李 克 謝文蘭

破解城管執(zhí)法的法律困境

李 克 謝文蘭

北京城管成立14年以來，對城市管理綜合行政執(zhí)法制度的創(chuàng)立和完善進行了有益探索。但首都經濟的快速發(fā)展和城市化進程的大步推進，突破了城管相對集中行政處罰權制度當初的設計思路，城管執(zhí)法面臨新的挑戰(zhàn)。

目前，北京城管執(zhí)法的主要困難是“借法執(zhí)法”。造成城管執(zhí)法困難的主要原因首先是執(zhí)法主體法律地位不明確。目前，城市管理相對集中行政處罰權制度，在全國范圍已從探索階段進入全面實施階段。但是，至今我國尚未出臺一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)。城管部門的設立，只是依據(jù)國務院的有關文件，沒有明確的法律地位。依據(jù)國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）“不得將某個部門的上級業(yè)務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門”的規(guī)定，目前,國務院沒有設立與各地城管執(zhí)法部門對口的領導機構。相對集中行政處罰權的行使在不同的地區(qū)或城市存在較大的差異，也暴露出不少問題。

其次是城管執(zhí)法權限不明晰。北京市政府就城市管理領域的行政處罰職能授予城管執(zhí)法隊伍進行了三次調整。目前，本市城管執(zhí)法隊伍履行的行政處罰權，已經由改革之初的5個方面94項增加到13個方面311項。

當前城市管理綜合執(zhí)法機構的職能定位尚不清晰，相對集中行政處罰權的范圍還不明確，城管“借法執(zhí)法”現(xiàn)象普遍。由于城管執(zhí)法的權限來源于行政命令，導致城管部門的行政處罰權設定過于隨意。到底哪些行政執(zhí)法權需要相對集中行使，缺乏科學的論證。城管與相關執(zhí)法部門之間的協(xié)調與配合由于缺乏上位法律的規(guī)范，綜合行政執(zhí)法機制難以實現(xiàn)，一些相關部門將不愿管或不好管的事劃轉到了城管部門，加重了城管執(zhí)法的困難。

第三，城管執(zhí)法管理體制不順。北京城管執(zhí)法隊伍由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級組成。市、區(qū)縣城管執(zhí)法機構的名稱不統(tǒng)一，各區(qū)縣城管分隊的設置不統(tǒng)一。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管分隊在16個區(qū)縣中分為三種管理模式。體制上的不統(tǒng)一，導致城管執(zhí)法在實踐層面上存在兩點困境：一是現(xiàn)行城管執(zhí)法體制分為市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三段,市城管執(zhí)法局難以履行市級管理領導機關的組織協(xié)調職責；二是各級城管執(zhí)法隊伍的日常管理處于“各管一段”的狀態(tài)，難以形成執(zhí)法合力。遇到重大執(zhí)法任務，就要靠市長—區(qū)長—街道主任這個行政系統(tǒng)來保證。導致城管長期以來，依靠聯(lián)合執(zhí)法（包括運動式執(zhí)法）效果明顯，而常態(tài)執(zhí)法、單獨執(zhí)法效果不佳。

第四，末端執(zhí)法處境不利。近年來，北京城市發(fā)展快速，人口急劇增長，部分地區(qū)城市基礎設施不配套，便民利民措施不到位，給群眾生產生活帶來不便。屢禁不止的游商、黑車，因在一定程度上滿足了市民的日常生活需求，難以根治。由于前端相關職能部門城市管理“疏導”得不夠，僅靠末端城管單一行政處罰的“堵”，不能有效制止上述違法行為。同時，城管執(zhí)法面對的多是從事小商販經營的城市失業(yè)人員、農村轉移勞動力等弱勢群體，要求城管強行執(zhí)法，就把城管置于民眾的對立面了。

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北京城管執(zhí)法大環(huán)境遇到的法律制度建設層面的問題，是伴隨城市快速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問題。要解決上述問題，首先應轉變執(zhí)政理念，加快城管法制建設。建議政府進一步轉變執(zhí)政理念，站在建設法治政府的高度，推動社會管理創(chuàng)新，培育和引導社會組織，發(fā)揮他們在城管執(zhí)法過程中的積極作用，實現(xiàn)社會各界與城管執(zhí)法的互動。加強對 “城管進社區(qū)”、“大城管”、“網(wǎng)格化管理和綜合行政執(zhí)法”等制度創(chuàng)新的法律研究，改變北京城管立法工作遲滯的現(xiàn)狀。從維護首都社會穩(wěn)定的高度關注城管執(zhí)法工作，統(tǒng)籌全局，既要強調城管執(zhí)法為民，同時又必須注重維護城管執(zhí)法的法律權威，加快完善城管法制建設步伐。

第二，加強城管綜合執(zhí)法制度研究，盡快制定地方性法規(guī)。政府有關部門應及時對現(xiàn)有的相對集中行政處罰權的規(guī)范性文件進行清理，廢止與上位法沖突或已經無法適應城市發(fā)展實際需要的規(guī)定，以保持城管法制的統(tǒng)一。各級城管執(zhí)法部門在適用規(guī)范性文件的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)有關規(guī)定已經落后于實踐，應當及時向該規(guī)范性文件的制定主體反映，促使及時做出相應調整，逐步完善相對集中行政處罰權制度。

北京作為全國第一個啟動相對集中行政處罰權試點的城市，在相對集中行政處罰權制度的實踐中處于先行者的位置，但在立法進程上卻滯后于其他省市?，F(xiàn)行《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》的頒布與實施，無疑對北京市的城管執(zhí)法工作具有重要的規(guī)范和指引作用，但其地方行政規(guī)章的法律層次相對較低。為鞏固北京市行政執(zhí)法體制改革的成果，完善相對集中行政處罰權法律體系，一方面，要呼吁國家盡快出臺《城市管理法》，另一方面，建議北京市盡快制定城市管理相對集中行政處罰權地方性法規(guī)，對相對集中行政處罰權實施主體的法律地位以及在執(zhí)法過程中各個機構的協(xié)調機制等內容加以明確規(guī)定，提升北京市城管執(zhí)法的立法層次。

第三，加大專業(yè)培訓，加強城管執(zhí)法保障。一方面要做好專項規(guī)劃，另一方面要按照規(guī)劃增加專業(yè)人員在執(zhí)法隊伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于執(zhí)行城管法律的高層次城管執(zhí)法隊伍，以城管執(zhí)法公信力取信于民。同時，北京市城管局還應當將涉及相對集中行政處罰權的各類規(guī)范性文件進行匯編，按照文件的效力等級和所涉及的管理領域科學編排，供執(zhí)法人員學習。

根據(jù)北京市目前人口、城區(qū)面積、行政區(qū)劃、重點執(zhí)法區(qū)域的變化，可考慮借鑒廣州等大城市做法，將城管隊伍編制提升至占全市常住人口之比的萬分之八，緩解城管執(zhí)法人員長期超負荷的工作狀態(tài)。同時加強城管信息裝備和后勤保障，確保全市各級城管部門的辦公備勤用房基本達標，消除在違建房屋及危險房屋辦公。

作者李克系北京市政協(xié)委員、北京政法職業(yè)學院教授

本文圖片由北京市政協(xié)社會和法制委員會辦公室提供

責任編輯 郭隆