□鄖文聚

鳥瞰日本土地整治

□鄖文聚

2010年年底，終于有機(jī)會去日本訪問，考察日本的土地整治。此行印象尤為深刻的是，自北海道到東京的航程遇上了大晴天，在飛機(jī)上俯瞰日本的國土整治，是一個新視角，更是一個適當(dāng)?shù)挠^察尺度，比看衛(wèi)片、航片舒服多了。

一路考察下來，又經(jīng)過兩個多月的沉淀，中間還應(yīng)邀在北京師范大學(xué)做了一次有關(guān)日本土地整治考察的報告，訪問日本的印象變得更加簡約、清晰、集中。

農(nóng)業(yè)地域指定計劃：保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的宣言

應(yīng)該承認(rèn)，日本耕地資源的短缺程度更甚于中國，但日本耕地資源保護(hù)的理念、建設(shè)水平卻遠(yuǎn)高于中國。日本農(nóng)地制度中設(shè)計了一個農(nóng)業(yè)地域指定計劃，該計劃的實質(zhì)是對優(yōu)質(zhì)耕地資源密集區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)實行劃線保護(hù)和建設(shè)的法律規(guī)定。劃線的目的是應(yīng)對工業(yè)化、城市化的用地擴(kuò)張沖擊。

劃線的作用是不僅遏制了用地擴(kuò)張，保護(hù)了優(yōu)質(zhì)耕地資源和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，也明確了土地整治建設(shè)資金的投向，提高了資金利用效率。日本法律規(guī)定，實施過土地整治項目的農(nóng)業(yè)地域，7年內(nèi)不受理該地域的農(nóng)地轉(zhuǎn)用申請。日本專家自豪地稱“農(nóng)業(yè)地域指定”是日本應(yīng)對工業(yè)化、城市化的農(nóng)村領(lǐng)土宣言。

整治標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模：以高標(biāo)準(zhǔn)為設(shè)計理念

日本專家介紹土地整治情況時，對我沖擊十分強烈的一個信息是土地整治工程的設(shè)計壽命和健康運行期。為了小心求證這條信息，我先后在三個不同場合提問。得到的回答是一致的：工程設(shè)計壽命40年，工程健康運行期60年，實際上正常運行期要高于60年。

百年大計的理念在日本土地整治的具體實踐中得到了充分體現(xiàn)。這也印證了我在吉林省和中國臺灣考察所得到的工程質(zhì)量信息。中國土地整治工程應(yīng)該、能夠也必須走高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、成規(guī)模建設(shè)的道路。所謂“高標(biāo)準(zhǔn)”，就是要搞百年大計的設(shè)計和施工、運營管理；所謂“成規(guī)?！?，就是要把集中連片優(yōu)質(zhì)耕地的整治和保護(hù)放在突出位置。

農(nóng)地農(nóng)用：鼓勵但不強制

日本已經(jīng)跨過了農(nóng)地農(nóng)有、“耕者有其田”的發(fā)展階段，農(nóng)地制度已經(jīng)明確指向有利于農(nóng)地農(nóng)用、促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)地高效利用的新體系。對于兩類農(nóng)戶給予政策鼓勵和支持：一類是放棄小片耕地的農(nóng)戶，另一類是擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶。

由于農(nóng)地資產(chǎn)升值預(yù)期的長期存在，有相當(dāng)比例的農(nóng)戶不愿意放棄小片耕地。小片耕地?fù)碛姓呋咎幵诮?jīng)營困境中，為了彌補收入，日本出現(xiàn)了兩種不同性質(zhì)的兼業(yè)：一種為兼業(yè)農(nóng)戶的兼業(yè)收入大于營農(nóng)收入，另一種為兼業(yè)農(nóng)戶的兼業(yè)收入小于營農(nóng)收入。從農(nóng)地利用效率上看，擁有不同耕地規(guī)模、不同兼業(yè)性質(zhì)的農(nóng)戶是不一樣的?？偟内厔菔寝r(nóng)地必然地流向?qū)I(yè)大戶。這就出現(xiàn)了臺灣所謂的“小地主大佃戶”模式，即耕地所有權(quán)的小農(nóng)戶擁有，耕地經(jīng)營權(quán)的大農(nóng)戶集中。日本鼓勵農(nóng)地農(nóng)用的前提條件有兩個：一是鼓勵但不強制，把轉(zhuǎn)化過程置于經(jīng)濟(jì)行為范疇之內(nèi)，不運用行政手段干預(yù)，但也不反對村鎮(zhèn)級主動做工作促進(jìn)轉(zhuǎn)化；另一條是實行專業(yè)農(nóng)民認(rèn)證制度，鼓勵政策指向取得資格證書的農(nóng)民，這些新農(nóng)民有志于農(nóng)業(yè)，有資格從事農(nóng)業(yè)。

區(qū)域內(nèi)農(nóng)地交換交易：限制等級比例系數(shù)

土地整治本質(zhì)是有利于提高區(qū)域內(nèi)土地利用效率的農(nóng)地交換和交易，并輔之以必要的工程建設(shè)的行為。因此，權(quán)屬調(diào)整方案的合理性、現(xiàn)實性是制約土地整治的基本前提。如果僅僅是修路、通水，不能夠稱其為土地整治。因為這樣做并不能實質(zhì)性地改變土地條件，使土地利用發(fā)生質(zhì)的變化。日本土地整治后的田塊最小也要達(dá)到3畝以上，一般是9畝、19畝。我專門到田間進(jìn)行了步測，田塊長一般是200米，寬則有兩種規(guī)格：30米、60米；水稻種植的行數(shù)，分別是100行、200行。日本在農(nóng)地交換的質(zhì)量管控方面也有一個很有特色的規(guī)定——交換耕地的質(zhì)量等級差要控制在0.8～1.2之間，即用于相互交換的耕地質(zhì)量等級不能相差太大。這個規(guī)定可能是世界上獨一無二的，德國以及其他開展土地整理的國家都有按等折算制度，但沒有限制交換等級比例系數(shù)。我國開展按等折算的基礎(chǔ)工作已經(jīng)基本完成，應(yīng)該盡快推行這項制度，這也是《國務(wù)院深化改革嚴(yán)格土地管理的實施意見》（國發(fā)〔2004〕28號文件）的要求。

聯(lián)系到中國當(dāng)前各行各業(yè)所謂的土地整治行為，必須注意以下問題，一是必須圍繞田塊建設(shè)來解決單打獨斗的問題，不能繼續(xù)原來的老路，修渠的只管修渠、修路的只管修路、種樹的只管種樹；二是田塊規(guī)劃建設(shè)一定要注重規(guī)格和布置，田塊不能小于3畝，必須考慮提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化使用效率的需要，同時必須解決好每個田塊的臨水、臨路和生態(tài)防護(hù)問題。另外，還要正確認(rèn)識和處理土地條件改善與土壤培肥改良的關(guān)系，推進(jìn)土地整治的精細(xì)化。在這方面，日本的做法和經(jīng)驗是，在土地整治工程實施時就考慮土壤限制因素的改造，即根據(jù)土壤情況，重構(gòu)約50厘米厚的土壤層，農(nóng)地權(quán)屬邊界使用5厘米厚的水泥板構(gòu)筑。

從整治與利用的空間結(jié)構(gòu)看，“雙?！笔潜厝贿x擇

日本土地整治在不同圈域內(nèi)有不同的要求，但總的要求是把保護(hù)優(yōu)質(zhì)自然資源、耕地資源放在優(yōu)先位置。因此，農(nóng)業(yè)地域內(nèi)的土地整治優(yōu)先考慮集中連片優(yōu)質(zhì)耕地不流失，重點抓好優(yōu)質(zhì)水田的保護(hù)和建設(shè)。同時，不斷建設(shè)提高農(nóng)村土地利用水平。城市化地域內(nèi)的土地整治也要優(yōu)先考慮自然資源保護(hù)，對于規(guī)劃的準(zhǔn)城市化地域，必須優(yōu)先識別和指定其內(nèi)嵌的農(nóng)業(yè)地域，提出保護(hù)和整治措施，逐步清退內(nèi)嵌農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地。

從北海道到東京，首先闖入眼簾、令人難忘的是河流兩岸的高標(biāo)準(zhǔn)、成規(guī)模、邊界清晰的農(nóng)田。當(dāng)飛機(jī)下降，已經(jīng)到達(dá)東京都市圈時，仍然可以看到大片毗鄰河流的農(nóng)田。這個景象與我國一些地方大搞所謂“江景建設(shè)”、“水岸花園”形成了鮮明的對比。這也讓人想起了另一個國家——歐洲的荷蘭，這也是一個國土面積十分有限的國度，但他們在國土利用結(jié)構(gòu)中鑲嵌了一個歐洲“綠寶石”，保護(hù)了極其寶貴的優(yōu)質(zhì)耕地資源。這樣來看，中國的“雙保工程”是理性社會的必然選擇，工業(yè)化、城市化的推進(jìn)并不妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。目前，中國“雙保工程”需要在科學(xué)發(fā)展理念層面、建立社會主義民主法治國家層面著力深化推進(jìn)。

科技創(chuàng)新：工程健康運行的保障

日本土地整治工程能夠健康運行60年有賴于科技的保障。日本農(nóng)田灌溉工程基本管道化，田間排水工程也有相當(dāng)比例是管道化的，并采用機(jī)器人進(jìn)行管道工程的檢查，采取有針對性的工程維護(hù)，降低了工程維護(hù)成本。日本土地整治規(guī)劃分三級進(jìn)行：一是國家級規(guī)劃，主要是確定一個時期土地整治的方針、總體目標(biāo)和主要任務(wù)；二是都、道、府、縣級規(guī)劃，主要是確定區(qū)域、規(guī)模、投資、權(quán)屬登記管理；三是町、村級規(guī)劃，主要是提出項目、實施項目和運營管護(hù)。在土地整治項目管理主體上也有一個歷史演化過程，起初是國家事業(yè)單位組織，有些“交鑰匙”工程的意思；后來演化為町村為申請和實施主體，相對的是管理主體，一般是都、道、府、縣級行政主管。日本土地整治制度規(guī)定5年組織一輪調(diào)查評估，涉及每個町、村，調(diào)查評估結(jié)果要匯總上報，從而為編制下一個5年土地整治計劃提供技術(shù)支撐。

村莊整治：城市化的潮流

日本町、市、村域范圍大約與我國鎮(zhèn)、村兩級相當(dāng)，日本的村莊整治是指這個區(qū)域的綜合整治。從土地利用角度分析，日本村莊整治的主要目標(biāo)是協(xié)調(diào)城市郊區(qū)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的用地矛盾。在日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，用地矛盾十分突出，工業(yè)化和城市化發(fā)展用地向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)軍，農(nóng)業(yè)區(qū)域指定制度極力抵抗這一發(fā)展趨勢。在這樣的形勢下，村莊合并，并將規(guī)劃建設(shè)條件好的地段用于新村鎮(zhèn)建設(shè)，提供一部分土地作為城市郊區(qū)化住宅用地成為潮流。1955年日本頒布《町村合并促進(jìn)法》，促使日本村莊數(shù)量從1950年的10411個，減少到1975年的3257個。即在25年的時間里，日本的村莊減少了近70%。這些保留下來的、新規(guī)劃建設(shè)的村莊擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施，居民生活條件大為改善，其中的經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（作者單位：國土資源部土地整理中心）