文 金順發(fā) 金淑倩

政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)控管理方法探討

文 金順發(fā) 金淑倩

財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的通知（財會[2008]7號），加強和規(guī)范了企業(yè)的內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益。然而，除企業(yè)外，國務(wù)院部委辦和地方政府并沒有制定過“行政和事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范”法律規(guī)章，然而，科技行政機關(guān)和事業(yè)單位管理的科技和產(chǎn)業(yè)項目的創(chuàng)新成果推進(jìn)上海社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其重要性是不言而喻的，本文從科技和產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)控管理角度探討“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)控管理方法”的一些解決方案，目的是為了更加規(guī)范政府行政管理行為，更好地提高政府資金的使用效果。

“十一五”期間，上海市政府對科技和產(chǎn)業(yè)項目資助投入平均以5%左右的速度增長，從近兩年政府投入情況分析：已有超過100億的政府投入用于新能源、民用航空制造業(yè)、先進(jìn)重大裝備、生物醫(yī)藥、電子信息制造業(yè)、新能源汽車、海洋工程裝備、新材料、軟件和信息服務(wù)業(yè)等九大重點領(lǐng)域創(chuàng)新研究和產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)，政府加大資助投入力度，有力地推進(jìn)了上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。上海市政府在“十二五”規(guī)劃中基本確定在這九大重點領(lǐng)域的科技、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)改造計劃中新增投資500億元以上，力爭新增產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過1000億元，總產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到8400億元以上，將聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，為實現(xiàn)上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型注入新的動力。預(yù)計未來五年，上海社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將由“快速增長”步入“平穩(wěn)增長”階段，將更加著力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)和水平。

在新的形勢下，研究政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目有效內(nèi)控管理方法，了解政府重大項目重要進(jìn)程，熟悉政府相關(guān)的配套政策，貼近重大科技和產(chǎn)業(yè)項目有效的開展審計監(jiān)督服務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費使用和管理中出現(xiàn)的問題，完善內(nèi)部控制制度，健全管理和監(jiān)督體系，更好服務(wù)于上?？萍己彤a(chǎn)業(yè)項目發(fā)展、更好地適應(yīng)于上海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求顯得十分的重要。

提升內(nèi)控管理人員綜合素質(zhì)，做好項目預(yù)算內(nèi)控管理

“十一五”期間，為推進(jìn)全社會科技和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，國家和上海市共頒布并實施了近200余項相關(guān)支持和促進(jìn)科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要政策，預(yù)計“十二五”期間將會推出新的相關(guān)政策。為了適應(yīng)上海社會和經(jīng)濟(jì)形式快速發(fā)展，要求“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目”內(nèi)控管理人員熟悉和掌握國家和上海市相關(guān)政策，嚴(yán)格遵循配套政策程序，維護(hù)公眾利益，提升內(nèi)部控制管理人員的綜合業(yè)務(wù)能力，努力改變政府機關(guān)中一些內(nèi)部控制管理人員對政策知曉度不高和綜合服務(wù)能力較弱的現(xiàn)象。要有計劃的、系統(tǒng)培養(yǎng)其政策服務(wù)水平，切實增強政策培訓(xùn)學(xué)習(xí)的重要性和緊迫感，集中精力，定期學(xué)習(xí)，熟悉掌握科技和產(chǎn)業(yè)政策要點，準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，真正做到學(xué)以致用，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目”內(nèi)控管理標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)實施。

“十一五”期間，國家和上海市科技和產(chǎn)業(yè)項目計劃門類相比上個五年計劃要多的多，管理層次越來越復(fù)雜，子課題也越分越細(xì)，科技活動與經(jīng)濟(jì)社會的聯(lián)系也越來越頻繁。因此，科技和產(chǎn)業(yè)項目的內(nèi)控創(chuàng)新管理更加具有重要的現(xiàn)實意義，如果說科技和產(chǎn)業(yè)項目的研究以創(chuàng)新為靈魂，那么科技和產(chǎn)業(yè)項目的內(nèi)部控制管理則應(yīng)以創(chuàng)新為生命。然而，在實施科技和產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)控管理過程中，只有深入了解科技和產(chǎn)業(yè)項目實施全過程，才能建立有效的風(fēng)險控制和防范計劃方案，避免因?qū)椖繉嵤┲械牟淮_定性因素估計不足，造成項目實施目標(biāo)受到影響，造成巨大的資源浪費。

從近二年科技重大項目預(yù)算編制評估情況分析，有相當(dāng)數(shù)量的單位對科技和產(chǎn)業(yè)項目預(yù)算編制的隨意性較大，究其原因，主要是對預(yù)算編制的重視程度不夠；項目預(yù)算報表編制事前培訓(xùn)工作缺失；很多單位編制項目預(yù)算的人員經(jīng)常是項目主要責(zé)任人（科研人員），由于缺少本單位財務(wù)人員的協(xié)助，而科研人員編制預(yù)算的目的經(jīng)常只是為多爭取項目經(jīng)費，并不考慮項目預(yù)算的完整性和科學(xué)性等方面的要求，不少項目預(yù)算編制問題多多。

制定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理模式，確保課題立項實施質(zhì)量

為進(jìn)一步做好科技和產(chǎn)業(yè)項目預(yù)算內(nèi)控管理工作，促進(jìn)重大專項順利實施，提高科技經(jīng)費使用效率，對科技和產(chǎn)業(yè)專項預(yù)算內(nèi)控管理制度采取了：制定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理模式，約束行政自由裁量權(quán)，確保科技和產(chǎn)業(yè)項目質(zhì)量。

學(xué)習(xí)先進(jìn)國家管理理念，試行政府內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)管理模式。ISO9000國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布20多年來，已經(jīng)被世界上150多個國家和地區(qū)廣泛采用。由于它的使用性、針對性與可操作性較強，早在90年代，英國、加拿大、新加坡、美國、馬來西亞等國政府機構(gòu)率先在機關(guān)內(nèi)部推行ISO9000管理標(biāo)準(zhǔn)?？肆诸D總統(tǒng)主政以來，在政府機構(gòu)大力推行ISO9000管理標(biāo)準(zhǔn)模式，規(guī)范了政府行政執(zhí)法和內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)管理方法，實現(xiàn)了政府辦事程序規(guī)范、辦事質(zhì)量和效率提高、機構(gòu)費減少的良好效果。

目前，我國“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目”內(nèi)部控制管理方面，有些是沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的“管理模式”，有些行政法規(guī)和內(nèi)控管理模式有悖于世貿(mào)規(guī)劃、市場法則和國際管理慣例準(zhǔn)則的要求，標(biāo)準(zhǔn)行政管理缺乏給政府形象和依法行政帶來諸的不便。為了改變政府機關(guān)存在“規(guī)章制度需要,質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)可以不必要”的傾向，建議在政府機關(guān)試點推行ISO9000標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部控制管理，進(jìn)而理順科技、產(chǎn)業(yè)計劃項目決策辦法和實施路徑尤為顯得重要。

約束內(nèi)控自由裁量權(quán)，確保政府資助項目立項實施質(zhì)量。當(dāng)前，在政府機關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的很大原因是行政內(nèi)控行為人的素質(zhì)弱化。因此，有紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門等參與到“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目”全過程：進(jìn)行組織規(guī)劃控制，對部門內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置，職務(wù)分工的合理性和有效性進(jìn)行控制；審批授權(quán)控制，對單位內(nèi)部部門或人員處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。不相容職務(wù)分離控制，不相容職務(wù)分別由不同部門或人員來辦理，不相容職務(wù)分離是有效內(nèi)部控制的基本原則。業(yè)務(wù)處理程序控制，業(yè)務(wù)處處理過程中必然遵循的流程環(huán)節(jié)和處理手續(xù)。將每一項業(yè)務(wù)活動劃分為授權(quán)、主辦、核準(zhǔn)、記錄和復(fù)核。這種標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)處理控制方式可以使各級管理人員按照科學(xué)的程序辦事，避免工作雜亂無序，從而提高工作效率。人員素質(zhì)控制，其目的在于保證職工的廉潔、正直、勤奮以及高效率的工作能力，從而保證其他內(nèi)控措施的有效實施。內(nèi)部審計控制，其目的是保證被審計單位財政財務(wù)收支及其他經(jīng)營活動合規(guī)、合法及效益性。

根據(jù)項目管理實際情況制定項目管理內(nèi)控實施細(xì)則，同時加強內(nèi)控監(jiān)督實施力度，約束行政管理人員自由裁量權(quán)，確保政府資助項目立項實施的質(zhì)量。

推進(jìn)科技和產(chǎn)業(yè)項目信息共享，提高政府資金使用效果

按照上海市委9號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技創(chuàng)新加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的若干意見》（滬委發(fā)〔2009〕號）中有關(guān)“建立政府科技項目信息共享系統(tǒng)”有關(guān)要求，從上海市級層面上創(chuàng)新內(nèi)部控制管理辦法，合理統(tǒng)籌政府科技投入，優(yōu)化配置科技資源，防止重復(fù)立項和資源分散、浪費，提高政府資金的使用效益，為科技管理決策提供有效支撐，推動科技資源更好為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步服務(wù)。近期內(nèi)研究推行 “政府科技項目信息共享服務(wù)”系統(tǒng)，從上海市政府宏觀管理的層面上，運用系統(tǒng)管理方法協(xié)調(diào)16家委辦局，在全國率先啟動的“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)化項目”的共享服務(wù)，創(chuàng)新內(nèi)部控制管理模式，發(fā)揮政府資金的實際效果。

“政府資助科技和產(chǎn)業(yè)項目”內(nèi)控管理是一項綜合性、專業(yè)性、政策性很強的系統(tǒng)工程, 涉及面廣，貫穿于科技管理的多個部門和各個階段，加強科技管理的核心工作就是要建立和健全內(nèi)部控制制度，系統(tǒng)開展科技和產(chǎn)業(yè)項目事前預(yù)算評估論證、事中全程控制監(jiān)督和事后綜合績效評價，目的是要把國家科技和產(chǎn)業(yè)項目有限資金用在刀刃上，有效提高政府資金使用效果，從而取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，有力推進(jìn)上海社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（金順發(fā)就職于上海市科委、金淑倩就職于公安部上海消防所）