時雅娜

搶救誠信

關于誠信危機，中國已經(jīng)談了很多年，一直未見好轉(zhuǎn)，反而有墮不見停之趨勢。

雖然說要將誠信建設擺到突出位置，但這么多年，沒有一個政府官員是因為講誠信被提拔的，也沒有一個公民是因為講誠信獲得巨額獎金的。中國社會在引導公民向善方面，不遺余力的施以說教，而這也加劇了以經(jīng)濟杠桿為標準的中國人的人格分裂。更多的中國人在現(xiàn)實的算計和奔忙中，受到的是欺騙的苦，而不是誠信的甜。

誠信生態(tài)若此，誠信建設的難度可想而知。

誠信建設成為執(zhí)政黨需要破解的難題，中共十七屆六中全會以及隨后的國務院常務會議，專門就此做了部署。

此間，政務誠信作為誠信體系建設中的一個環(huán)節(jié)，被置于重要位置。道理很簡單，政府代表公共利益，對公民個體來說具有莫大的示范作用，是公民最好的教材。

正如溫家寶所言，政府及其部門要堅持依法行政，推進政務公開，提高決策透明度，自覺接受社會監(jiān)督，不斷提升公信力。

2011年10月19日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，部署制訂社會信用體系建設規(guī)劃。各地區(qū)要對本地區(qū)各部門、各單位的信用信息進行整合，形成統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)對失信行為的協(xié)同監(jiān)管。建設覆蓋全國的征信系統(tǒng)。

新華網(wǎng)同步推出的誠信調(diào)查顯示，公眾認為“目前最需要提高哪方面的誠信”中，“政務誠信”占到59.9%，加上“司法公信”21.3%的比例，對提高整個政府誠信的比例超過八成。

就在半年前，溫家寶在同國務院參事和中央文史館研究館館員座談時談到，“近年來相繼發(fā)生‘毒奶粉‘瘦肉精‘地溝油‘彩色饅頭等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴重的地步”。

這種反思在10月20日的國務院常務會議上被提到一個更高的層面上來，要求“政府及其部門在社會誠信和信用體系建設中要起示范帶頭作用，堅持依法行政，推進政務公開，提高決策透明度，自覺接受社會監(jiān)督，不斷提升公信力?！?/p>

中國人民大學法律社會學研究所所長周孝正教授認為，在政務誠信、商務誠信、個人誠信中，關鍵還是政務誠信，或者說國家主權信用起到主導作用。這是因為政府既是社會信用制度的制定者、執(zhí)行者和維護者，又是公共信用的示范者，由此決定了政務誠信在社會信用體系中處于核心地位。如果政府不講誠信，企業(yè)誠信就難以做到，個人誠信就更無從談起。

保衛(wèi)政府誠信

對政府誠信的要求并非始自今日。北京大學法學院副院長王錫鋅教授告訴《中國新聞周刊》，“早在2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中，依法行政的六大基本要求就包括誠實守信。”

其核心內(nèi)容是，行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。

《全面推進依法行政實施綱要》作出此種描述時，在早前幾個月通過的《行政許可法》中，驚人相似的規(guī)定亦被寫入。

這部法律的第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！奔幢闶嵌嗄旰笤谛姓绦蛄⒎ǖ难杏戇^程中，應松年、姜明安等行政法學界知名學者談起這個規(guī)定的確立，仍然難掩稱贊之意。

這個被稱為信賴保護的原則在行政立法上史無前例。普遍的解讀是，政府行使權力的有效性和權威基于政府的公信力，而政府的公信力則基于其行使權力的確定力。出爾反爾的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。這樣的政府也就不可能很好地實施法律，推行政策，維持正常的社會秩序。

但在實際生活中，才能看到落實誠實守信有多艱難。隨后而來的九江政府麗景灣項目糾紛案引發(fā)對“信賴保護”原則的思考，成為討論政府誠信能否落實的典型案例。

2004年元月，橫店集團九江東磁房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱“ 東磁公司”）成功競購位于江西九江市長虹大道北側(cè)、火車站外廣場兩側(cè)商住用地， 進行房地產(chǎn)開發(fā)，項目命名為“麗景灣花園”。

競購地塊成功后，東磁公司依法履行項目所需各種手續(xù)，并于2006年11月11日正式動工。但此后九江市建設局突然于2007年4月20日通知東磁公司，要求暫?！胞惥盀场惫こ淌┕?；2007年6月20日，九江市規(guī)劃局、九江市國土資源局、九江市建設局又聯(lián)合下發(fā)《關于對停建“麗景灣” 建設項目及善后處理意見的告知書》；2007年6月22日， 九江市規(guī)劃局作出《撤回項目選址、用地規(guī)劃、工程規(guī)劃許可的決定》；同日， 九江市建設局作出《撤回施工許可的決定》。至此，“麗景灣”建設工程項目被迫全面停工。

在上面的兩個文件中九江市政府和主管部門給出了撤回許可證的理由：公共利益。也就是根據(jù)群眾的反映和人大代表的意見，該路段不適宜建筑，必須改為大片綠地。

清華大學法學院公法研究中心主任余凌云教授在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，這個理由并不具有說服力。因為麗景灣項目所處的地界十分重要，政府對東磁公司的設計也給予了極大的重視。項目地塊規(guī)劃設計按照政府意見多次增刪，經(jīng)過六次論證方才定稿。

九江市規(guī)劃局在通過有關規(guī)劃許可及其建設方案之前，還專門組織召開了城市規(guī)劃行政許可聽證會，全面征求了政府、人大、專家、市民代表和其他有關單位的意見。說明該項目決策本身就非常審慎、嚴謹和科學，已經(jīng)充分考慮了項目與周邊環(huán)境景觀的協(xié)調(diào)一致，具有合法正當性，體現(xiàn)了公共利益的要求。

另一方面，余凌云也質(zhì)疑，麗景灣項目實際投入項目資金已達約1.35億元。如果撤回許可證，意味著政府要付出一大筆補償金，并且還有其他損失。這些補償金都是納稅人的錢，無疑也是公共利益之所在。難道政府要付出雙倍的公共利益去換取所謂的綠地所體現(xiàn)的公共利益？

2008年9月，麗景灣項目糾紛案以政府失敗告終，開發(fā)商復工，九江市政府向開發(fā)商賠款兩億元。

在余凌云看來，這個案件留下的一個重要思考是：《行政許可法》信賴保護原則并不完美。優(yōu)點在于對實質(zhì)性保護的規(guī)定，不足則在于沒有對政府的誠信保護做出程序性的規(guī)定，而補償?shù)囊?guī)定也失之于抽象。

首防政府故意失信

這幾年，余凌云的一個重要研究領域就是，尋找更好的政府誠信制度設計。

“世界不同國家解決政府誠信這一問題共分為四種方式：將民法上的誠實信用原則引入到公法上來，要求行政機關誠實信用；適用于德國，后傳入日本與中國臺灣地區(qū)，在中國借鑒到《行政許可法》中的政府信賴保護；以英國為代表的，包括受英國影響的加拿大、新西蘭和澳大利亞等國家，采用的是合法預期保護，現(xiàn)在歐盟用的也是合法預期；再就是美國人所采用的禁止反言制度。”

余凌云認為，把民法上誠實信用的原則納入到公法上來會把問題搞得更復雜，因為從寬泛上要求政府誠實信用是沒有意義的。

他亦認為，德國的政府信賴保護制度范圍較窄，相比較而言英國人的合法預期保護視角更為寬廣，不僅僅關注于行政領域的信賴問題，還關注行政指導、政府政策變化和政府的長期行政等。意思是指，要保護當事人對政府未來行為的一種信仰，如果政府的一種行為，包括行政執(zhí)法、行政承諾以及政府的政策和行政行為，只要能產(chǎn)生一種合法預期，都應該受到保護。

余凌云介紹說，“英國對合法預期的保護有多種方式，最基本的一種是程序性保護。比如政策要發(fā)生變化，首先要事先通知，向人們廣而告之；其次在變化中聽取受影響人的意見，對是否有必要進行政策改變進行聽證；第二種保護是實質(zhì)性保護，如果沒有壓倒一切的公共利益的需要就不能變動這項政策；第三種保護是賠償性保護，如果有壓倒一切的公共利益的需要，對公共造成的損失要給予賠償?！?/p>

正是在九江政府麗景灣項目糾紛案中，余凌云堅信此種制度設計才能真正保護政府誠信。

不過，在王錫鋅看來，“無論是信賴保護還是合法預期保護，使用起來都要依據(jù)嚴密的法律推理，中國的政府誠信保護還遠未達到這樣的層面。我們現(xiàn)在要防范的首先是政府惡意失信的問題。”

“政府的惡意失信主要包括兩類。一類是合法的不講誠信，比如《政府信息公開條例》要求政府部門發(fā)布信息公開年報，我們做過專門的統(tǒng)計，有些政府部門確實發(fā)了，但他說的是假話，因為兩年的年報幾乎完全相似，只是改了一下時間。說假話，這肯定是不誠信的行為?！?/p>

第二類則是誤導、操縱、毀約。比如操縱聽證會，導致政府公信力喪失。有些地方政府招商引資做出種種承諾，然后不予兌現(xiàn)，或者毀約。還包括政府部門瞞報安全事故，這樣的案例經(jīng)常能夠看到，比如湖南金浩茶油的質(zhì)量問題，湖南省質(zhì)量監(jiān)督部門早就知道了，卻不做處理，也沒有發(fā)布信息。

王錫鋅認為，政府不講誠信，本質(zhì)是因為權力太大和權力的反復無常，作出的行政行為隨便改，又無法提供足夠的監(jiān)督與司法救濟。

此外，行政訴訟將“行政規(guī)范性文件”排除在受案范圍之外。余凌云認為，“行政法規(guī)范，尤其是低層次的行政規(guī)范性文件具有較大的不穩(wěn)定性是行政法的基本特點之一，在這種情況下，假如行政機關出爾反爾，行政相對人的權益即使受到損害也無法得到救濟?！?/p>

王錫鋅回憶，“《立法法》制定的時候，我就提了建議，目前規(guī)范性文件從起草的程序到其后的適用都不受制約，公眾也無法參與進去，而實際上這些文件在地方就是實際發(fā)揮作用的‘法”。我當時建議，能否接受現(xiàn)實，將行政規(guī)范性文件也寫進去，現(xiàn)在來看，規(guī)范性文件帶來的政府失信問題很多。

王錫鋅認為，要解決政府誠信問題，首先要反思的是，在整個權力系統(tǒng)的運行中，是否將政府誠信看成是執(zhí)政的最重要的資源。

“如果結(jié)論是肯定的，才能設計更為系統(tǒng)的獲取這種資源的制度。包括對外建立起高效的政務公開制度，講究政務公開的質(zhì)量，解決‘公開卻不透明的現(xiàn)實怪狀?！?/p>

2010年的國家機關“三公”經(jīng)費公開引來陣陣質(zhì)疑，王錫鋅認為，正是因為公開的質(zhì)量不夠，誠信度不夠，“如果真的要讓人相信，就應當給一個更細的具體數(shù)目。”

此外，鼓勵更多的監(jiān)督和互動，媒體和社會能否進入到這個監(jiān)督的過程中來以及問責與責任的落實，在王錫鋅看來，都是解決政府誠信所不能缺少的。