文／喻樹長 湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局

非直管行業(yè)領域事故不應追責安全監(jiān)管部門

文／喻樹長 湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局

隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的深入發(fā)展，科學發(fā)展、以人為本作為我黨的基本執(zhí)政理念逐步成為全社會的共識，安全生產(chǎn)工作特別是事故問責日益成為社會關注的焦點。各負有安全監(jiān)管職責尤其是承擔綜合監(jiān)管職責部門的同志倍感責任和壓力。對于非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故，各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是否應當承擔相應的責任，既是一個重要的法律問題，也是一個迫切需要厘清的現(xiàn)實問題。本人認為，根據(jù)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和責任體系，對非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故，安全監(jiān)管部門不應當被追責。

對非直管行業(yè)領域的安全生產(chǎn)工作，各級安全監(jiān)管部門不是法定的執(zhí)法主體。按照《安全生產(chǎn)法》第九條的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。綜合監(jiān)管只是安監(jiān)部門代表同級政府對安全生產(chǎn)工作實施牽頭歸總，承擔的主要是綜合、協(xié)調、監(jiān)督、指導、服務職責，綜合監(jiān)管的對象是下級人民政府和同級職能部門的安全生產(chǎn)工作，對非直管行業(yè)領域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有直接的行政許可和執(zhí)法檢查權。同時，實施綜合監(jiān)管的主體是不具備執(zhí)法主體資格的各級安委會辦公室。因此，綜合監(jiān)管主要是一種工作要求而不是實體執(zhí)法。其他負有安全監(jiān)管職責的部門則依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，行使直接的監(jiān)督執(zhí)法權力。以煤礦安全生產(chǎn)為例，國家安全監(jiān)管總局和國家煤礦安監(jiān)局對全國下發(fā)的關于煤礦事故方面的通報，受文單位從來就只有各產(chǎn)煤省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團煤礦安全監(jiān)管部門和煤炭行業(yè)管理部門，各省級煤礦安全監(jiān)察機構，司法部直屬煤礦管理局，有關中央企業(yè)。安全監(jiān)管部門作為綜合監(jiān)管部門，一直以來都不是煤礦安全事故通報的受文單位，根本原因就在于安監(jiān)部門并非煤礦安全生產(chǎn)的執(zhí)法主體單位。相應地，對于道路和水上交通、火災等其他非直管行業(yè)領域，國家一般都是以國務院安委會辦公室的名義進行通報，對各級安委會發(fā)文提出工作要求。各級安委會辦公室、安委會具體承擔著綜合監(jiān)管的職責，但又是一個議事協(xié)調機構，不應當承擔相應的事故調查責任。按照職責法定、權責對等的原則，非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故，原則上不能追究安全監(jiān)管部門的責任。

從事故調查的規(guī)則看，安全監(jiān)管部門只能按照“一崗雙責”的要求承擔責任，不能對所有事故承擔無限責任。根據(jù)國家有關法律和部門職責的規(guī)定，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、直接監(jiān)督監(jiān)察的權力和責任邊界是清楚明晰的，一崗雙責、各司其職、各負其責已經(jīng)成為各級各部門各單位的共識和實際操作。在現(xiàn)行制度下，各職能部門的職責是法定的，權力是有限并受到嚴格監(jiān)督的，在事故調查中承擔的責任也應當是有限的。以國家賦予的有限權力，任何一個部門和單位都不可能承擔無限的責任。根據(jù)《企業(yè)職工傷亡事故調查分析規(guī)則》（GB 6442-86），事故直接原因一般包括企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，事故的間接原因一般包括技術和設計上的缺陷、教育培訓不夠、勞動組織不合理、對現(xiàn)場工作缺乏檢查或指導錯誤、沒有安全操作規(guī)程或不健全、沒有或不認真實施事故防范措施、對事故隱患整改不力等。根據(jù)這一規(guī)則，事故原因和責任分析明確的是企業(yè)主體責任和直接監(jiān)管部門的責任。一般而言，凡是直接監(jiān)管行業(yè)領域發(fā)生事故，除追究企業(yè)及其負責人、具體操作人員第一位的責任外，各負有直接安全監(jiān)管職責的部門只要存在履行法定職責不到位的情況，一般也要實行責任追究。安全監(jiān)管部門如果對法定職責范圍內(nèi)的非煤礦山、煙花爆竹、危險化學品和輕工、建材、有色、冶金等工貿(mào)行業(yè)的安全生產(chǎn)履行職責不認真不到位，毫無疑問同樣也要受到責任追究。但對非直管的交通、建設、特種設備、消防等行業(yè)領域，安監(jiān)部門只能通過安全督查、宣傳教育、工作要求、目標考核等措施推動下級政府和同級部門履責，不享有直接監(jiān)管部門的行政許可、執(zhí)法檢查和行政處罰職權。如果非直管行業(yè)領域發(fā)生事故也要對安全監(jiān)管部門追責，這既不符合權責對等的原則，也不符合國家關于事故調查的規(guī)則，問責范圍的無限擴大必將導致全體安監(jiān)人員的職業(yè)恐慌和安監(jiān)隊伍不穩(wěn)。

從多年來事故調查的實際操作情況看，非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故鮮有追究安監(jiān)部門安全監(jiān)管人員責任的先例。2007年導致64人死亡的湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8·13”特別重大坍塌事故，司法機關處理24人，黨紀政紀處理33人，沒有一位安監(jiān)系統(tǒng)工作人員受到處理。2010年導致58人死亡的上?！?1·15”特別重大火災事故，國務院批復處理54名責任人，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。2010年導致33人死亡的遼寧省阜新市“5·23”特別重大道路交通事故，29名責任人受到處理，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。2007年導致105人死亡的山西省臨汾市洪洞縣瑞之源煤業(yè)有限公司“12·5”特別重大瓦斯爆炸事故，78名責任人被追究，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。 2008年導致72人死亡的“4·28”膠濟鐵路特別重大交通事故，國務院批復對37名事故責任人予以責任追究，安監(jiān)系統(tǒng)無人受到處理。從湖南省近十年來發(fā)生的各類道路交通、水上交通、消防火災、建筑施工事故調查處理的結果來看，還沒有一例處理過安監(jiān)系統(tǒng)的工作人員。這也充分說明，在事故調查的實際操作過程中，事故責任的追究主要遵循企業(yè)主體責任、部門直接監(jiān)管責任和政府屬地管理責任的原則進行合理科學地劃分，對于非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故，一般不追究綜合監(jiān)管部門相關人員的責任。

綜上所述，在生產(chǎn)安全事故調查過程中，各級各相關部門要嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定和我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制的實際，實事求是，客觀公正，準確定位，合理追責。既要通過事故調查處理查明事故原因，分清事故責任，處理相關責任人，完善事故防范措施，改進安全生產(chǎn)工作，又要通過權責分明、精確打擊的責任追究，推動企業(yè)主體責任、部門監(jiān)管責任和政府屬地管理責任的真正落實。當然，對非直管行業(yè)領域發(fā)生的事故不予追究責任，并不能否定和削弱安監(jiān)部門綜合監(jiān)管的重要性。理論上而言，相關職能部門都是執(zhí)法主體，自然應該嚴格執(zhí)行國家的法律法規(guī)和規(guī)章，沒有必要安全監(jiān)管部門再來行使綜合監(jiān)管職權。但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)實和在現(xiàn)行的制度框架下，推動企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任和部門監(jiān)管責任的落實仍然是安全生產(chǎn)領域一個突出的根本問題。安監(jiān)部門要大膽創(chuàng)新，放下怕?lián)熑蔚乃枷氚ぃe極主動爭取監(jiān)察機關的行政效能監(jiān)察權威，積極主動爭取同級黨委政府督查室的支持，切實加強對下級政府和同級部門安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查、指導協(xié)調和溝通服務，推動各級各部門全面認真履行安全生產(chǎn)工作職責，推動全社會形成齊抓共管安全生產(chǎn)工作的合力。

編者按：

建立問責制是現(xiàn)代政治文明和法治社會的重要標志。近年來，在安全生產(chǎn)領域，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，總會有相當一批當事人由于違法行政、疏于管理、執(zhí)行不力、處置不當?shù)仍蚨艿教幚??！皢栘煛惫纹鸬娘L暴已成為街談巷議的高頻話題，“有權必有責，出事要問責”已逐漸成為共識。但是，要問責，更要科學問責?？茖W問責的實質就是，要建立權力與責任相同步的工作機制，要以常態(tài)化、規(guī)范化的問責方式，實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一，形成制度化的硬規(guī)定。

■責任編輯 鐘金花