周湘林

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

從管理到治理：中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制范式轉(zhuǎn)型

周湘林

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100081）

中國(guó)現(xiàn)行本科教學(xué)評(píng)估制度實(shí)質(zhì)是一種政府對(duì)高校的問(wèn)責(zé)制。該種問(wèn)責(zé)制屬于管理視野中的問(wèn)責(zé)范式，為了提高制度運(yùn)行效率，須向治理視野中的問(wèn)責(zé)范式轉(zhuǎn)型，即建立中國(guó)高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制。應(yīng)從高校社會(huì)問(wèn)責(zé)的六個(gè)構(gòu)成要素：期望與需求、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)后果等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)提高高校利益相關(guān)者的參與意識(shí)、健全問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)、制定相關(guān)政策法規(guī)等措施促進(jìn)制度的漸進(jìn)變革。

問(wèn)責(zé)范式；本科教學(xué)評(píng)估；政府問(wèn)責(zé)；社會(huì)問(wèn)責(zé)；制度轉(zhuǎn)換

高校問(wèn)責(zé)制在國(guó)外廣為應(yīng)用，在中國(guó)雖沒(méi)有明確界定高校問(wèn)責(zé)制，但對(duì)高校的問(wèn)責(zé)是存在的。如第一輪高校本科教學(xué)工作水平評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱本科教學(xué)評(píng)估）實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)高校問(wèn)責(zé)的典型形式。那么，本科教學(xué)評(píng)估屬于何種問(wèn)責(zé)范式？該制度實(shí)施效果如何？應(yīng)如何進(jìn)行理想的制度設(shè)計(jì)？本文擬對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行討論。

一、管理與治理：高校問(wèn)責(zé)制的范式區(qū)分

在問(wèn)責(zé)范式問(wèn)題上，羅美澤克作了經(jīng)典的劃分，即傳統(tǒng)的“對(duì)責(zé)任的回答范式”（answerability paradigm）和現(xiàn)代的“期望管理范式”（management of expectations paradigm）?！皩?duì)責(zé)任的回答范式”強(qiáng)調(diào)以外部問(wèn)責(zé)控制行政，要么從外部維度將問(wèn)責(zé)視為外部委托人對(duì)代理的組織或個(gè)人進(jìn)行責(zé)任追究的過(guò)程，要么從內(nèi)部維度將問(wèn)責(zé)看作是一種激勵(lì)機(jī)制。在這兩種情況下，行政管理者都處于被動(dòng)者地位?！捌谕芾矸妒健眲t強(qiáng)調(diào)行政控制和管理外部問(wèn)責(zé)，即公共部門和行政人員管理并實(shí)現(xiàn)來(lái)自組織內(nèi)外部多種多樣的期望。這樣就將公共行政擺在主動(dòng)位置去看問(wèn)題，問(wèn)責(zé)對(duì)公共行政不僅僅是制約，而同時(shí)可以為公共行政所用，因而應(yīng)以主動(dòng)的姿態(tài)去認(rèn)識(shí)、應(yīng)對(duì)和管理行政問(wèn)責(zé)①。本研究認(rèn)為，羅美澤克的觀點(diǎn)反映出問(wèn)責(zé)制在管理視野與治理視野中不同的特性，對(duì)探討高校問(wèn)責(zé)制及其轉(zhuǎn)型有重要的啟示。

1.管理視野中的高校問(wèn)責(zé)制

大學(xué)管理“是管理者在特定的環(huán)境下對(duì)其可調(diào)動(dòng)的資源通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行為活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化配置，以達(dá)成有效實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)的動(dòng)態(tài)創(chuàng)造性活動(dòng)”②。其實(shí)，管理不僅僅指大學(xué)內(nèi)部的管理活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)包含政府管理大學(xué)的活動(dòng)，這時(shí)大學(xué)成為被管理者。

在管理視野中，大學(xué)的任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，同時(shí)滿足政策目標(biāo)的要求。大學(xué)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)是大學(xué)內(nèi)部科層式問(wèn)責(zé)，大學(xué)的外部問(wèn)責(zé)則是政府與大學(xué)之間的外部科層式問(wèn)責(zé)。在實(shí)際運(yùn)作上，問(wèn)責(zé)就是確認(rèn)高校是否達(dá)成原定的目標(biāo)，并考察高校是否能對(duì)服務(wù)的提供與改進(jìn)負(fù)起責(zé)任。由于缺乏廣泛的利益相關(guān)者參與，這些關(guān)注與管理者有關(guān)，但可能與其他利益相關(guān)者無(wú)關(guān)。這屬于傳統(tǒng)的“對(duì)責(zé)任的回答范式”。管理者是問(wèn)責(zé)主體，被管理者是問(wèn)責(zé)對(duì)象，二者是分離的。管理者往往拒絕自我反省，更不會(huì)接受批評(píng)。被管理者在理性、觀念、制度的多重境遇中進(jìn)行有限理性選擇，常現(xiàn)“問(wèn)責(zé)恐懼癥”。而代表管理者的實(shí)地評(píng)估者在環(huán)境的壓力下也會(huì)屈服，無(wú)法把持自身評(píng)估者的角色。該種形式的問(wèn)責(zé)主要缺點(diǎn)在于：①經(jīng)常導(dǎo)致不利的比較和不良的競(jìng)爭(zhēng)，問(wèn)責(zé)對(duì)象往往將焦點(diǎn)局限在結(jié)果指標(biāo)上，甚至在對(duì)報(bào)酬的期望和懲罰的威脅下以欺騙的手段達(dá)到正面的評(píng)估結(jié)果③。②忽略利益相關(guān)者的觀點(diǎn)和需求，無(wú)視副作用和社會(huì)正義，對(duì)納稅人所關(guān)注的事務(wù)也毫不在意④。

2.治理視野中的高校問(wèn)責(zé)制

大學(xué)治理是在“大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排”⑤。

在治理視野中，大學(xué)作為非營(yíng)利性組織，任何個(gè)人或組織都不具備對(duì)大學(xué)的獨(dú)立控制權(quán)，而只能由利益相關(guān)者共同控制，大學(xué)成為典型的利益相關(guān)者組織。有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度，可將大學(xué)的利益相關(guān)者分為四層：第一層，核心利益相關(guān)者，包括教師、學(xué)生、管理人員；第二層，重要利益相關(guān)者，包括財(cái)政撥款者、管理部門和校友；第三層，間接利益相關(guān)者，指與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人，包括科研經(jīng)費(fèi)提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、貸款提供者等；第四層，邊緣利益相關(guān)者，包括用人單位、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會(huì)公眾等⑥。這是值得認(rèn)同的。

不同的利益相關(guān)者都有自己的權(quán)利和需求，高校也就承擔(dān)著多種利益相關(guān)者責(zé)任，應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡各利益相關(guān)者的利益，實(shí)現(xiàn)所有利益相關(guān)者的整體利益最大化。但是，所有與高校有關(guān)的利害關(guān)系人不可能都直接參與大學(xué)的事務(wù)，而是由部分人掌控權(quán)力，負(fù)責(zé)大學(xué)的決策與運(yùn)行等重大事項(xiàng)，從而導(dǎo)致大學(xué)中也存在“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象。由于信息不對(duì)稱、契約不完備等原因，可能會(huì)導(dǎo)致“內(nèi)部人”的機(jī)會(huì)主義行為。因而應(yīng)當(dāng)設(shè)置由大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者組成的問(wèn)責(zé)主體對(duì)高校的工作和“內(nèi)部人”的行為進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督和責(zé)任考察。在問(wèn)責(zé)中，高校應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)，變壓力為動(dòng)力，自覺承擔(dān)利益相關(guān)者責(zé)任。問(wèn)責(zé)過(guò)程中的評(píng)估者應(yīng)與評(píng)估對(duì)象及評(píng)估結(jié)果利用者互動(dòng)，辨識(shí)他們的問(wèn)題，定期向利益相關(guān)者提供適時(shí)、有效、正確的信息，并設(shè)立平臺(tái)，經(jīng)常讓這些利益相關(guān)者對(duì)問(wèn)責(zé)的過(guò)程或結(jié)果有參與和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。這樣，整個(gè)問(wèn)責(zé)最重要的目的不是證明，而是改進(jìn)，以便協(xié)助高校做出有關(guān)符合利益相關(guān)者需求的決策，同時(shí)提供績(jī)效問(wèn)責(zé)的信息?？梢姡@是更加行之有效的問(wèn)責(zé)形式。

二、管理視野：本科教學(xué)評(píng)估制度的問(wèn)責(zé)范式審視

問(wèn)責(zé)是相對(duì)于權(quán)力和責(zé)任而言的?；诜少x予的權(quán)力，高校應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，如學(xué)術(shù)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、教學(xué)事故責(zé)任、教學(xué)質(zhì)量責(zé)任等。有責(zé)任就有考察負(fù)責(zé)還是失責(zé)的問(wèn)責(zé)制度。第一輪本科教學(xué)評(píng)估實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)高校教學(xué)質(zhì)量責(zé)任的一次綜合審查。該制度主要是指教育部《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中確定的五年一輪的本科教學(xué)評(píng)估制度，還包含《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估學(xué)校工作規(guī)范（試行）》、《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估專家組工作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)文件中的有關(guān)規(guī)定。

從靜態(tài)的制度分析視角看，第一輪本科教學(xué)評(píng)估制度實(shí)質(zhì)上是一種政府對(duì)高校的問(wèn)責(zé)制。從問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素來(lái)看，這種問(wèn)責(zé)制建立在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)責(zé)體系基礎(chǔ)上；政府是問(wèn)責(zé)主體；高校是問(wèn)責(zé)對(duì)象；問(wèn)責(zé)內(nèi)容主要是高校的本科教學(xué)工作水平及教育教學(xué)質(zhì)量情況；問(wèn)責(zé)程序主要包括學(xué)校自評(píng)自建、教育部專家組進(jìn)校考察評(píng)估和學(xué)校整改提高三個(gè)階段，以及有關(guān)評(píng)估方法和紀(jì)律的規(guī)定；評(píng)估結(jié)果被用作對(duì)高校進(jìn)行獎(jiǎng)懲的相關(guān)依據(jù)，具有高利害性。從問(wèn)責(zé)制的可行性要素來(lái)看，本科教學(xué)評(píng)估制度具有懲罰性、回應(yīng)性和強(qiáng)制性。在問(wèn)責(zé)類型方面，從問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間的關(guān)系來(lái)看，在本科教學(xué)評(píng)估中，政府作為問(wèn)責(zé)主體與高校這個(gè)問(wèn)責(zé)對(duì)象之間是一種外部垂直關(guān)系；從問(wèn)責(zé)主體的作用維度來(lái)看，本科教學(xué)評(píng)估采用的是典型的政府機(jī)制。從問(wèn)責(zé)的時(shí)間維度來(lái)看，在本科教學(xué)評(píng)估中，“事前”問(wèn)責(zé)、“即時(shí)”問(wèn)責(zé)和“事后”問(wèn)責(zé)三個(gè)階段的情況都有所反映，但側(cè)重于投入導(dǎo)向而非績(jī)效導(dǎo)向⑦。

從動(dòng)態(tài)的制度分析視角看，研究表明，本科教學(xué)評(píng)估制度的有效性被認(rèn)為“一般”。在政府問(wèn)責(zé)的情境中，高校的行為具有策略性，是有限理性的選擇。一方面高校高度重視評(píng)估，短期內(nèi)積極行動(dòng)，達(dá)到了一定的效果；另一方面，高校的策略性行動(dòng)后續(xù)乏力，沒(méi)有形成不斷改進(jìn)的自覺行為，外部的壓力沒(méi)有很好的轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的動(dòng)力；而且由于制度的規(guī)制和引誘，甚至出現(xiàn)了一些意料之外的“異化”行為，給師生和社會(huì)帶來(lái)了一些不良的副作用，而相關(guān)制度對(duì)此卻沒(méi)有強(qiáng)大的約束力。這就在一定程度上降低了本科教學(xué)評(píng)估制度的有效性⑧。

可見，第一輪本科教學(xué)評(píng)估制度正是一種管理視野中的問(wèn)責(zé)制。政府是問(wèn)責(zé)主體，高校是問(wèn)責(zé)對(duì)象，二者是分離的。此外，社會(huì)基本沒(méi)有參與。政府是強(qiáng)勢(shì)的一方，高校難免陷入“問(wèn)責(zé)恐懼癥”。部分高校將焦點(diǎn)局限在結(jié)果指標(biāo)上，相互之間處于不良的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。由于對(duì)報(bào)酬的期望或受懲罰的威脅，部分高校還以造假、形式主義、庸俗的公關(guān)等欺騙或不當(dāng)手段達(dá)到正面的評(píng)估結(jié)果，而且忽視由此帶來(lái)的副作用，對(duì)利益相關(guān)者的觀點(diǎn)和需求也無(wú)暇顧及，后續(xù)行動(dòng)有所松懈。那么，為了提高制度運(yùn)行效率，使本科教學(xué)評(píng)估發(fā)揮更好的正向作用，就必須建立治理視野中的高校問(wèn)責(zé)制。

三、治理視野：中國(guó)高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建

理論上講，為了使高校問(wèn)責(zé)發(fā)揮更大的正向作用，既能激勵(lì)高校持續(xù)行動(dòng)去提高教育教學(xué)質(zhì)量，又能制約高校的機(jī)會(huì)主義行為，就必須建立基于治理基礎(chǔ)上的高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制，即由高校內(nèi)外部利益相關(guān)者共同組成的問(wèn)責(zé)主體對(duì)高校進(jìn)行問(wèn)責(zé)，具體運(yùn)行機(jī)制是由政府指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、認(rèn)證，并由政府和其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)分類組織，高校利益相關(guān)者全過(guò)程有效參與的整合型高校問(wèn)責(zé)制度安排。通過(guò)改變環(huán)境中的制度導(dǎo)向，來(lái)改變高校策略性行動(dòng)的相對(duì)價(jià)格，進(jìn)而改變其偏好。應(yīng)當(dāng)使高校利益相關(guān)者的利益需求，而不僅僅是政府的要求，成為對(duì)高校常態(tài)化的良性壓力，促使高校能夠自覺地持續(xù)行動(dòng)去改進(jìn)教學(xué)工作條件、提高教育教學(xué)質(zhì)量。如果高校不能主動(dòng)將外部持續(xù)的壓力化為內(nèi)部動(dòng)力，那么，高校將處于不利地位。同時(shí)，高校一旦采取某些無(wú)良行為將得不償失。這樣才能發(fā)揮問(wèn)責(zé)的最大效益。也就是說(shuō)，要由大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者組成問(wèn)責(zé)主體對(duì)高校的教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督和責(zé)任考察，以便促進(jìn)高校的不斷改進(jìn)和利益相關(guān)者需求的滿足。在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，評(píng)估者應(yīng)與評(píng)估對(duì)象及評(píng)估結(jié)果利用者互動(dòng)，辨識(shí)他們的問(wèn)題，定期向利益相關(guān)者提供適時(shí)、有效、正確的信息，并設(shè)立平臺(tái)，經(jīng)常讓這些利害相關(guān)者對(duì)問(wèn)責(zé)的過(guò)程或結(jié)果有參與和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。這樣，才能使高校變被動(dòng)為主動(dòng)，變壓力為動(dòng)力，自覺承擔(dān)利益相關(guān)者責(zé)任，做出有關(guān)符合學(xué)校和利益相關(guān)者共同需求的決策。

世界銀行專家組使用六個(gè)維度的參數(shù)來(lái)分析和評(píng)價(jià)社會(huì)問(wèn)責(zé)。這六個(gè)維度包括懲罰機(jī)制（punishment mechanism）與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（reward－based mechanism）、遵循制度機(jī)制（rule following mechanism）與績(jī)效導(dǎo)向機(jī)制（performance－based mechanism）、制度化水平、參與深度、參與者范圍、問(wèn)責(zé)的政府部門，具體如表1所示⑨。

表1 社會(huì)問(wèn)責(zé)的六個(gè)維度

實(shí)質(zhì)上，社會(huì)問(wèn)責(zé)的六個(gè)維度與問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素基本吻合，可以將二者進(jìn)行整合。問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素主要包括權(quán)責(zé)體系（為什么問(wèn)）、問(wèn)責(zé)對(duì)象（向誰(shuí)問(wèn)）、問(wèn)責(zé)主體（誰(shuí)來(lái)問(wèn)）、問(wèn)責(zé)內(nèi)容（問(wèn)什么）、問(wèn)責(zé)程序（如何問(wèn)）和問(wèn)責(zé)后果（怎么辦）。而在分析社會(huì)問(wèn)責(zé)的六個(gè)維度中，激勵(lì)方式指通過(guò)何種方式來(lái)達(dá)到問(wèn)責(zé)目的，即“怎么辦”；問(wèn)責(zé)內(nèi)容指問(wèn)責(zé)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，即“問(wèn)什么”；參與者范圍指參與問(wèn)責(zé)的人員廣度，即“誰(shuí)來(lái)問(wèn)”；問(wèn)責(zé)的政府部門指被問(wèn)責(zé)的具體對(duì)象，即“向誰(shuí)問(wèn)”；制度化水平指問(wèn)責(zé)制度化建設(shè)的完善程度，參與深度指參與被問(wèn)責(zé)對(duì)象事務(wù)的層次，這二者即“如何問(wèn)”?？梢姡?lì)方式、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、參與者范圍、問(wèn)責(zé)的政府部門分別對(duì)應(yīng)于問(wèn)責(zé)制要素中的問(wèn)責(zé)后果、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象，而制度化水平、參與深度則對(duì)應(yīng)于問(wèn)責(zé)程序。至于權(quán)責(zé)體系這個(gè)要素，由于本研究所指的社會(huì)問(wèn)責(zé)已不是“責(zé)任回答范式”，而是一種新的“共同期望范式”，因此，對(duì)權(quán)責(zé)體系的分析應(yīng)改成對(duì)共同期望與需求的分析。

綜上所述，結(jié)合社會(huì)問(wèn)責(zé)的六個(gè)維度，以問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素為基本框架，高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制構(gòu)成要素可歸納為：期望與需求、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)后果；要素及其間的邏輯機(jī)理如圖1所示：基于共同期望與需求，通過(guò)一定的問(wèn)責(zé)程序，問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象就一定的問(wèn)責(zé)內(nèi)容進(jìn)行互動(dòng)，問(wèn)責(zé)主體的利益需求不斷得到滿足，而問(wèn)責(zé)對(duì)象則在一定問(wèn)責(zé)后果的激勵(lì)下不斷改進(jìn)。

圖1 高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制構(gòu)成要素

1.期望與需求

高校有自身的期望與需求，即使命追求。高校的利益相關(guān)者也有其對(duì)高校的期望與需求，對(duì)高校形成一定程度的壓力。只有內(nèi)外部的期望與需求高度切合，而且只有滿足利益相關(guān)者的期望與需求才能達(dá)到高校自身的期望與需求時(shí)，高校才會(huì)積極、主動(dòng)、真實(shí)、持續(xù)地采取行動(dòng)去滿足這些期望與需求。二者之間的連接變量就是教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益。

政府重視高等教育辦學(xué)效益和教學(xué)質(zhì)量；學(xué)生希望學(xué)校不斷提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)聲譽(yù)，希望能參與學(xué)校的有關(guān)管理和決策；教職工重視學(xué)校的聲譽(yù)和個(gè)人的收益與發(fā)展，希望能參與學(xué)校管理；校友希望能及時(shí)了解母校的發(fā)展?fàn)顩r，并希望學(xué)校能不斷發(fā)展壯大；社會(huì)公眾和社會(huì)輿論重視大學(xué)的收費(fèi)情況和辦學(xué)狀況，希望大學(xué)能規(guī)范管理，既重視教育公平，又重視辦學(xué)效益；等等。⑩而高校最關(guān)注的就是生源和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，為此，高校必須不斷提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，“充分滿足公眾的問(wèn)責(zé)及教育質(zhì)量信息需求，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮學(xué)生主動(dòng)積極性，才能為高校不斷提高教學(xué)質(zhì)量提供持續(xù)動(dòng)力，并實(shí)現(xiàn)質(zhì)量保障效益的最大化?！?

2.問(wèn)責(zé)主體

中國(guó)高校政府問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)主體上存在的一個(gè)問(wèn)題就是參與者有限，只有政府委派的“行為良好”的專家參加問(wèn)責(zé)活動(dòng)，而其他利益相關(guān)者并沒(méi)有參與到本科教學(xué)評(píng)估這樣的高校政府問(wèn)責(zé)中來(lái)。因此，必須漸進(jìn)地、系統(tǒng)地?cái)U(kuò)展參與者范圍，營(yíng)造“消防預(yù)警”式的高校社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。其原因就在于：第一，當(dāng)高校不了解能從利益相關(guān)者那里得到什么評(píng)價(jià)時(shí)，高校社會(huì)問(wèn)責(zé)通常更為有效；第二，“行為良好”的專家在問(wèn)責(zé)參與中也有理性行為，而且由于監(jiān)督和控制乏力，也會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義者行為的增長(zhǎng)；第三，廣泛參與所形成的更大范圍的利益和觀念的融合，有助于增加高校問(wèn)責(zé)的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)共同的理解；最后，容納更多的“外部監(jiān)督者”，保持參與者觀念的多樣性，而不是維持同一性，有利于持續(xù)施加壓力，達(dá)到更好的問(wèn)責(zé)效果。

無(wú)序的參與走向極端也會(huì)產(chǎn)生危害。因此，高校利益相關(guān)者必須予以組織和引導(dǎo)，才能確保信息從利益相關(guān)者向高校暢通清晰地傳遞。最好的辦法不是對(duì)參與者進(jìn)行限定，而是構(gòu)建一種參與機(jī)制，有序地協(xié)調(diào)和組織參與者的活動(dòng)，使各方利益相關(guān)者通過(guò)有序的機(jī)制去表達(dá)其各自的觀點(diǎn)?。

3.問(wèn)責(zé)對(duì)象

高校問(wèn)責(zé)對(duì)象有廣義與狹義之分。廣義上的高校問(wèn)責(zé)對(duì)象主要包括高校及其組成成員，狹義上的高校問(wèn)責(zé)對(duì)象則指高校這個(gè)組織。就高校內(nèi)部而言，對(duì)教育教學(xué)質(zhì)量負(fù)有責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是高校及其所有成員。從有關(guān)教育教學(xué)的決策到實(shí)施，各個(gè)環(huán)節(jié)都要主動(dòng)應(yīng)對(duì)質(zhì)量問(wèn)責(zé)訴求。在中國(guó)，最關(guān)鍵的又是高校的決策與領(lǐng)導(dǎo)層，即以書記、校長(zhǎng)為首的高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。高校自治權(quán)逐步落實(shí)后，目前，在高校內(nèi)部，權(quán)力主要集中在上層，高層決策對(duì)整個(gè)成員的行為起到強(qiáng)大的指揮棒作用。因此，中國(guó)高校社會(huì)問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)對(duì)象系指高校及其組成成員，尤其要突出其中的決策與領(lǐng)導(dǎo)層。

4.問(wèn)責(zé)內(nèi)容

高校問(wèn)責(zé)的內(nèi)容大致可歸為兩類：遵循制度導(dǎo)向與績(jī)效導(dǎo)向，也可簡(jiǎn)稱為制度問(wèn)責(zé)和績(jī)效問(wèn)責(zé)。

制度問(wèn)責(zé)專注于強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則，采用嚴(yán)格的過(guò)程導(dǎo)向，考察高校是否合乎教育教學(xué)制度要求。這種方式容易導(dǎo)致過(guò)度的官僚僵化體制，滋生低效率的行為，窒息創(chuàng)新。

另一類問(wèn)責(zé)內(nèi)容是結(jié)果導(dǎo)向的，如績(jī)效、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等。許多國(guó)家都把績(jī)效評(píng)估（performance evaluation）作為高校問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容。在此情況下，高校的自由裁量權(quán)（discretion）會(huì)使高校專注于績(jī)效、質(zhì)量等結(jié)果并采用一些新的辦法去解決問(wèn)題，但也會(huì)存在濫用職權(quán)等不良現(xiàn)象。

既然制度問(wèn)責(zé)與績(jī)效問(wèn)責(zé)有利有弊，那么，二者之間就存在如何平衡的問(wèn)題，這就是所謂的問(wèn)責(zé)困境（accountability dilemma）?。高校社會(huì)問(wèn)責(zé)的介入，有助于“問(wèn)責(zé)困境”問(wèn)題的解決，高校利益相關(guān)者會(huì)同時(shí)監(jiān)督高校在過(guò)程與結(jié)果兩方面的執(zhí)行情況，在“制度問(wèn)責(zé)”與“績(jī)效問(wèn)責(zé)”之間取得平衡。

5.問(wèn)責(zé)程序

問(wèn)責(zé)程序是指問(wèn)責(zé)如何組織實(shí)施。主要包括問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、信息整理與呈現(xiàn)、介入與反饋、救濟(jì)與改進(jìn)等環(huán)節(jié)。

（1）問(wèn)責(zé)啟動(dòng)

第一，政府制訂專門的政策法規(guī)，依法成立全國(guó)性的評(píng)估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和對(duì)其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證的機(jī)構(gòu)，并依法成立各類其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)高校問(wèn)責(zé)政策法規(guī)。第二，由全國(guó)性的評(píng)估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，設(shè)置程序分類調(diào)查高校利益相關(guān)者的需求，在廣泛參與（如公示、征求意見等）的基礎(chǔ)上制定各種類型的評(píng)估指標(biāo)體系。同時(shí)，政府應(yīng)培育民間力量，允許其他社會(huì)機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)團(tuán)體在充分的民意調(diào)查基礎(chǔ)上分類設(shè)置不同的評(píng)估指標(biāo)體系，但政府要成立由專家和公眾組成的認(rèn)證組織對(duì)其進(jìn)行認(rèn)證并公示。第三，按照專門的政策法規(guī)，政府和其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)以高校公開的信息為主要依據(jù)，同時(shí)輔以一定形式的現(xiàn)場(chǎng)考察和社會(huì)調(diào)查，對(duì)高校進(jìn)行定期評(píng)估。社會(huì)公眾還可依法隨時(shí)啟動(dòng)對(duì)高校的問(wèn)責(zé)，如在網(wǎng)站上收集有關(guān)信息、進(jìn)校了解有關(guān)事項(xiàng)、向相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)了解或反映情況等。

（2）信息整理與呈現(xiàn)

高校常設(shè)專門的問(wèn)責(zé)回應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)信息的收集和整理、報(bào)送、公布；接受利益相關(guān)者的監(jiān)督，就利益相關(guān)者提出的信息要求和質(zhì)疑進(jìn)行解釋和辯護(hù)。如向教育部及評(píng)估中心提交年度教育報(bào)告，在學(xué)校網(wǎng)站上定期發(fā)布學(xué)校的教學(xué)狀態(tài)信息以及學(xué)校的教學(xué)與科研成就，配合社會(huì)其他評(píng)估機(jī)構(gòu)做好相關(guān)評(píng)價(jià)工作，積極接待社會(huì)公眾進(jìn)校考察辦學(xué)情況，編輯出版校史和年鑒等。

（3）介入與反饋

高校的利益相關(guān)者如何介入問(wèn)責(zé)過(guò)程并反饋信息，這是高校社會(huì)問(wèn)責(zé)中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)。政府不僅自身應(yīng)當(dāng)介入，而且應(yīng)組織好高校利益相關(guān)者的有序參與。理想的辦法是從政策的制定、目標(biāo)的設(shè)定，實(shí)地考察，到建言獻(xiàn)策等問(wèn)責(zé)的全過(guò)程，利益相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)參與。如利益相關(guān)者參與監(jiān)督質(zhì)詢、政策制定，直接作為評(píng)估組成員，反饋意見等都是可取之舉。政府和其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)制定各類評(píng)估指標(biāo)體系及其他措施、高校公布各類信息都應(yīng)當(dāng)公示并聽取意見、接受監(jiān)督，整個(gè)過(guò)程中都應(yīng)有高校利益相關(guān)者廣泛參與，嚴(yán)格按照程序執(zhí)行。

（4）救濟(jì)與改進(jìn)

高校與利益相關(guān)者互動(dòng)，目的是滿足利益相關(guān)者的問(wèn)責(zé)需求并促進(jìn)高校自身的改進(jìn)。在利益相關(guān)者對(duì)高校提供的問(wèn)責(zé)信息提出質(zhì)疑或利用一定的方式對(duì)高校進(jìn)行獎(jiǎng)懲時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行解釋和辯護(hù)，同時(shí)進(jìn)行整改。如果沒(méi)有回應(yīng)性的解釋和辯護(hù)，也沒(méi)有積極改進(jìn)，高校將面臨更加不利的后果。

6.問(wèn)責(zé)后果

問(wèn)責(zé)后果的處理實(shí)質(zhì)上就是激勵(lì)方式，一般可分為懲罰機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制兩類。懲罰與問(wèn)責(zé)聯(lián)系最緊密，懲罰能給高校形成直接或間接的壓力。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可能是某種資源的給予，或者合作互助，能對(duì)具有前瞻性的高校產(chǎn)生較好的激勵(lì)效果。問(wèn)責(zé)后果處理應(yīng)同時(shí)包括懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)兩方面的內(nèi)容，將二者結(jié)合起來(lái)。懲罰主要是看高校是否達(dá)到基準(zhǔn)線，是否滿足了利益相關(guān)者的基本需求；獎(jiǎng)勵(lì)用于促使高校盡其所能去提高工作績(jī)效以及服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。

依據(jù)問(wèn)責(zé)結(jié)果對(duì)高校進(jìn)行懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)，還需要一定的驅(qū)動(dòng)器。信息、公開和資源是三種主要的驅(qū)動(dòng)器，其中所有驅(qū)動(dòng)器都依賴于信息的使用。即信息的內(nèi)部使用、信息向外部公開、依據(jù)信息給予資源等都會(huì)促進(jìn)高校工作的改進(jìn)，但在哪個(gè)層面效果最好，取決于具體情境?。在高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制中，收集的問(wèn)責(zé)信息在這三方面都應(yīng)發(fā)揮作用，信息向社會(huì)公開，利益相關(guān)者根據(jù)需要利用信息并與高校就相關(guān)事項(xiàng)互動(dòng)，共同促進(jìn)高校的改進(jìn)。

綜上可知，符合中國(guó)國(guó)情的高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制度的核心內(nèi)涵主要包括如下幾個(gè)方面：

首先，建立高校與其利益相關(guān)者的伙伴關(guān)系，產(chǎn)生協(xié)同作用，在常態(tài)中根據(jù)需要定期和隨機(jī)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。

其次，政府頒布相關(guān)高校問(wèn)責(zé)政策法規(guī)，制定問(wèn)責(zé)規(guī)則，成立各類相關(guān)機(jī)構(gòu)，督促學(xué)校公布信息。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)高校利益相關(guān)者的需求，設(shè)置不同的評(píng)估項(xiàng)目。通過(guò)全國(guó)性的評(píng)估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和認(rèn)證，政府和其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)共同分類分級(jí)組織實(shí)施，高校各利益相關(guān)者廣泛參與，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。

再次，高校常設(shè)專門的問(wèn)責(zé)回應(yīng)機(jī)構(gòu)，按照政策法規(guī)要求提供教學(xué)基本狀態(tài)及教學(xué)科研成就等多種數(shù)據(jù)。并與利益相關(guān)者積極互動(dòng)，利用反饋信息促進(jìn)自身的改進(jìn)。

最后，高校各利益相關(guān)者利用政策法規(guī)設(shè)定的參與機(jī)制，參與高校問(wèn)責(zé)的全過(guò)程，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中與高?；?dòng)；監(jiān)督政府與學(xué)校的行為；根據(jù)各自的需要利用問(wèn)責(zé)結(jié)果，在滿足自身利益訴求的同時(shí)對(duì)高校形成不同的壓力，促進(jìn)高校持續(xù)不斷地改進(jìn)。

四、促進(jìn)中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制度轉(zhuǎn)換的措施

由于中國(guó)現(xiàn)有高校問(wèn)責(zé)制存在種種弊端，制度變遷勢(shì)在必行。制度微調(diào)可能于事無(wú)補(bǔ)，而又沒(méi)有到制度嚴(yán)重扭曲以至斷裂的時(shí)刻，因此，在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換，創(chuàng)制新的制度是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。但是，又由于中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制受到深層結(jié)構(gòu)的影響及存在路徑依賴現(xiàn)象，從高校政府問(wèn)責(zé)制轉(zhuǎn)換到高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制不會(huì)一帆風(fēng)順，亟待采取有力措施才能實(shí)現(xiàn)?。

時(shí)下，第一輪本科教學(xué)評(píng)估制度已走過(guò)一個(gè)運(yùn)行周期。這種典型的中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制度存在初始設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有預(yù)料到的問(wèn)題，如造假、鋪張浪費(fèi)、形式主義等。因此在制度運(yùn)行中，政府又出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)充政策進(jìn)行微調(diào)，如對(duì)審查資料的要求、高校的接待行為、專家的評(píng)估行為等進(jìn)行規(guī)范的補(bǔ)充政策。由于問(wèn)題廣泛、負(fù)面影響相對(duì)存在、社會(huì)反響強(qiáng)烈，制度在一定程度上被扭曲，亟待改革。同時(shí)，國(guó)外相關(guān)制度也成為政策研究者與政策制訂者提議與決策的依據(jù)之一，制度轉(zhuǎn)換是可能的選擇。雖然有些極端的觀點(diǎn)呼吁取消本科教學(xué)評(píng)估，但是，該制度目前并沒(méi)有到非否決不可的地步。同時(shí)，由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，未來(lái)改革需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行。

在中國(guó)，政府處于核心地位，或者說(shuō)，政府要辦的事其強(qiáng)制性與權(quán)威性都很高。對(duì)高校的問(wèn)責(zé)，政府是很重要的力量。本科教學(xué)評(píng)估這種典型的中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制的利弊眾說(shuō)紛紜，加之民間因素不成熟，需要培育民間力量和公眾參與能力等問(wèn)題的存在，使得制度變革既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。制度轉(zhuǎn)變必須考慮原有制度基礎(chǔ)，及整個(gè)國(guó)家的宏觀制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)狀況。

因此，宜采用強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的方式來(lái)推動(dòng)制度轉(zhuǎn)變，并達(dá)到一定的制度化水平。

第一，提高高校利益相關(guān)者的參與意識(shí)。

新制度主義認(rèn)為，觀念對(duì)于制度的塑造非常重要。樹立和倡導(dǎo)一種先進(jìn)的觀念有利于制度的轉(zhuǎn)變。目前，公眾有一定的高校問(wèn)責(zé)參與意識(shí)，但參與的能力和平臺(tái)建設(shè)還很有限。因此，應(yīng)著重培育公民社會(huì)，倡導(dǎo)民主參與理念，提高高校利益相關(guān)者的參與意識(shí)與能力。

第二，健全問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。

建立健全相應(yīng)的高校問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)于制度轉(zhuǎn)變具有關(guān)鍵性的作用。教育部應(yīng)對(duì)高等教育教學(xué)評(píng)估中心進(jìn)行改革，使其轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)性的評(píng)估指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和認(rèn)證組織，同時(shí)僅直接組織部分評(píng)估。成立省級(jí)教育行政部門評(píng)估機(jī)構(gòu)及各種其他社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，使高校社會(huì)問(wèn)責(zé)能形成制度化的競(jìng)爭(zhēng)體系，教育部加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的法律與行業(yè)規(guī)范。高校設(shè)立專門的問(wèn)責(zé)回應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供問(wèn)責(zé)信息、溝通協(xié)調(diào)、改進(jìn)等事宜。

第三，制訂相關(guān)政策法規(guī)。

高校社會(huì)問(wèn)責(zé)如果沒(méi)有政策法規(guī)的指導(dǎo)與保障，難免流于形式。目前，《高等學(xué)校信息公開辦法》已頒布實(shí)施，這對(duì)于高校問(wèn)責(zé)而言具有里程碑式的意義。但類似于《高校問(wèn)責(zé)規(guī)程》等其他相關(guān)政策法規(guī)也應(yīng)盡快制訂實(shí)行。除了要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類評(píng)估機(jī)構(gòu)的審查、認(rèn)證及監(jiān)督外，還要設(shè)置合理的公眾參與程序，使得政策的制定與實(shí)施過(guò)程都有公眾廣泛、深入的實(shí)質(zhì)性參與。

高校社會(huì)問(wèn)責(zé)：結(jié)語(yǔ)與期望

高校雖然與政府、政治關(guān)系密切，但高校畢竟不是政府，而是獨(dú)立法人，是日益獲得第三部門性質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)。作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，高校要實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)公共利益；高校實(shí)際上也是一個(gè)授權(quán)組織，同樣會(huì)存在代理人的自利行為；高校同樣要靠良好的方式來(lái)治理，要靠合理的制度來(lái)規(guī)范，要靠豐富的社會(huì)資本來(lái)維系。

也就是說(shuō)，依據(jù)利益相關(guān)者理論、治理理論以及制度主義等理論的相關(guān)觀點(diǎn)，高校作為社會(huì)機(jī)構(gòu)，是典型的利益相關(guān)者組織，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，提供優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)，滿足高校利益相關(guān)者的共同期望與需求，實(shí)現(xiàn)高等教育公共利益的最大化。但是，由于高校組織及其成員同樣存在自利特性，難免具有不負(fù)責(zé)任的行為，特別是教育質(zhì)量責(zé)任尤為重要，出現(xiàn)失責(zé)現(xiàn)象會(huì)對(duì)學(xué)生及學(xué)校的發(fā)展造成嚴(yán)重危害。因此，理當(dāng)設(shè)計(jì)利益相關(guān)者廣泛參與的高校問(wèn)責(zé)制度，以便更好地規(guī)范高校的各種行為，使高校達(dá)到良善治理的境界，從而促進(jìn)學(xué)校的改進(jìn)和發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展與提高，滿足高校利益相關(guān)者的利益需求。

符合這些要求的高校問(wèn)責(zé)制也就是治理視野中的高校問(wèn)責(zé)制，即高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制。建立中國(guó)高校社會(huì)問(wèn)責(zé)制，將有力地提高相關(guān)高等教育制度的運(yùn)行效果，使各種意義上的高校問(wèn)責(zé)更好地發(fā)揮正向作用。

注釋

①宋濤：《行政問(wèn)責(zé)的范式變化：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期。

②⑤⑥⑩李福華：《大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年，第17頁(yè)，第18頁(yè)，第85－87頁(yè)，第97－98頁(yè)。

③④Daniel L.Stufflebiam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan.《評(píng)估模型》，蘇錦麗等譯，鄧國(guó)勝等校，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第52頁(yè)，第297頁(yè)。

⑦周湘林：《從政府問(wèn)責(zé)到社會(huì)問(wèn)責(zé)：中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵、類型與變革》，《高等教育研究》2010年第1期。

⑧周湘林：《中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制度重構(gòu)——基于本科教學(xué)評(píng)估的新制度主義分析》，華中科技大學(xué)博士論文，2010年。

⑨??世界銀行專家組：《公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第22－45頁(yè)，第37－41頁(yè)，第27頁(yè)。

?唐霞：《淺析英國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的服務(wù)性功能》，《世界教育信息》2007年第12期。

?王淑娟：《美國(guó)公立院校的州問(wèn)責(zé)制》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010年，第88－89頁(yè)。

?周湘林：《中國(guó)高校問(wèn)責(zé)制60年：新制度主義視角的透視》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2010年第1期。

2010－11－10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十一五”規(guī)劃2008年度教育學(xué)一般項(xiàng)目“社會(huì)問(wèn)責(zé)視野中的我國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估體系有效性研究”（BIA080027）

責(zé)任編輯 曾新