家也注意到這一問題，如國家公開招考的中央公務(wù)員中要求有基層工作經(jīng)驗的比例正在逐步擴大，上級法院從下級法院法官中遴選法官的機制也不斷得到加強。韓國法院“同一起點，相同發(fā)展”的法官發(fā)展機制，值得我國在改革法官選任時參考。在韓國，法官從司法研修院畢業(yè)后均進入地區(qū)法院，也就是所謂基層法院，此后的發(fā)展道路都是從基層的地區(qū)法院逐級向上發(fā)展，從獨任法官到部長法官(審判長)，從地區(qū)法院法官到高等法院法官，直至大法院的大法官?，F(xiàn)任大法院長李榮勛即是從大田地方法院法官開始自己的法官生涯的［10］。試想，如果法院招考法官后，有的到基層法院，有的一步到位到最高法院，大家起點雖然相同，但此后發(fā)展道路迥異，就難免會產(chǎn)生擇院沖動，唯恐避基層法院不及，這樣又怎能為下級法院特別是基層法院留住法官呢?

注釋:

①我國于1986年10月6日成立全國第一個中級人民法院行政審判庭和第一個基層人民法院行政審判庭，于1988年10月4日成立最高人民法院行政審判庭，至1990年全國行政審判工作會議之后，全國所有的高級人民法院，99%的中級人民法院，及91%的基層人民法院都設(shè)立了行政審判庭。資料來源:劉思達《法律移植與合法性沖突——現(xiàn)代性語境下的中國基層司法》，載《社會學(xué)研究》，2005年第3期，第20～51頁。

②最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)審判庭為民三庭。從1993年北京市高、中級人民法院設(shè)立專門審理知識產(chǎn)權(quán)案件的業(yè)務(wù)庭開始，全國部分高、中級人民法院先后設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)審判庭，案件比較集中的部分基層法院也設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)審判庭。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有14個高級法院設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)審判庭，包括北京、上海、天津、重慶、黑龍江、河北、廣東、福建、江蘇、四川、海南、浙江、河南、安徽;30個中級法院設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)審判庭，包括北京市第一、二中院、天津市第一、二中院、上海市第一、第二中院、哈爾濱、石家莊、秦皇島、保定、邢臺、濟南、煙臺、青島、成都、南京、鹽城、安陽、合肥、滁州、景德鎮(zhèn)、太原、武漢、福州、廈門、廣州、深圳、佛山、汕頭、?？?設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)審判庭的基層法院有海淀、朝陽、浦東、黃浦等4個。

③資料來源于南昌市西湖區(qū)人民法院網(wǎng)站，網(wǎng)址http://ncxhqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=80。

④以縣人民法院為例。一般來說，縣政府是處級，政府的內(nèi)設(shè)一級各部門為正科級。法院和檢察院為科級單位，只是一把手高配副處級。而法院副院長只是實職副科級、虛職正科級。法院內(nèi)設(shè)一級部門即各業(yè)務(wù)庭室卻是股級。還有很多的庭長什么行政級別也沒有。

［1］游偉.解法院“案多人少”之困有待法院自身“調(diào)結(jié)構(gòu)”［EB/OL］.(2010－03－15)［2010－04－09］.http://news.163.com/10/0315/09/61QD4FJ1000146BB.html.

［2］李敏，廖小清，張興平.浙江法官人均辦案數(shù)全國第一白加黑現(xiàn)象普遍［EB/OL］.(2009－10－27)［2010－04－09］.http://www.zaobao.com/zhejiang/2009/10/zhejiang091027k.htm.

［3］伍玉聯(lián).法官一年審多少案子［EB/OL］.(2008－09－11)［2010－04－11］.http://www.chinalawedu.com/news/16900/178/2008/9/ji46703952193980021829－0.htm.

［4］艾佳慧.司法知識與法官流動——一種基于實證的分析［J］.法制與社會發(fā)展，2006(4).

［5］孫業(yè)群.法院司法行政事務(wù)管理權(quán)研究［J］.中國司法，2004(7).

［6］楊雄.法院內(nèi)部組織制度改革研究［J］.社會科學(xué)家，2007(2).

［7］周道鸞.關(guān)于確立法官員額制度的思考［J］.法律適用，2004(8).

［8］許前飛.建立中國法官定額制度若干問題研究［J］.法學(xué)評論，2003(3).

［9］詹建紅.法官編制的確定與司法輔助人員的設(shè)置［J］.法商研究，2006(1).

［10］曹士兵.案多人少的韓國法院［J］.人民司法，2009(1).

［11］周道鸞.外國法院組織與法官制度［M］.北京:人民法院出版社，2000.

［責任編輯:馬建平］

D 926

A

1672－6219(2011)01－0076－07

2010－09－05

高通，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)博士研究生。