◎ 楊燕綏 王進(jìn)財(cái)

農(nóng)村低保制度建設(shè)與政府責(zé)任研究

◎ 楊燕綏 王進(jìn)財(cái)

低保制度是保障困難人口基本生活的制度安排，是國家存在的“合法性”基礎(chǔ)，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府在社會保障中的直接責(zé)任。本文以政府社會保障責(zé)任理論為基石，運(yùn)用實(shí)證研究等方法，在總結(jié)剖析農(nóng)村低?，F(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從增強(qiáng)政府供給能力、廣泛動員社會資源和充分利用市場機(jī)制等方面，對完善農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)、推動管理創(chuàng)新提出對策建議。

——編者

一、農(nóng)村低保制度建設(shè)概述

新中國的農(nóng)村低保制度是在貧困群眾臨時救助的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。20世紀(jì)90年代，中國開始探索建立農(nóng)村社會保障體系。1996年，民政部在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要求凡開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立低保制度作為重點(diǎn)，救助資金來源主要靠村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。1997年開始，有條件的地區(qū)開始逐步建立農(nóng)村低保制度。2004年和2005年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的兩個1號文件都明確要求有條件的地方要探索建立農(nóng)村低保制度。2007年5月國務(wù)院常務(wù)會議專題研究建立農(nóng)村低保制度，7月份下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。以此為標(biāo)志，農(nóng)村低保全面建制，農(nóng)村居民基本生活有了最后一道防線，進(jìn)入了制度安排的長效保障機(jī)制。經(jīng)過4年的發(fā)展，2010年底全國共有2528.1萬戶、5228.1萬人納入農(nóng)村低保范圍，平均保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月117元，人均月保障水平達(dá)到70元。農(nóng)村低保作為社會救助制度的主體，一經(jīng)建立，就充分彰顯了黨和政府以人為本、為民解困的執(zhí)政理念，體現(xiàn)了政府在社會救助中的主體責(zé)任，對于保障困難人口基本生活發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。一是促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定；二是統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；三是有效保障了公民的生存權(quán)利；四是實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)農(nóng)村救助制度的歷史性突破；五是為構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系奠定了基礎(chǔ)。

二、運(yùn)用政府社會保障責(zé)任等理論對農(nóng)村低保制度建設(shè)的分析

對于貧困人口生活保障，各國都不乏豐富的思想淵源，中國主要有大同社會論、社會互助論、倉儲后備論和社會救助論等，西方國家主要有人道主義、空想社會主義思潮、生存權(quán)思想、社會連帶思想和慈善思想等。但隨著社會保障制度的提出和建立，低保作為社會救助的子系統(tǒng)、社會救助作為社會保障的一個重要組成部分，其理論基礎(chǔ)主要源自社會保障理論。西方國家社會保障理論主要有德國的新歷史學(xué)派、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)說、瑞典學(xué)派、凱恩斯主義、羅斯福社會保障思想、新劍橋?qū)W派、貝弗里奇福利計(jì)劃、社會民主黨“福利社會主義”、馬斯洛需求層次理論和貧困理論等（許琳，2005）。中國關(guān)于社會保障方面的研究起步于20世紀(jì)80年代，期間主要以翻譯和介紹國外的相關(guān)文獻(xiàn)為主，自成理論體系的很少。進(jìn)入21世紀(jì)后，國內(nèi)學(xué)者對社會保障的研究日益重視，在理論體系建設(shè)方面取得明顯成效?？偟膩砜?，無論是關(guān)于貧困人口基本生活保障的思想淵源，還是社會保障的理論基礎(chǔ)，其共同點(diǎn)是：政府責(zé)任是福利思想和福利制度安排的核心問題，從《濟(jì)貧法》到《社會保障法》，再到《貝弗利奇報(bào)告》，政府的社會保障責(zé)任越來越清晰（楊燕綏，2007）?；诠补芾硪暯?，我們構(gòu)建和運(yùn)用了政府責(zé)任理論對社會保障進(jìn)行簡要分析：社會保障是由一系列提供公共品和半公共品的計(jì)劃構(gòu)成，即社會保障體系，政府對構(gòu)建社會保障體系負(fù)主導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)基于特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，追求社會保障制度安排的最佳結(jié)果，努力構(gòu)建和不斷完善社會保障體系，即社會保障公共品和半公共品的提供機(jī)制。由此形成了如下理論模型。

第一，政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，以保證社會保障公共品（包括準(zhǔn)公共品）的有效供給。這種責(zé)任可分為直接責(zé)任（即政府針對公民當(dāng)中的無能力群體進(jìn)行彌補(bǔ)性制度安排，或者給予臨時或終身的幫助，如社會救助）、間接責(zé)任（即政府引導(dǎo)幫助有抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的公民，理智地建立和管理自我保障計(jì)劃，如社會保險(xiǎn)）和相對責(zé)任（即政府針對私營計(jì)劃的特征構(gòu)建安全運(yùn)營機(jī)制，以保障受益人的利益，如鼓勵企業(yè)和個人建立補(bǔ)充性保障計(jì)劃），在不同的社會保障項(xiàng)目中，政府的責(zé)任是不同的。

第二，政府的能力是有限的。這種有限性首先表現(xiàn)為政策能力的有限性，即政治動機(jī)（執(zhí)政黨的執(zhí)政綱領(lǐng)）和政府利益（政府中的部門利益、中央和地方政府以及地方政府之間的利益沖突、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和公眾利益），不可避免地影響社會保障的決策水平和執(zhí)行效果；其次表現(xiàn)為財(cái)政支付能力的有限性，即財(cái)政不可能在任何時候都能夠提供足夠的資金，以支持社會保障體系建設(shè)，確保福利待遇支付；第三，表現(xiàn)為服務(wù)供給能力的有限性，即由于專業(yè)性不足致使政府很難滿足日益增長的社保服務(wù)需求。

第三，政府要主導(dǎo)公共治理。通過服務(wù)型政府再造，建立政治（決策）與服務(wù)功能相分離的績效政府，從理念和價(jià)值觀上接受公民化（即政府以提供公共服務(wù)為己任，但不是唯一的提供者，其對構(gòu)建公共品的提供機(jī)制承擔(dān)責(zé)任）和市場化（即政府需要具備保障市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的責(zé)任和能力，但不應(yīng)成為市場經(jīng)營者），通過在公共領(lǐng)域引入非政府組織和市場功能，完善以政府為主導(dǎo)，包括公共服務(wù)項(xiàng)目委托、外包和購買等模式的公共品提供機(jī)制，強(qiáng)化政府責(zé)任，提高公共服務(wù)能力。

第四，政府要完善責(zé)任機(jī)制。政府通過參與擬定社會保障發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃并組織實(shí)施、提出社會保障立法草案、建立社會保障財(cái)政預(yù)算、建立高績效的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、建立“一站式”社會保障服務(wù)系統(tǒng)、實(shí)施社會保障執(zhí)法監(jiān)督和適度監(jiān)管，既提高履行社會保障責(zé)任的能力，同時也不斷強(qiáng)化了社會保障責(zé)任。

此外，公共物品理論將社會救助特別是農(nóng)村低保視為純公共物品，認(rèn)為低保等公共物品雖然覆蓋全國，但與地方政府有密不可分的關(guān)系，需要由中央和地方共同來提供。政府分權(quán)理論認(rèn)為政府之間適度分權(quán)有利于資源配置的優(yōu)化和政府效率的提高。市場失靈和政府失靈理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的收入差距拉大、困難群體增多、社會矛盾加劇等諸多問題并不總能通過市場機(jī)制來消除，需要政府通過對國民收入進(jìn)行再分配，把社會各階層的收入差距控制在合理范圍，確保困難群體維持基本生存。但在公平和效率之間，政府同樣也存在著失靈，主要反映在社會保障領(lǐng)域，需要引入市場機(jī)制來解決。通過對理論的梳理，可以得出以下四點(diǎn)：第一、社會保障是政府存在的“合法性”基礎(chǔ)，更是政府的主導(dǎo)責(zé)任；第二、農(nóng)村低保作為社會保障最基本的項(xiàng)目，只能由政府來提供；第三、合理劃分中央和地方政府的責(zé)任和權(quán)力，是政府建立農(nóng)村低保制度的必然選擇；第四、政府的能力是有限的，需要通過引入市場機(jī)制和動員社會資源，來強(qiáng)化履職能力。

三、當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)的幾點(diǎn)評價(jià)

這幾年，我國農(nóng)村低保制度有了長足發(fā)展，在保障困難居民的基本生活方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。但根據(jù)政府社會保障責(zé)任理論來分析，總體上還處于起步階段，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，特別是政府在履行制度建設(shè)和管理運(yùn)行等責(zé)任方面還存在一些不足和問題。

一是保障理念上存在偏差。從國家角度講，建立低保制度，保障公民的基本生存權(quán)是國家存在的前提條件，也是任何一個政府不可推卸的責(zé)任。從公民角度講，當(dāng)他們生活遇到困難的時候，從政府和社會獲得必要的救助是憲法和法律賦予他們的基本權(quán)利。但目前低保中對政府的責(zé)任和公民的權(quán)利強(qiáng)調(diào)和宣傳不夠，在實(shí)踐中過多地強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)利和公民的義務(wù)，由此形成了一系列的行政觀念和行政習(xí)慣，直接導(dǎo)致兩方面后果：一方面是政府不能自覺地承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，無論政策制定還是經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督檢查落實(shí)方面，都存在很大彈性和伸縮空間，使低保制度的效率和公平大打折扣。另一方面是困難家庭不能正確地認(rèn)識自己的權(quán)利和義務(wù)，造成三種誤區(qū)，一是認(rèn)為低保是政府和社會的恩惠；二是認(rèn)為享受低保低人一等；三是基于對自己權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識的不正確，導(dǎo)致低保申請者在申請時不能履行如實(shí)提供個人和家庭真實(shí)資料的義務(wù)，對社會誠信環(huán)境造成不良影響。

二是制度建設(shè)立法階位低。目前，農(nóng)村低保工作依據(jù)的是2007年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，《社會救助法》尚未出臺。由于上位法的缺失，農(nóng)村低保在許多方面沒有明確具體的規(guī)定，使各項(xiàng)保障措施缺乏法律依據(jù)，尤其是各級政府在責(zé)任承擔(dān)、受益者資格認(rèn)定、保障范圍界定、保障資金投入、責(zé)任追究和管理體制機(jī)制方面沒有統(tǒng)一的規(guī)范和要求。在沒有相關(guān)法律規(guī)制的情況下，各級政府在辦理農(nóng)村低保事務(wù)時常常無法可依，往往根據(jù)各自認(rèn)識去理解和執(zhí)行，在一定程度上造成了工作上的隨意性、保障比例和標(biāo)準(zhǔn)的不平衡、責(zé)任上的不明確、行動上的不一致，而且也缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任追究機(jī)制，效率和公平難以保證，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村低保工作的健康發(fā)展。

三是政府間投入存在博弈。社會救助是政府的根本職責(zé)，低保更是政府的直接責(zé)任，資金來自國家財(cái)政預(yù)算。在實(shí)踐中，由于我國缺乏規(guī)范的社會保障預(yù)算，中央政府和地方政府的分擔(dān)機(jī)制未理順，社會救助資金使用缺乏信息披露和社會監(jiān)督制度；此外，對貧困地區(qū)缺乏一致的評估手段，由此導(dǎo)致了地區(qū)間救助預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，甚至出現(xiàn)貧富倒掛現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較少，保障面較寬，保障水平也比較高；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較多，保障范圍反而偏窄，保障水平低，影響了低?！岸档住北Ｕ瞎δ艿某浞职l(fā)揮。

四是保障標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。在低保制度框架中，保障標(biāo)準(zhǔn)處于核心和基礎(chǔ)地位，低保人數(shù)、所需資金、救助水平都是圍繞保障標(biāo)準(zhǔn)確定的。但各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時，雖然運(yùn)用基本需求支出法進(jìn)行測算，但人為控制的財(cái)政因素影響較大，由于利益表達(dá)機(jī)制不健全，困難群體爭取財(cái)政投向的話語權(quán)相對較弱，“看人點(diǎn)菜”的現(xiàn)象不在少數(shù)。同時，動態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立。低保標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限規(guī)定不夠合理。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限在市州或縣市區(qū)政府，這固然能調(diào)動地方政府的積極性，但也造成“隨意上調(diào)”或“該調(diào)不調(diào)”兩種新的矛盾，大大削弱了低保的保障功能。

五是確認(rèn)保障對象缺乏機(jī)制。農(nóng)村低保是一項(xiàng)選擇性社會救助政策。由于我國尚未實(shí)現(xiàn)一站式社會保障管理體系，沒有居民檔案和居民征信管理手段，政府缺乏對居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查的權(quán)力和能力。在確認(rèn)低保對象的操作上，主要靠申請人提供收入證明、低保工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證、民主評議等方式，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎無法識別和消除瞞報(bào)、少報(bào)或者不報(bào)的欺詐、冒領(lǐng)和“搭便車”問題，這對于依據(jù)家庭人均收入核算補(bǔ)助金額的低保制度來說，就顯得很不科學(xué)和準(zhǔn)確。目前，我國信用體系不健全，民政部門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有查詢申請救濟(jì)者的金融機(jī)構(gòu)存款、證券信息和房產(chǎn)、車輛等財(cái)產(chǎn)信息的法律依據(jù)和執(zhí)行程序規(guī)定。在家庭成員界定方面也存在較大難度。同時，對低保對象的財(cái)產(chǎn)收入動態(tài)情況也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致“脫?！币仓荒芸康捅ο蟮闹鲃由暾垼@些都影響了保障對象的準(zhǔn)確界定。

六是社會參與渠道不暢通。目前農(nóng)村低保只有政府特別是民政部門在“單槍匹馬”奮戰(zhàn)，雖然村委會或農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)了其中的部分工作，但并沒有改變這一局面。一是各類救助資源沒有得到有效的整合利用。二是容易產(chǎn)生社會排斥。困難人群喪失參與經(jīng)濟(jì)和社會活動的機(jī)會，長期與社會主流割裂或脫離，造成困難群體社會價(jià)值與責(zé)任感的下降，甚至可能造成貧困問題惡化、生存條件受到威脅、心理失衡導(dǎo)致做出反社會行為、危及社會穩(wěn)定等非常嚴(yán)重的后果。三是低保對象的服務(wù)訴求反饋慢，導(dǎo)致困難群體滋生社會不滿情緒。

七是待遇支付監(jiān)督不到位。目前，農(nóng)村低保待遇支付不及時、監(jiān)督管理不到位的原因主要有兩方面。一方面是工作力量不足和專業(yè)化水平不高。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職工作人員，工作手段與實(shí)際需要差距也很大，影響了低保制度的落實(shí)和工作效果。另一方面是缺乏績效評估機(jī)制和獎懲措施。上級政府對下級政府、人民群眾對低保管理實(shí)施單位，沒有形成相應(yīng)的績效考核和檢測評價(jià)機(jī)制，工作成效和質(zhì)量對各級政府和具體工作人員沒有約束和影響。此外，獎懲機(jī)制和過錯責(zé)任追究機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致激勵約束動力不足。同時，由于申請者的失信懲戒成本極低，不足以對失信者形成威懾，導(dǎo)致審批者與申請者之間玩著“貓捉老鼠”的游戲，不但增加了無謂的社會成本，而且導(dǎo)致人們道德水平的滑坡和誠信程度的降低。

四、完善農(nóng)村低保制度建設(shè)政府責(zé)任的幾點(diǎn)建議

根據(jù)政府社會保障責(zé)任理論，建立和完善農(nóng)村低保制度是政府的直接責(zé)任，但政府的治理能力是有限的，需要構(gòu)建與市場和社會組織的合作機(jī)制和治理模式，即“與非政府組織握手和進(jìn)入市場散步”的模式，建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型強(qiáng)政府，從而有效承擔(dān)保障困難群眾基本生活權(quán)利的責(zé)任。因此，推動建立完善有效的農(nóng)村低保制度，需要政府、社會、市場三者之間的良性互動和優(yōu)勢互補(bǔ)。

（一）增強(qiáng)政府公共產(chǎn)品供給能力

一是規(guī)范完善低保法制。立法的意義不僅是對社會保障制度的權(quán)威規(guī)范，而且在于實(shí)現(xiàn)社會保障責(zé)任與權(quán)益的合理配置。第一，應(yīng)加快推進(jìn)以低保為重點(diǎn)的社會救助立法；第二，把握中央立法為主，地方立法為輔的總體原則，合理劃分中央和地方立法的規(guī)制范圍；第三，正確處理人大及其常委會立法和行政機(jī)關(guān)立法的關(guān)系。社會救助應(yīng)當(dāng)通過立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)領(lǐng)行政立法來實(shí)現(xiàn)；第四，加強(qiáng)社會救助立法與其他社會保障立法的配套和銜接，既要防止出現(xiàn)法律漏洞，更要避免法律沖突。

二是界定各級政府責(zé)任。農(nóng)村低保采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府負(fù)責(zé)資源投入和具體實(shí)施，中央對財(cái)政困難地方給予適當(dāng)補(bǔ)助，有人將這一模式形象地稱為“中央請客、地方買單”，導(dǎo)致中央監(jiān)管難度很大，地方各級政府存在著對中央政策選擇性執(zhí)行、在資源投入方面搭便車等機(jī)會主義的問題。因此，要按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，科學(xué)劃分和合理界定中央與地方政府在農(nóng)村低保中的責(zé)任范圍。第一，明確各級政府設(shè)計(jì)國家低保政策執(zhí)行方案的責(zé)任；第二，合理劃分各級政府的低保預(yù)算責(zé)任；第三，明確劃定各級政府在組織實(shí)施和監(jiān)督管理中的責(zé)任。

三是合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定有兩個方案可供選擇。方案一：絕對值低保標(biāo)準(zhǔn)，即建立科學(xué)規(guī)范的低保標(biāo)準(zhǔn)測算體系。建立這一測算體系應(yīng)重點(diǎn)考慮國家貧困線、政府財(cái)力承擔(dān)線、低保替代率（低保收入與最低工資之間的比例，可將最低工資的40%為參考）、人均消費(fèi)支出（以當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)支出額的30-35%作為低保線）、人均純收入（將該地居民人均純收入的30%作為低保線）、恩格爾系數(shù)（統(tǒng)計(jì)出該地困難家庭的平均食物支出，然后除以困難家庭的恩格爾系數(shù)，將得出的數(shù)值作為參照標(biāo)準(zhǔn)）等6個方面的因素，這樣測算出的低保線具有較強(qiáng)的科學(xué)性。方案二：相對值低保標(biāo)準(zhǔn)。一種是比例法，將收入最低的5%或10%的低收入家庭確定為困難戶，其家庭人均純收入的上限即為低保線。另外一種是以上年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的28%左右確定。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的恩格爾系數(shù)低，參照系數(shù)可以26%左右為宜，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的恩格爾系數(shù)高，參照系數(shù)可以30%左右為宜。這主要基于兩點(diǎn)考慮：一是無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)還是落后地方，都有一定比例的相對困難人口；二是考慮到目前還沒有科學(xué)合理的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)制定的低保標(biāo)準(zhǔn)多是建立在主觀判斷及其財(cái)政支出能力、政治需要因素之上的，很難反映農(nóng)村的實(shí)際狀況。當(dāng)前可以考慮先采取相對值低保標(biāo)準(zhǔn)，并逐步向絕對值低保標(biāo)準(zhǔn)過渡。此外，還要完善低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，調(diào)整的預(yù)警指標(biāo)主要包括物價(jià)指數(shù)CPI和當(dāng)?shù)鼐用袢司兪杖朐鲩L率，在CPI超過3%或居民的人均純收入增長超過10%時，就應(yīng)對低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

四是準(zhǔn)確認(rèn)定保障對象。甘肅在農(nóng)村低保對象的審批和確認(rèn)上，重點(diǎn)強(qiáng)化了村民小組的責(zé)任，由其對申請人家庭收入和實(shí)際生活狀況進(jìn)行摸底核查，按困難程度進(jìn)行排序，村委會組織開展民主評議。這種篩選方法在當(dāng)下具有可操作性，也與相對值貧困標(biāo)準(zhǔn)要求基本吻合，值得推廣，待家庭收入核算機(jī)制逐步建立健全后，再根據(jù)家庭收入狀況核算確定保障對象。此外，還可借鑒西方國家的“目標(biāo)定位”方法。一是“行為定位”，即個人行為是確定受益資格的重要條件，如個人是否采取積極措施以擺脫單純福利依賴可能成為確定受益資格的重要依據(jù)；二是“道德定位”，在確定救助對象時考慮道德的因素，不再是傳統(tǒng)的價(jià)值中性方法，例如是否吸毒、作為父母是否盡到照顧子女的責(zé)任、子女是否盡到贍養(yǎng)父母的責(zé)任等等，將作為是否給予救助的參考依據(jù)。采取“行為定位”或者“道德定位”方法，不僅有助于塑造窮人的社會責(zé)任感，而且對于那些 “不道德公民”或“行為失控者”等“問題人口”，包括“不稱職父母”和“不孝順子女”進(jìn)行重新塑造，督促他們?yōu)榱双@取救助資格而努力使自己的行為達(dá)到政策要求。

五是科學(xué)核定家庭收入。我國尚未建立起信用體系和居民個人收入申報(bào)制度，致使收入審查工作的真實(shí)性和準(zhǔn)確性不高。同時，鑒于我國稅制、收入支付方式等客觀因素影響，無法采用西方等發(fā)達(dá)國家普遍通用的依稅核查辦法。為了解決這一難題，建立家庭收入核對機(jī)制，上海市民政局探索建立了居民經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)，為各類公共政策（如低保、經(jīng)濟(jì)適用房、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助）的實(shí)施提供經(jīng)濟(jì)狀況權(quán)威核對信息支持，江蘇南京市開通的低收入家庭收入核對系統(tǒng)，最大程度地減少了收入核查取證盲點(diǎn)，對農(nóng)村低保具有積極的借鑒價(jià)值。實(shí)施過程中的關(guān)鍵之處在于信息收集的全面性和準(zhǔn)確性，核心在于構(gòu)建一個覆蓋相關(guān)機(jī)構(gòu)和全體居民的收入狀況實(shí)時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，基礎(chǔ)在于相關(guān)信息收集的完整準(zhǔn)確和利用共享機(jī)制的建立。

（二）動員社會資源擴(kuò)大參與范圍

一是引入社會工作人員和方法。社會工作對于社會救助的作用在于它的價(jià)值觀和科學(xué)方法。運(yùn)用和實(shí)踐社會工作“助人自助”的價(jià)值理念和專業(yè)社會工作方法，能夠更加貼近救助對象，了解其需求并為其服務(wù)，從而達(dá)到在消除物質(zhì)貧困的同時消除“能力剝奪”和“社會排斥”的目的。這就需要走政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的路子，積極培育和發(fā)展社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快建設(shè)社會工作人才隊(duì)伍，形成行政力量與社會力量互動、政府工作與社會工作互補(bǔ)的格局，變政府單一行政管理為政府與社會的合作管理。在低保工作中引入社會工作主要通過在救助工作中設(shè)置社工崗位來實(shí)現(xiàn)。社工崗位主要有兩類，一種是行政工作輔助社工崗位，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）中配合低保機(jī)構(gòu)行政工作人員，提供低保對象的甄別、動態(tài)管理工作等服務(wù)。另一種是專門性的社工崗位，主要參與三個方面的工作：一是幫助困難人口克服依賴心理，提高其通過勞動生產(chǎn)自救的主動性；二是積極參與營造和諧、公平、寬松的社區(qū)環(huán)境，通過專業(yè)的社會工作服務(wù)增進(jìn)困難群體自我表達(dá)和人際交往能力，引導(dǎo)他們積極參與社區(qū)活動，促進(jìn)困難人口人格和自尊的發(fā)展，引導(dǎo)社區(qū)成員改變對困難人口的歧視和不滿；三是對困難家庭子女的心理狀態(tài)進(jìn)行積極干預(yù)。從未來發(fā)展趨勢看，社會工作行政人員和輔助社工崗位人員將保持適量增加，而專門性的社會工作崗位人員將會大幅度的增加。

二是積極培育社會組織。社會組織具有較強(qiáng)的公眾參與性，通過廣泛的社會動員反映社會各方面的信息，代表廣大公眾的訴求，為政府制定政策提供支持和依據(jù)。此外，大量社會組織以困難群體或邊緣群體為服務(wù)對象，能夠很好地彌補(bǔ)政府缺位，增加社會福利服務(wù)供給，促進(jìn)社會公平和諧。從農(nóng)村來看，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會，能夠動員和聚集隱含在農(nóng)村中的人力資本和經(jīng)濟(jì)資本，通過內(nèi)部分工實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和管理，對于促進(jìn)和提高困難居民的自我發(fā)展能力具有獨(dú)特的功能和作用。因此，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和經(jīng)濟(jì)協(xié)會等專業(yè)合作組織，通過增強(qiáng)組織對農(nóng)民的吸引力和凝聚力，有效發(fā)揮合作組織服務(wù)會員的功能，強(qiáng)化互助特性，根據(jù)不同村民的具體情況進(jìn)行合理分工，激發(fā)困難群眾參加生產(chǎn)、擺脫貧困的積極性、能動性，逐步形成農(nóng)民互助、互救到共同致富的網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村社會救助平臺。政府需要對吸納困難群眾就業(yè)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會等合作組織，給予政策扶持和信息支持，幫助其發(fā)展壯大，增加經(jīng)濟(jì)和社會效益。

（三）利用市場機(jī)制增強(qiáng)救助效能

一是建立績效評估和問責(zé)機(jī)制。20世紀(jì)70年代早期，西方國家針對政府機(jī)構(gòu)不斷龐大、運(yùn)行效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、社會保障出現(xiàn)危機(jī)和人們期望政府能夠高效使用公共資源及提供多樣化、高品質(zhì)公共服務(wù)的客觀需要，開始了以問責(zé)為導(dǎo)向的績效評估。將績效考核和問責(zé)機(jī)制引入政府提供農(nóng)村低保這一公共產(chǎn)品當(dāng)中，有其必要性和可行性。一方面，農(nóng)村低保涉及人民群眾基本生活權(quán)益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，其實(shí)施效果不僅關(guān)系受益群體的切身利益，而且直接影響著社會公眾對政府執(zhí)行力和公信力的評價(jià)，以及這一政策實(shí)施的可持續(xù)性。另一方面，目前對農(nóng)村低保開展績效評估的理論已日臻成熟，可以開展專業(yè)化的評估并提供比較可靠的評估結(jié)果。在農(nóng)村低保工作中建立對政府的績效評估和問責(zé)機(jī)制，需要把握幾個關(guān)鍵點(diǎn)：第一，科學(xué)合理設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)體系應(yīng)分定性和定量兩個方面。定性指標(biāo)主要是對低保工作效能的整體考證。定量指標(biāo)應(yīng)包含反映經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，如政府低保預(yù)算和工作經(jīng)費(fèi)列支情況、年度低保資金的結(jié)余量、提供服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)和工作力量、信息化程度；包含反映效率的內(nèi)容，如貧困人口救助率、保障對象動態(tài)管理變化情況、低保金發(fā)放期限、方法方式等內(nèi)容；包含反映效能和公平的內(nèi)容，如低保金發(fā)放的準(zhǔn)確率、低保對象生活狀況的改善、受益群體的認(rèn)可程度和社會公眾的評價(jià)水平。第二，評估機(jī)構(gòu)的選擇。通過政府購買服務(wù)，引入專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，既提高評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和有效性，同時也可以不受利益集團(tuán)的誘導(dǎo)，作出客觀公正的評估結(jié)論。第三，評估結(jié)果的使用。把評估結(jié)論與上級政府對下級政府安排的低保補(bǔ)助資金和工作經(jīng)費(fèi)掛鉤，督促各級政府部門提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；作為黨委考核評價(jià)和提拔任用干部的重要依據(jù)，激發(fā)低保工作人員的積極性和主動性；同時作為了解受益群體、社會公眾對這一制度評價(jià)和認(rèn)可的風(fēng)向標(biāo)。以此來完善制度、改進(jìn)工作，增進(jìn)政府的公信力。

二是完善服務(wù)外包的治理機(jī)制。

政府社會保障責(zé)任理論認(rèn)為，政府構(gòu)建社會保障體系的能力是有限的，但可以通過依法授權(quán)的方式，將部分社會保障品的提供功能外移，通過合同方式建立功能委托、項(xiàng)目外包和購買服務(wù)等合作伙伴關(guān)系，從而增強(qiáng)政府的社會保障能力。重慶市黔江區(qū)通過服務(wù)外包、委托中介機(jī)構(gòu)開展低保家庭收入核查工作，實(shí)事求是地了解、掌握了低保申請者的家庭收入狀況，收到了很好的效果。據(jù)低保申請人說“現(xiàn)在來調(diào)查的人是誰也不認(rèn)識的律師，大家一碗水端平了，我們心里也舒坦多了”。從實(shí)踐來看，政府利用市場機(jī)制完善低保管理運(yùn)行機(jī)制，履行主導(dǎo)責(zé)任，必須把握好三個原則：第一，政府必須按照市場規(guī)則依法行政，以不破壞市場規(guī)則為前提；第二，這些委托和外包僅是公共服務(wù)功能的轉(zhuǎn)移，而不是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移；第三，低保工作是政府的公共行政行為，非政府組織受政府委托從事相關(guān)活動時必須得到相應(yīng)的授權(quán)，并以不侵犯服務(wù)對象的合法權(quán)益為前提。

1.［美］理查德·A·馬斯格雷夫：《比較財(cái)政分析》，董發(fā)勤譯，上海，三聯(lián)書店，1996年版。

2.鄧國勝等：《事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績效評估》，北京大學(xué)出版社，2008年版。

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4.厚曉虹、梁偉：《科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)完善動態(tài)聯(lián)動機(jī)制》，《中國社會報(bào)》，2009年10月28日。

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6.樂章：《社會救助學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2008年版。

7.民政部政策研究中心課題組：《進(jìn)一步加強(qiáng)社會救助動態(tài)管理機(jī)制建設(shè)——“中國城鄉(xiāng)貧困家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目研究要報(bào)》。

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9.楊燕綏等：《政府與社會保障——關(guān)于政府社會保障的責(zé)任》，北京，中國勞動社會保障出版社，2007年版。

10.鄭功成：《加入WTO與中國的社會保障改革》，《管理世界》，2002年第4期。

（楊燕綏：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)， 王進(jìn)財(cái)：甘肅省民政廳）