Ovum分析師(駐倫敦) | 王笑西
本刊實習(xí)記者 | 彭瀟編譯
歐盟各國網(wǎng)絡(luò)中立立法進(jìn)度不一監(jiān)管難點(diǎn)在平衡尺度
Ovum分析師(駐倫敦) | 王笑西
本刊實習(xí)記者 | 彭瀟編譯
適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)流量管理對固定網(wǎng)絡(luò)和移動寬帶的提供商來說是有必要的,監(jiān)管的難點(diǎn)在于如何界定“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。
網(wǎng)絡(luò)中立作為一個富有爭議性的話題,最近被頻頻擺上美國和歐洲電信監(jiān)管者們的議程。但我們相信歐盟各成員國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)(NRAs)不會急著實施新的配套措施,因為歐洲高水平的電信接入管制和剛剛發(fā)布的新電信管理框架已經(jīng)提供了基本的管理規(guī)范。盡管歐盟與美國電信監(jiān)管存在上述不同之處,但是無論在哪個區(qū)域,網(wǎng)絡(luò)透明都是電信監(jiān)管條例中相當(dāng)重要的原則。部分歐盟成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)透明規(guī)范的前提下,允許運(yùn)營商進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧髁抗芾恚⒁?guī)定了相應(yīng)的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
網(wǎng)絡(luò)透明是推行網(wǎng)絡(luò)中立的必要條件。再合理的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策也不可能涵蓋所有可能的情況,因此強(qiáng)調(diào)運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)透明性,可以使其某些行為在即使沒有被明令禁止的情況下,也不能威脅到消費(fèi)者的利益。同樣,網(wǎng)絡(luò)透明也可以賦予消費(fèi)者在面對運(yùn)營商不同政策時做出選擇的權(quán)利,無論這些政策是否引起了監(jiān)管部門的不滿。
正因為如此,為了優(yōu)先保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益,各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須建立有效的網(wǎng)絡(luò)透明規(guī)范。2010年12月美國聯(lián)邦通信委員會FCC頒發(fā)的最新電信監(jiān)管條例中,網(wǎng)絡(luò)透明被放在網(wǎng)絡(luò)中立三項原則的首位。FCC規(guī)定,寬帶提供商必須向公眾公開其網(wǎng)絡(luò)管理行為(針對此項規(guī)范的法案正在制定中)。在歐盟,運(yùn)營商也必須公開其流量管理行為,而且在歐洲新電信管理框架規(guī)范下,消費(fèi)者將被賦予獲取更多服務(wù)提供商相關(guān)信息的權(quán)力。
在歐盟成員國之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)中立更一步的討論中,我們建議監(jiān)管者將網(wǎng)絡(luò)透明性列為最重要的原則,以最小化運(yùn)營商歧視性的反競爭行為所帶來的風(fēng)險。寬帶提供者必須將其通過數(shù)據(jù)服務(wù)能夠提供的服務(wù)與應(yīng)用的相關(guān)信息明確、清晰地告訴消費(fèi)者,包括服務(wù)質(zhì)量(QoS)、流量限制和其他流量管理措施等。
歐盟各成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范時需要考慮的兩個要點(diǎn)包括:其一,歐洲電信管理框架已在27個歐盟成員國實現(xiàn)了高水平的接入管制;其二,隨著27個成員國將新的歐洲電信管理框架內(nèi)容納入國家法律,新電信管理框架將提供基本的管理規(guī)則來管理網(wǎng)絡(luò)中立。
除了前述歐洲市場與美國市場的截然不同的特點(diǎn),歐洲的監(jiān)管者對寬帶服務(wù)還有明確的管制權(quán)力。
圖 歐盟各成員國將歐洲新電信管理框架納入國家法律的進(jìn)程
2011年法國國會將網(wǎng)絡(luò)中立提上議程,將有可能以法律形式將網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范確立下來。
良性的接入競爭使歐洲電信零售市場比美國市場的競爭更加充分,在美國,F(xiàn)CC更傾向于對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管制。因此較之美國消費(fèi)者,歐洲消費(fèi)者能更方便地在不同服務(wù)商之間進(jìn)行切換。但是最近運(yùn)營商捆綁銷售的行為在歐洲市場愈演愈烈,可能會進(jìn)一步限制消費(fèi)者更換寬帶服務(wù)提供商的權(quán)利。因此,歐洲新電信管理框架要求各成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查并取消不合理的轉(zhuǎn)換壁壘,其中也包括捆綁銷售政策。
我們認(rèn)為在新電信管理框架被成員國納入國家法律之前(這一立法進(jìn)程要求在今年5月之前完成),各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會急著上馬新的監(jiān)管配套措施,因為新電信管理框架將為網(wǎng)絡(luò)中立提供基本保障。
意大利已經(jīng)提出了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)透明和網(wǎng)絡(luò)中立的法案;挪威、瑞典和法國已經(jīng)提出建立相關(guān)規(guī)范;英國已結(jié)束了針對網(wǎng)絡(luò)中立的討論,但還沒有作出最后決定;西班牙和德國還在討論之中。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須承認(rèn),適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)流量管理對固定網(wǎng)絡(luò)和移動寬帶的提供商來說是有必要的,監(jiān)管的難點(diǎn)在于如何界定“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。無論如何,以下兩種極端情況是監(jiān)管部門需要注意的:運(yùn)營商以管理網(wǎng)絡(luò)流量為借口來阻撓競爭者;或者運(yùn)營商限制流量使得網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量下降,進(jìn)而影響到消費(fèi)者的體驗。
在涉及移動網(wǎng)絡(luò)時,制定合理的流量管理標(biāo)準(zhǔn)所面臨的挑戰(zhàn)更甚。因為移動網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)和運(yùn)營上具有特殊性,比如受到頻譜稀缺和回傳條件的限制,移動網(wǎng)絡(luò)的容量有限;又比如用戶位置的不確定性,以及網(wǎng)絡(luò)中的特定部分意外出現(xiàn)擁塞等等。相對于固定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商,移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在流量管理上需要更多的靈活性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范時不僅要考慮到這些因素,而且在頻譜拍賣的時候也要考慮到為移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商提供更多的空間使其得以發(fā)展自身網(wǎng)絡(luò)。
對歐盟各成員國監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何推行網(wǎng)絡(luò)中立,我們有三點(diǎn)建議。
允許運(yùn)營商進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧髁抗芾怼>W(wǎng)絡(luò)中立并不意味著對流量管理的“零容忍”,適當(dāng)?shù)牧髁抗芾砜梢詤^(qū)分不同的服務(wù)等級,以及提高網(wǎng)絡(luò)的工作效率。但流量管理必須遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須堅持歐洲新電信管理框架規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)透明原則,讓消費(fèi)者獲得充分的知情權(quán),尤其是最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等信息。與此同時,監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要制定一套實用且合理的方法,以檢查運(yùn)營商的流量管理是否與開放互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)中立原則相沖突。
網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)范對移動網(wǎng)絡(luò)和固定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商同樣必要。我們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)中立對移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商也是十分必要的,因為已有越來越多的消費(fèi)者使用移動終端接入網(wǎng)絡(luò),移動數(shù)據(jù)流量一直在上升,今后移動網(wǎng)絡(luò)將會引領(lǐng)寬帶應(yīng)用。但是在具體實施的時候,監(jiān)管者需要針對移動網(wǎng)絡(luò)和固定網(wǎng)絡(luò)的不同特性進(jìn)行區(qū)別對待。
托管服務(wù)必須符合一定的要求。歐洲委員會必須對托管服務(wù)做出精確的定義,一般性托管服務(wù)可以參照運(yùn)營商對其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的預(yù)先定義。FCC基于網(wǎng)絡(luò)中立的原則,已經(jīng)在其最新監(jiān)管條例中免除了對托管服務(wù)的規(guī)定。我們建議歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要對運(yùn)營商托管服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管,以避免運(yùn)營商在提供托管服務(wù)的同時降低非托管的互聯(lián)網(wǎng)接入網(wǎng)絡(luò)的基本通信質(zhì)量。