世界一些發(fā)達(dá)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

■崔慧姝／文

世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在工業(yè)化進(jìn)程中不失時(shí)機(jī)地選擇適合本國(guó)國(guó)情的手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，以此縮小城鄉(xiāng)差距，順利完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是帶有普遍性的發(fā)展規(guī)律的。這些國(guó)家根據(jù)本國(guó)的具體實(shí)踐采取有效措施縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距，取得了很好的效果。

美 國(guó)

一、完善的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給法律保障

美國(guó)一般采取立法形式保障對(duì)農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給，并采用項(xiàng)目計(jì)劃管理。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了大量有關(guān)農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)，各個(gè)時(shí)期的《農(nóng)業(yè)法》均規(guī)定了政府對(duì)農(nóng)業(yè)政策的基本取向及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本權(quán)限，從要素、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障各個(gè)領(lǐng)域制定了一系列條款保障對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，形成了一套完善而又詳細(xì)的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系，確保了美國(guó)農(nóng)民收入支持政策體系的順利運(yùn)轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定了各自的有效期限，在時(shí)間上有很強(qiáng)的延續(xù)性，不會(huì)出現(xiàn)政策真空。在各時(shí)期內(nèi)，包括政策變更的過(guò)渡期，都制定了詳盡而具體的措施。對(duì)具體的政策項(xiàng)目、相應(yīng)的預(yù)算支出規(guī)模、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍均作出了明確規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)只能在已經(jīng)授權(quán)的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。這一做法不僅公開(kāi)、透明，保證了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的穩(wěn)定性和公開(kāi)性，降低了政策制定上的隨意性，而且做了量化規(guī)定，從而使任何一個(gè)美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主在看到農(nóng)業(yè)法后都可以大致估算出自己所得的補(bǔ)貼。1954年、1956年、1970年的《農(nóng)業(yè)法》，1984年的《農(nóng)業(yè)計(jì)劃調(diào)整法》，1987年的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害輔助法》，1990年的《食品、農(nóng)業(yè)、水土保持和貿(mào)易法》，1998年的《緊急農(nóng)業(yè)金融救濟(jì)法》和2002年的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》等，從資源要素、產(chǎn)業(yè)組織、金融信貸、財(cái)政政策、社會(huì)保障等方面進(jìn)行多層次全方位的整合，從法律上保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給及穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)，形成了社會(huì)各方良性互動(dòng)機(jī)制。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出了支持價(jià)格政策，1996年依據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》對(duì)價(jià)格與收入支持政策進(jìn)行了調(diào)整，政策的重點(diǎn)始終是調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，提高農(nóng)民收入。

二、重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

美國(guó)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資開(kāi)始于20世紀(jì)30年代，主要包括在低洼易澇地建明溝和地下管道排水工程，在干旱地區(qū)興建農(nóng)田水利灌溉設(shè)施和引水工程等。在美國(guó)，政府灌溉基金來(lái)源于出賣(mài)公有土地收入，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府將一部分公有土地分配給各州，各州將出賣(mài)分配的土地收入用于灌溉基金。對(duì)于大型灌溉和防洪設(shè)施、道路、橋梁、河道、垃圾處理、排污設(shè)施等，由聯(lián)邦政府和州政府共同投資興建。中小型灌溉設(shè)施則由農(nóng)場(chǎng)主個(gè)人或聯(lián)合投資，農(nóng)業(yè)部給予一定資助。在全國(guó)興建了交通運(yùn)輸、電力供應(yīng)、學(xué)校、社區(qū)公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。

歐盟成員國(guó)

一、完善的社會(huì)保障制度

歐盟各成員國(guó)在保證最低社會(huì)保障、初級(jí)衛(wèi)生保健和義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，以保護(hù)貧弱者為重點(diǎn)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，實(shí)現(xiàn)了人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。歐盟成員國(guó)的農(nóng)民享受到政府提供的社會(huì)保障基本公共服務(wù)主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三部分內(nèi)容，其中社會(huì)救助、社會(huì)福利兩部分是專門(mén)針對(duì)社會(huì)最低收入人群的。德國(guó)是第一個(gè)建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，在1883年至1889年先后實(shí)行了產(chǎn)業(yè)工人養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，隨著工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在20世紀(jì)初實(shí)行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在社會(huì)保障制度中強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性。以瑞典為代表的北歐模式是全面公平的社會(huì)保障模式，同時(shí)政府還為農(nóng)民專門(mén)制定了較完備的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，主要有：救濟(jì)金計(jì)劃，為畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)者生病、休假等提供代理人工資，其中50%的資金由政府提供;勞動(dòng)安全計(jì)劃，目的是預(yù)防耕作中出現(xiàn)的職業(yè)病和事故，其費(fèi)用的40%由政府基金提供;農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，包括工傷保險(xiǎn)、集體健康保險(xiǎn)和生命保險(xiǎn)；為降低牛奶產(chǎn)量推出的奶業(yè)農(nóng)民提前退休計(jì)劃，年齡在60—65歲之間放棄生產(chǎn)的農(nóng)民可得到相應(yīng)補(bǔ)助；幫助擁有5公頃以上耕地的農(nóng)民預(yù)防災(zāi)害損失的歉收保險(xiǎn)計(jì)劃。英國(guó)社會(huì)保障制度是基本全面公平型的制度，從1834年開(kāi)始英國(guó)政府就相繼制定了《濟(jì)貧法》、《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民救濟(jì)法》、《國(guó)民健康服務(wù)法》等一系列有關(guān)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障方面的法律，逐步建立起“從搖籃到墳?zāi)埂背青l(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。為了保證農(nóng)民的收入與其他勞動(dòng)者基本平衡，法國(guó)和西班牙兩國(guó)財(cái)政也都為農(nóng)民的社會(huì)保障投入了大量的資金。1995年，法國(guó)的財(cái)政支農(nóng)支出為1700億法郎，其中750億法郎用于農(nóng)民的社會(huì)保障支出。西班牙政府支付給農(nóng)民的退休保險(xiǎn)金每年達(dá)80億美元。雖然兩國(guó)農(nóng)民也要繳納保險(xiǎn)費(fèi)，但由于農(nóng)村退休人員所占比例大，加之農(nóng)民繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)享有一定的優(yōu)惠，因此農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)支出主要依靠國(guó)家財(cái)政支持。由于國(guó)家財(cái)政強(qiáng)有力的支持，使農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)收入維持在全社會(huì)保險(xiǎn)收入的平均水平上。

二、運(yùn)行有序的財(cái)政支農(nóng)體制

歐盟成員國(guó)擁有全方位的農(nóng)業(yè)教育和科研財(cái)政支持體系，各國(guó)政府的財(cái)政投入主要用于農(nóng)業(yè)技術(shù)教育、農(nóng)業(yè)研究和技術(shù)支持等基本公共服務(wù)供給。挪威政府面對(duì)鄉(xiāng)村的落后和農(nóng)業(yè)人口的大量流失，為城鄉(xiāng)發(fā)展分別制訂了最短為4年、最長(zhǎng)為12年的計(jì)劃，分步驟地建立農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)體系。從1973年開(kāi)始，挪威政府投資政策開(kāi)始向農(nóng)業(yè)部門(mén)傾斜，對(duì)農(nóng)業(yè)的投資達(dá)到對(duì)其他產(chǎn)業(yè)投資的二到三倍，1977年達(dá)到四倍。從1977至1985年，每年向農(nóng)業(yè)的投資額均保持在79到93億克朗，而向其他產(chǎn)業(yè)的投資總和僅維持在22到40億克朗的幅度內(nèi)。英國(guó)政府對(duì)農(nóng)場(chǎng)建筑、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)田排水設(shè)施及農(nóng)村道路的修建提供2/3以上的費(fèi)用。法國(guó)政府為鼓勵(lì)農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械及配件，給予農(nóng)戶一定比例補(bǔ)貼。在政府國(guó)家預(yù)算中還專門(mén)設(shè)立“農(nóng)村發(fā)展整治基金”，用于發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)。

日本、韓國(guó)

一、日本農(nóng)協(xié)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)

日本農(nóng)協(xié)的全稱為“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，是日本農(nóng)民自主、自治、自助的經(jīng)濟(jì)組織?！稗r(nóng)民出資、農(nóng)民利用、農(nóng)民管理、農(nóng)民享受”是農(nóng)協(xié)運(yùn)作的基本理念，它是將所有參加農(nóng)業(yè)合作的農(nóng)戶，通過(guò)國(guó)家和縣兩級(jí)聯(lián)盟組成的緊密型、全國(guó)性的法制化農(nóng)民合作組織。農(nóng)協(xié)不以營(yíng)利為目的，其設(shè)立的宗旨是最大限度地滿足農(nóng)戶的基本公共服務(wù)需求，農(nóng)協(xié)自身所需費(fèi)用主要來(lái)自信貸、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的獲利。日本的農(nóng)戶90%以上參加了農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)為農(nóng)民服務(wù)，并與農(nóng)民結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體，基本上做到了農(nóng)民需要什么服務(wù)，就提供什么服務(wù)。農(nóng)協(xié)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的各個(gè)方面，包括農(nóng)業(yè)人口的經(jīng)濟(jì)、金融、福利、社會(huì)、文化、公共事業(yè)需求等方面的服務(wù)，如組織農(nóng)田水利設(shè)施和公用基礎(chǔ)設(shè)施的興建和管理，興辦農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生、福利、生活環(huán)境等專門(mén)公共設(shè)施，開(kāi)展農(nóng)村教育文化活動(dòng)，提供生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)信息方面的服務(wù)等。幾乎每個(gè)市、町、村都設(shè)有農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，農(nóng)協(xié)把大部分農(nóng)戶組織起來(lái)，目的在于增強(qiáng)農(nóng)民自立能力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民在社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

同時(shí)，日本政府還非常重視農(nóng)村的義務(wù)教育和社會(huì)保障。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央、都道府縣和町村三級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。同時(shí)，日本通過(guò)《偏遠(yuǎn)地區(qū)教育振興法》、《孤島振興法》等明確各級(jí)政府職責(zé)，提高對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)教育基本公共服務(wù)供給，并在農(nóng)村設(shè)立社會(huì)教育設(shè)施，為普及和發(fā)展農(nóng)村教育提供優(yōu)越的硬件條件。另外，日本很早就開(kāi)始著手建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。1959年，日本頒布了《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，要求1961年4月以前全國(guó)所有市町村中的農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等無(wú)穩(wěn)定職業(yè)和收入的人必須強(qiáng)制參保。到1961年，農(nóng)村基本上建立起以醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系，形成了城鄉(xiāng)一體化的國(guó)民公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。日本農(nóng)村居民與城市居民享有大致相同的社會(huì)保險(xiǎn)制度、國(guó)家救助制度、社會(huì)福利制度以及公共衛(wèi)生等。農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)主要有國(guó)民健康保險(xiǎn)、國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)，農(nóng)村老年人保健服務(wù)包括老人醫(yī)療服務(wù)、老人保健設(shè)施、老人訪問(wèn)看護(hù)等措施。

二、韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)20世紀(jì)60年代以來(lái)的“三農(nóng)”問(wèn)題，從70年代開(kāi)始韓國(guó)政府將優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展戰(zhàn)略，一是通過(guò)工業(yè)擴(kuò)散，稀釋工業(yè)在城市地區(qū)的集中度；二是政府重視農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)了一系列有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的具有連續(xù)性、發(fā)展性和系統(tǒng)性的政策，并長(zhǎng)期延續(xù)有效政策。近40年來(lái)，韓國(guó)政府始終沒(méi)有放松對(duì)“新村運(yùn)動(dòng)”的深入推進(jìn)，不斷提升標(biāo)準(zhǔn)、豐富內(nèi)容，基本上保持了“新村運(yùn)動(dòng)”的連續(xù)性。1972年，成立了“中央新村運(yùn)動(dòng)咨詢與協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專門(mén)負(fù)責(zé)“新村運(yùn)動(dòng)”的政策制定，各地方政府也成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了從中央到地方的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和相互協(xié)作機(jī)制，并在全國(guó)形成了各行各業(yè)支持農(nóng)業(yè)的局面。政府在政策、制度、資金等方面向農(nóng)業(yè)傾斜，制定了一系列政策措施，重視引導(dǎo)農(nóng)民改善居住條件和生活環(huán)境，促使新時(shí)期韓國(guó)農(nóng)村與“新村運(yùn)動(dòng)”有機(jī)銜接、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。為改善農(nóng)村居住條件，建立公用設(shè)施，實(shí)行了“新農(nóng)村工廠計(jì)劃”；為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，避免把工廠擴(kuò)散到廣大農(nóng)村地區(qū)，將農(nóng)村工業(yè)區(qū)建立在農(nóng)村人口密集區(qū)，使農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，實(shí)行了“農(nóng)村工業(yè)園區(qū)計(jì)劃”。

由于農(nóng)業(yè)本身的比較效益低下，政府為保證“新村運(yùn)動(dòng)”順利進(jìn)行，改善農(nóng)民生活環(huán)境，增加農(nóng)民收入，給予了財(cái)力、物力等多方面大量投入，向農(nóng)民提供物資支持、財(cái)政資金支持、信貸資金支持及補(bǔ)貼等，并對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)性企業(yè)給予資金貸款和稅收優(yōu)惠政策。政府新村建設(shè)的資金來(lái)源渠道主要有兩個(gè)：一是政府投資；二是鄉(xiāng)村集資。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”不是中央政府大量花錢(qián)與基層政府向上級(jí)政府要資金的運(yùn)動(dòng)，政府所給予的財(cái)政資金只是“適當(dāng)”支持，是一種“引導(dǎo)性”資金，政府為支持“新村運(yùn)動(dòng)”，提供了相當(dāng)于財(cái)政預(yù)算1%的資金。政府還根據(jù)農(nóng)村的環(huán)境特點(diǎn)和生產(chǎn)要求，為村民提供地方特色的工程項(xiàng)目，并給予50%的配套資金支持。政府投資在總投資額中的比例只有1972年和1973年在20%以下，其他年份都在20%以上，最高年份達(dá)到了59.2%。在1971—1978年的財(cái)政預(yù)算中，農(nóng)村開(kāi)發(fā)項(xiàng)目費(fèi)用就增加了7.8倍，中央和地方財(cái)政投資合計(jì)增加82倍。鄉(xiāng)村集資從1972年占地方財(cái)政收入的86.6%下降到1982年的34.4%，其中很大一部分是政府貸款，如向農(nóng)村居民普遍發(fā)放最長(zhǎng)可達(dá)30年的長(zhǎng)期低息貸款。政府支農(nóng)資金通過(guò)農(nóng)協(xié)直接發(fā)放到農(nóng)戶。村里需要架橋，郡里派技術(shù)人員無(wú)償支持或政府“買(mǎi)單”由建筑公司承建。在對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)力和物力支持中，政府扮演著十分重要的角色。

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)系）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）