西華大學(xué) 何卓曄

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼存在的問題及原因

西華大學(xué) 何卓曄

農(nóng)民也是直接的納稅人，他們?yōu)閲?guó)家建設(shè)積累了大量的資金，為工業(yè)和城市的發(fā)展作出了巨大的犧牲，農(nóng)民和城市居民一樣是社會(huì)資產(chǎn)（主要指國(guó)有資產(chǎn)）的所有者，他們有權(quán)通過社會(huì)保障獲得社會(huì)資產(chǎn)的收益。建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利和應(yīng)得到的利益，也是社會(huì)公平的體現(xiàn)。在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行過程中，政府、農(nóng)村集體組織為參保者繳納一部分費(fèi)用十分關(guān)鍵，尤其是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，這將會(huì)大大鼓勵(lì)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。但是，當(dāng)前，由于財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用尚未充分發(fā)揮、財(cái)政補(bǔ)貼效率較低等原因，使新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼還存在著激勵(lì)機(jī)制缺乏、公平缺失、效率不高、資金保障機(jī)制缺失等突出問題。

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼存在的問題

1.財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制缺乏。

（1）政府財(cái)政補(bǔ)貼尚未充分發(fā)揮其激勵(lì)作用。目前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度仍屬于低保障的制度設(shè)計(jì)，缺乏足夠的吸引力和激勵(lì)作用。在當(dāng)前100元至500元5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼均為30元/年·人，省財(cái)政補(bǔ)貼均為25元/年·人。即不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)獲得的補(bǔ)貼均相同，這在一定程度上影響了農(nóng)民參保的積極性。

（2）財(cái)政補(bǔ)貼扶持下的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制缺乏吸引力。目前所收繳的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，一般只存入銀行，無(wú)其他任何投資計(jì)劃。也就是說，農(nóng)民存入的資金除了獲取一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼和銀行存款利息之外，并沒有其他額外的收益。筆者在調(diào)研過程中了解到，經(jīng)濟(jì)狀況一般和貧困的家庭，在政策引導(dǎo)下會(huì)繳納100元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金；而經(jīng)濟(jì)狀況良好的家庭，則認(rèn)為同樣的資金可以通過一些經(jīng)濟(jì)投資獲取更多回報(bào)，因而，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳納狀況并不是很理想。

2.財(cái)政補(bǔ)貼公平性缺失。

（1）城鄉(xiāng)養(yǎng)老不公平。當(dāng)前，我國(guó)在城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度上有著很大的差距。養(yǎng)老保障水平嚴(yán)重受限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。城鄉(xiāng)在對(duì)殘疾人、雙女戶、獨(dú)生子女戶等弱勢(shì)群體上，不管是養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳費(fèi)檔次還是繳費(fèi)方式，以及養(yǎng)老金水平之間的差距都是令人瞠目結(jié)舌的。

（2）不同年齡階段群體的不公平。不同年齡層次下的農(nóng)民群體有不同的養(yǎng)老需求和參保意愿，對(duì)青年、中年和老年群體實(shí)施相同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是不合適的。

3.財(cái)政補(bǔ)貼效率不高。

（1）統(tǒng)籌層次低，資金違規(guī)使用現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大部分的試點(diǎn)都是實(shí)行縣級(jí)管理。統(tǒng)籌層次低，風(fēng)險(xiǎn)分散，互惠共濟(jì)性受到限制，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，而且極易發(fā)生擠占、挪用等違規(guī)低效的狀況，這就直接降低了財(cái)政補(bǔ)貼的利用效率。

（2）養(yǎng)老金投資渠道窄，整體運(yùn)營(yíng)效率低下。社會(huì)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除了銀行存款之外，不允許任何形式的基金運(yùn)作方式存在，包括購(gòu)買國(guó)債，所以更不用說將基金投入大型公共建設(shè)項(xiàng)目乃至交與部分夠資質(zhì)的私營(yíng)基金運(yùn)作部門進(jìn)行投資從而獲取收益了。也就是說，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)作方式，還是最保守的。但是與此形成對(duì)比的是，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)隨之提高，行政成本會(huì)越來(lái)越高。而財(cái)政補(bǔ)貼利用效率的低下，會(huì)加重其財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（3）管理機(jī)構(gòu)人才匱乏，經(jīng)費(fèi)入不敷出。由于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，受各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的制約，社保管理部門專業(yè)管理人才較少，管理專業(yè)化程度低下。同時(shí)，在調(diào)查過程中，筆者了解到，各地社會(huì)保障所管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工作人員的積極性不高，也導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼效率低下。

4.財(cái)政補(bǔ)貼資金保障機(jī)制缺失。

（1）政策宣傳不足，法律建設(shè)滯后。作為一項(xiàng)社會(huì)制度，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有強(qiáng)制性，但在實(shí)際經(jīng)辦過程中卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，自愿參保占了相當(dāng)大的比重。農(nóng)民存在對(duì)政策的擔(dān)心、恐懼和疑惑心理，害怕將來(lái)保險(xiǎn)資金不能兌現(xiàn)，這直接關(guān)系到農(nóng)民參保的積極性，也關(guān)系到農(nóng)民對(duì)政府的信任。

（2）管理財(cái)政補(bǔ)貼專門機(jī)構(gòu)缺失。目前，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中一個(gè)較為嚴(yán)重的問題就是養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼管理中漏洞諸多，如沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，多頭管理，出現(xiàn)“群龍無(wú)首”的狀況；資金被擠占、挪用，管理費(fèi)提取超標(biāo)準(zhǔn)問題嚴(yán)重；增值保值難；等等。目前，這樣的問題在全國(guó)許多地方都存在。

（3）財(cái)政監(jiān)管不到位。當(dāng)前，我國(guó)的基金運(yùn)行監(jiān)管與審計(jì)體系以及基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和防范系統(tǒng)，均沒有建立必要的完善的體制，也沒有與此相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。監(jiān)管體制對(duì)管理人員的監(jiān)督主要還是停留在保障業(yè)務(wù)操作的規(guī)范、服務(wù)水平的良好以及嚴(yán)查和杜絕各類違規(guī)違紀(jì)、徇私舞弊現(xiàn)象的較低層面上，并沒有上升至具體的法律層次，這導(dǎo)致在國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼以及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作過程中一些非法活動(dòng)的滋長(zhǎng)。

二、產(chǎn)生以上問題的原因

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距并不是因?yàn)橘Y源的不同，而是由于制度的不公平。制度上的不公平必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展中的諸多方面都存在嚴(yán)重的分配不均現(xiàn)象，尤其是在國(guó)家財(cái)政投入方面，更加直觀地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。與日益完善的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)落后。作為公共財(cái)政支出的對(duì)象之一，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度享受到同等的甚至更多的財(cái)政支持，以體現(xiàn)出公共財(cái)政的公平性。

1.貧富差距大，制定均衡的繳費(fèi)政策較困難，公平性和多繳多補(bǔ)之間難以權(quán)衡。若實(shí)行多繳多補(bǔ)的政策，可以在很大程度上激勵(lì)農(nóng)民多繳費(fèi)，在日后領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)，較多補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也有很大的緩解作用。然而對(duì)于貧困家庭的農(nóng)民來(lái)說，這樣會(huì)使其處于以后的養(yǎng)老需求和當(dāng)前生活狀況的矛盾之中。如果不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間補(bǔ)貼的金額差距過大，那么新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)“保富不保貧”的現(xiàn)象，收入較高的村民可以繳納較高標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，甚至可以超過繳納標(biāo)準(zhǔn)的30%～50%，真正需要財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)村居民卻因?yàn)槔U費(fèi)少而保障不了自己的養(yǎng)老，這樣會(huì)體現(xiàn)不出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利性和公平性，嚴(yán)重的話還會(huì)引起一定的社會(huì)矛盾。

2.養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)收益低，難以吸引農(nóng)民入保。目前，全國(guó)管理運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老基金只有一種方法，就是存入銀行。既不購(gòu)買國(guó)債，也不投資大型公共建設(shè)項(xiàng)目，更不用說利用其他存在一定風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道了，但是當(dāng)前的通貨膨脹率高降息次數(shù)多，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金即便按照一年期儲(chǔ)蓄存款的利率來(lái)計(jì)息，若沒有辦法跑贏CPI，也難以實(shí)現(xiàn)基金的增值保值。在現(xiàn)今農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng)烈的情況下，許多農(nóng)民寧肯利用此部分資金投資生意或者購(gòu)買國(guó)債、基金或者投資股市等，這樣做多數(shù)情況下獲取的收益都高于銀行存款利息。

3.不同年齡階段群體的養(yǎng)老需求情況復(fù)雜。自古以來(lái)，農(nóng)村都是以傳統(tǒng)的土地—家庭養(yǎng)老保障方式為主，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)土地流失和勞動(dòng)力缺失的現(xiàn)象，這使得傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的養(yǎng)老保障功能開始弱化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求明顯增加，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)僅次于“增加農(nóng)民收入”成為農(nóng)民最想解決的現(xiàn)實(shí)問題。然而，不同年齡階段群體的養(yǎng)老需求和支付養(yǎng)老金額的能力之間卻不是正相關(guān)的，主要體現(xiàn)在：隨著年齡的增長(zhǎng)，農(nóng)民的養(yǎng)老需求顯著增強(qiáng)，但是其參保意愿卻有所下降，主要因?yàn)椴煌挲g階段農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)能力有所差異，中年群體收入最高，老年群體收入最低，因此政策的制定要充分考慮到實(shí)際情況，否則就會(huì)出現(xiàn)不同年齡階段群體之間的不公平現(xiàn)象。

4.財(cái)政補(bǔ)貼效率較低。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面覆蓋，現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行“普惠制”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即政府財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底責(zé)任，給予農(nóng)民每人每月55元的養(yǎng)老補(bǔ)貼。在2010年春節(jié)前，全國(guó)27個(gè)省的320個(gè)縣和4個(gè)直轄市的部分縣共計(jì)1 500多萬(wàn)60歲以上的農(nóng)村參保人首先領(lǐng)到了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基金完全來(lái)自于中央財(cái)政。按照以上標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每人每年需660元，1 500萬(wàn)人一年就是100億元，這筆數(shù)目，中央政府是可以承受的，但是對(duì)于中西部未納入國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)的城市而言，其養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼完全來(lái)自于地方財(cái)政，如此高的財(cái)政補(bǔ)貼是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)無(wú)力承擔(dān)的。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼效率低下，加上老齡化問題加劇，將會(huì)加重地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及可持續(xù)發(fā)展。

5.保值增值能力差，政策缺乏創(chuàng)新性。首先，政策規(guī)定，為了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性，杜絕任何形式的基金運(yùn)作。將基金存入銀行自然生息，雖符合基金運(yùn)營(yíng)的安全性與流動(dòng)性原則，但是收益較低，再加上物價(jià)上漲和通貨膨脹等因素，基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)大，很難帶來(lái)真正意義上的收益。其次，隨著老齡化狀況的加劇，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡很難，但是為保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老生活，必須加大國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼力度，如此一來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)更重，進(jìn)而影響了政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。德國(guó)、美國(guó)等一些社會(huì)保障體系已經(jīng)比較完善的國(guó)家依舊在探索如何完善社會(huì)保障體系，更何況新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國(guó)剛起步，各方面的制度規(guī)則存在很大的不足，而且我國(guó)社會(huì)保障方面的人才缺乏。再者，我國(guó)的資本市場(chǎng)還不夠成熟，較低統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散管理反而會(huì)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。政策制度的不完善會(huì)導(dǎo)致一些專業(yè)素質(zhì)不高的基層管理人員擠占或者挪用農(nóng)民繳納的養(yǎng)老金以及國(guó)家發(fā)放的財(cái)政補(bǔ)貼。按照規(guī)定執(zhí)行尚有欠缺，更何況想在提高國(guó)家財(cái)政投入的效率上實(shí)施一些創(chuàng)新性的做法了，困難更大。

6.養(yǎng)老基金—社會(huì)儲(chǔ)蓄—社會(huì)投資—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的這一經(jīng)濟(jì)循環(huán)路徑不暢通。目前，我國(guó)農(nóng)村的金融市場(chǎng)不容樂觀，為了追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，31 000多個(gè)國(guó)有銀行網(wǎng)點(diǎn)撤出農(nóng)村區(qū)域，就連農(nóng)行也逐步脫離農(nóng)村金融體系，不再向農(nóng)戶和鄉(xiāng)村中小型企業(yè)借貸；郵政儲(chǔ)蓄也將幾千億的農(nóng)村資金轉(zhuǎn)向城市；作為支農(nóng)主力軍的35 544家農(nóng)村信用社，因追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)每年也將3 000多億資金輸出農(nóng)村。如果農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資債券或存入銀行，作為農(nóng)村發(fā)展主體的個(gè)體農(nóng)戶得不到資金支持，社會(huì)儲(chǔ)蓄就無(wú)法轉(zhuǎn)換為社會(huì)投資，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在銀行的投資方式只有存款，沒有適合農(nóng)村的金融創(chuàng)新，沒有形成養(yǎng)老基金與金融市場(chǎng)的良性互動(dòng)，就不能促進(jìn)金融深化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家的財(cái)政投入效率也得不到提高，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就陷入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不良的“怪圈”。