林輝煌

水利的依附性:水土關(guān)系視閾下的中國農(nóng)田水利
——基于湖北兩個村莊的對比研究

林輝煌

借助區(qū)域比較的微觀考察與政策變遷的宏觀分析等方法,通過對湖北三市 10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的深入調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)當前中國農(nóng)田水利已經(jīng)陷入非常危險的困局,并對造成該困局的內(nèi)在機制展開細致的研究。文章將水土關(guān)系操作化為 6個參數(shù),并且提出水土關(guān)系的本質(zhì)在于水利的依附性。通過考察水土關(guān)系的變遷過程,指出“土地嵌入水利之中”與“水利嵌入土地之中”使得農(nóng)田水利能夠正常運作,而稅費改革與體制改革后的“水利與土地相分離”使得水利無法再依附于土地從而得到治理,這是導致當前水利困局的根本原因。因此只有重新將水利附著在土地之上,才能實現(xiàn)真正的水利治理,從而突破當前中國農(nóng)田水利的困局。

水利困局;水土關(guān)系;依附性;水利治理

一、問題的提出

2010年的西南大旱向我們傳達了一個重大的信息:中國當下的農(nóng)田水利已經(jīng)陷入非常危險的境地。為了深入了解農(nóng)田水利的困局,探明其背后的邏輯,我們于 2010年 1月至 4月組織 40多人次趕赴湖北三市——荊門、洪湖、宜昌的 10個鄉(xiāng)鎮(zhèn),進行了全方位的水利調(diào)查①參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》,即將出版。本書為華中科技大學與荊門市簽定的市校合作框架協(xié)議之“鄉(xiāng)村建設(shè)合作協(xié)議·荊門農(nóng)村研究叢書”的成果之一。。在調(diào)查過程中,除了了解到當前水利的艱難處境之外,我們還發(fā)現(xiàn)一個很有意思的現(xiàn)象:凡是進行過土地改造或者劃片承包的村莊,其水利運行狀況總是比其他村莊要好。這給了我們一個很好的剖析水利病癥的切入點,即以水利和土地的關(guān)系作為視角來考察水利治理是如何走向失敗的。

實際上對于中國水利的研究主要集中在“水利社會”這一領(lǐng)域②具有代表性的是美國學者魏特夫。他認為東方國家是在治水社會中產(chǎn)生的,而治水社會又必然導致專制主義。(參見[美 ]魏特夫:《東方專制主義》,北京:中國社會科學出版社 1989年版)魏丕信與藍克利等對關(guān)中民間水利組織和管理方法進行了研究。(參見陳茂山:《海河流域水環(huán)境變遷與水資源承載力的歷史研究》,中國水科院博士論文 2005年),強調(diào)的是水利對于型塑中國社會的抽象意義。本文更關(guān)注的是社會治理層面上的水利實踐,研究水利與土地的互動關(guān)系。賀雪峰等人在湖北荊門調(diào)查時,發(fā)現(xiàn)“劃片承包”這樣一種辦法,既解決了公共物品必須由若干農(nóng)戶來建設(shè)的規(guī)模問題,又建立了“片”內(nèi)部的責任構(gòu)造問題,從而有效地克服搭便車的現(xiàn)象,提高了農(nóng)田水利的效率[1]。孟凡貴認為,土地的分散極大地增加了農(nóng)田水分的蒸發(fā),而且水利無法像土地一樣進行分割經(jīng)營,從而造成農(nóng)戶用水的不便[2]。蕭正洪考察了關(guān)中歷史上的水權(quán)變遷,發(fā)現(xiàn)了“水糧”其實就是土地對于水利運行成本的負擔,而水權(quán)則依附于地權(quán)[3]。這些研究和討論對于本文的寫作很有啟發(fā),它們都直接或間接地指出了水土關(guān)系的密切性。然而,上述研究并沒有終結(jié)水土關(guān)系的研究,而僅僅是一種開始。它們大多只是談到了水土關(guān)系的一個層面,缺乏全面的把握和質(zhì)性的提煉。

基于此,本文將以區(qū)域比較的視野展開論述,并將水土關(guān)系操作化為 6個參數(shù),從中提煉出水土關(guān)系的本質(zhì)在于水利的依附性。

二、水土關(guān)系的 6個參數(shù)

為了全面地了解水利與土地之間的關(guān)系,本文根據(jù)在湖北三市 10鎮(zhèn)的農(nóng)田水利調(diào)查資料,從共時性的區(qū)域比較入手,力求揭示水土關(guān)系在農(nóng)田水利中的作用。

稅費改革之后,荊門市和洪湖市的農(nóng)田水利都出現(xiàn)了困境,但是在具體程度上有很大區(qū)別。本文將以荊門市 S村和洪湖市 T村為例進行比較,并將水土關(guān)系操作化為以下幾個因素:土地分散程度、土地調(diào)整能力、水費征收額度、水費征收單位、水費實收額度、水利運作效率。

(一)荊門 S村水利分析

S村處于丘陵地帶,擁有豐富的水資源;現(xiàn)有 408戶,1 659人,11個村民組,170.6公頃耕地。分田到戶之后,所有的土地都按照遠近貧瘠進行劃分,每家農(nóng)戶的田都散落在相距甚遠的幾個地方。隨著基層組織的弱化,2000年之后 S村就沒有進行過土地調(diào)整。稅費改革徹底取消了農(nóng)民的稅費負擔,鄉(xiāng)村組織失去了向農(nóng)民征收水費的合法性,只能通過一事一議來籌資籌勞。2006—2007年,由村里的用水戶協(xié)會組織需要用水的農(nóng)戶直接到泵站買水,按實際用水方量計算價格,上游 10～20元,下游 30～40元。但是由于用水戶協(xié)會沒有強制力,用水農(nóng)戶無法統(tǒng)一意見,因此只有最上游的一個小組成功地買了一次水。從此之后,就再也沒有村組使用泵站的水。便宜而又方便的大水利就這樣被拋棄了,農(nóng)戶紛紛經(jīng)營起小水利,通過打井挖堰來解決灌溉問題 (見表 1)。然而,小水利不僅成本極高 (見表 2),而且根本無法應對相對較干旱年份的旱情。

表1 S村打井挖堰表① 參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》,即將出版。本書為華中科技大學與荊門市簽定的市校合作框架協(xié)議之“鄉(xiāng)村建設(shè)合作協(xié)議·荊門農(nóng)村研究叢書”的成果之一。

表2 S村小水利成本(單位:公頃、年)① 參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》,即將出版。本書為華中科技大學與荊門市簽定的市校合作框架協(xié)議之“鄉(xiāng)村建設(shè)合作協(xié)議·荊門農(nóng)村研究叢書”的成果之一。

(二)洪湖 T村水利分析

T村是個以排澇為主、灌溉為輔的村莊,有 1 450人,7個小組,耕地面積 107.67公頃。分田到戶之后,每家每戶的耕地都相對比較集中。2000年之前,每 5年調(diào)一次地,從而保證了每個人都有田種,而且也方便了水系的管護。事實上,從 1999年開始,T村進行了 4次土地整改 (見表 3),這使得農(nóng)戶的田趨于集中,而且水系重新得到規(guī)劃,渠道基本硬化。

表3 T村土地整改② 參見林輝煌:《排澇鄉(xiāng)村與水土不和——洪湖市W鎮(zhèn)水利調(diào)查報告》,2010年,未刊稿。

雖然經(jīng)過了稅費改革,但是 T村依然在征收水費,這在洪湖市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常普遍。除了每人每年要交 15元的一事一議費用之外,每公頃田每年還要負擔 690元的費用,而收上來的這些錢幾乎都是用在農(nóng)田水利之上 (見表 4)。

表4 土地負擔水利的狀況③ 參見王德福:《洪湖市W鎮(zhèn)楊榨村水利狀況調(diào)查》,2010年,未刊稿。

按照國家的法律政策,基層組織在收取這些費用時是不能采取強制措施的,因此也就很難從老百姓的口袋里把這些錢掏出來。T村采取的方法與洪湖市其他鄉(xiāng)村一樣,就是由村干部和小組長(有些村還保留了小組長,T村已經(jīng)撤銷,但是設(shè)有管水員)、村民代表將農(nóng)戶的農(nóng)補卡收起來,直接到信用社將補貼款取出。大多數(shù)農(nóng)戶都認可這種做法,他們覺得“國家已經(jīng)不讓農(nóng)民交糧交稅,還發(fā)給補貼,村里拿這些補貼去搞水利建設(shè),這是應該的”。因此,鄉(xiāng)村組織依然可以進行水利統(tǒng)籌,保障每年的排澇與灌溉。再加上國家對排澇水利有轉(zhuǎn)移支付,使得 T村的大小水系能夠保持通暢。由于土地相對集中、村組擁有相應的統(tǒng)籌能力,因此,T村仍然以村民小組為基本的用水單位,管水員負責各個小組的水利,農(nóng)戶種田非常省心。

(三)兩個村莊的比較研究

我們可以根據(jù)水土關(guān)系的 6個參數(shù),對 S村和 T村當前的水利形勢進行一番對比:

S村的土地極度分散,這就在空間上鉗制了水利的統(tǒng)一性。而且由于村組集體已經(jīng)喪失了土地調(diào)整的能力,土地上的集體權(quán)利不斷瓦解,農(nóng)戶對于土地的使用權(quán)日益彰顯,從而在權(quán)屬上分割了水利,阻礙了水利的建設(shè)和管護。再加上用水戶協(xié)會沒有向農(nóng)戶征收水費的強制力,導致了土地不再負擔水利運行的成本,水利因此喪失了資源上的保障。正是這些因素最終導致了 S村大小水利的分裂,農(nóng)戶只能采取效率極低的小水利模式。而 T村正好相反,經(jīng)過幾次的土地整改,農(nóng)戶的土地趨于集中,從而強化了水利的集體性質(zhì)。通過各種方法,T村依然可以將水費征收上來,從而保障了水利的正常運行。

表5 S村和 T村水土關(guān)系對比

有必要補充的是,T村之所以能夠進行土地調(diào)整,從而使土地相對集中,這與國家項目的介入息息相關(guān),即土地改造項目。能夠連續(xù)進行 4次土地改造,這樣的村莊非常罕見,其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,總共也只有 4個村進行過土地改造。另外,T村之所以能夠保持大小水利的對接,這與國家對排澇事業(yè)的支持有關(guān)。事實上,隨著國家對農(nóng)田確權(quán)到戶力度的加大,以及農(nóng)業(yè)補貼的上漲,T村在項目中進行土地調(diào)整的難度已經(jīng)越來越大。而直接從農(nóng)補卡上扣除水費,這樣的做法本身就是與國家政策相沖突的,有一些農(nóng)戶已經(jīng)為此而到上級政府投訴。所以對于 T村的水利狀況能夠維持多久,這也許不是一個樂觀的問題。但是,就目前的狀況來看,它確實要比 S村運行得好。原因就在于 T村的水土關(guān)系相對合理,水利通過依附于土地而獲得治理;相反,S村的水土關(guān)系已經(jīng)徹底分離,水利的治理陷入困境。

三、水利的依附性

通過對水土關(guān)系 6個參數(shù)的實證分析,可以發(fā)現(xiàn),水利只有在空間、權(quán)屬、資源上依附于土地才能獲得良好的治理。一旦這種依附性被打破,農(nóng)田水利就會陷入艱難的困局。

(一)空間上的依附性

水系是在特定的土地格局中形成的,它無法脫離土地而超然存在。農(nóng)田水利的工程都是選擇在農(nóng)田最密集的地方進行建設(shè)的。而水系的流向也要服從于農(nóng)田的分布,這實質(zhì)上是由農(nóng)田水利的功能決定的,即水利最終是服務于農(nóng)田的。離開了農(nóng)田,水利就不再是水利,而僅僅是一種水,或者水害。人們對水的改造,就是為了使其在空間上更好地滿足土地的需求,從而以更有效率的方式來進行灌溉或排澇。

另一方面,水利效用的發(fā)揮直接取決于土地的分布模式。農(nóng)田的集中程度和格田的大小,型塑了極為不同的農(nóng)田水利模式。土地越集中,格田越大,則灌溉和排澇的效率越高。以美國帝王谷灌區(qū)為例,該灌區(qū)本身農(nóng)業(yè)勞動力很少,每個農(nóng)戶經(jīng)營土地面積都在 100公頃以上。標準格田為 16公頃,這就減少了斗、農(nóng)、毛渠 (該灌區(qū)末級渠道為支渠)和田埂占地,省掉許多田間配水建筑物,便于大面積機械化耕作,容易實現(xiàn)其田間灌水自動化或半自動化。這樣的格田,可以放入較大水流,比較準確地控制灌水量,灌水均勻度高,田間灌水效率可達 90%。而且還適宜淺澆快輪,尤其適宜對水分敏感的蔬菜和幼苗,實行小水勤灌[4]。

然而,小農(nóng)中國的農(nóng)田布局恰好相反,由于農(nóng)業(yè)人口眾多,戶均耕地不超過 10畝。據(jù)調(diào)查,1981年我國農(nóng)村家庭數(shù)為 1.85億戶,平均承包土地為 0.56公頃,1990年,農(nóng)戶增加到 2.16億戶,每戶平均承包土地量減少到 0.45公頃[5]。更為嚴重的是農(nóng)戶這些田還分散在好幾個地方。在中國 1978年開始土地制度改革后,土地在集體內(nèi)部進行均分。出于對公平的要求,土地分配時需要兼顧土地肥力與地塊位置的差異,實行好壞搭配、遠近搭配,這就導致了農(nóng)地的細碎化,塊均農(nóng)地面積狹小,并且互相插花。據(jù)調(diào)查,平均每個農(nóng)戶的耕地包含 9.7塊土地,塊均土地面積僅為 0.058公頃[6]。如此細碎化的土地經(jīng)營導致了農(nóng)田水利的效率大為降低,農(nóng)戶為了灌溉必須在幾個田塊間來回穿梭。而水系也因為田塊的分散而不斷分級,不僅增加了渠道長度,而且造成很多迂回曲折的渠系。集體時代由于土地是大規(guī)模經(jīng)營,不僅灌溉效率高,而且排澇也非常迅捷,原本 3天就可以將一個村莊的害水排凈,而現(xiàn)在至少要 10天的時間。

在土地分散的 S村,干、支、斗、農(nóng)、毛等渠系非常完備,這就極大延緩了來水的時間,而且也增加了沿途水源的浪費。等水到了渠系末端的小組就幾乎干了,這使得下游最終退出了大水利系統(tǒng),從而引燃了大水利崩潰的導火索。而土地相對集中的 T村,渠系分化非常簡單,所有農(nóng)田都可以直接從支渠或斗渠中引水灌溉和排水,用水線路極短,從而提高了水利的效率。

(二)權(quán)屬上的依附性

在權(quán)屬上,水權(quán)依附于地權(quán),這是由水利的性質(zhì)決定的。由于水利具有流動性和不對稱性[7],它無法像土地那樣進行分割,而只能作為一個整體存在。事實上,水利也只有通過流動才能發(fā)揮效用,這就賦予水權(quán)統(tǒng)一性和公共性的特征。然而,水權(quán)的集體性只能通過地權(quán)的集體性來實現(xiàn),即土地上的集體權(quán)利保障了水利的公共性。集體地權(quán)的核心在于基層組織對于土地利用的調(diào)配能力。只有當集體有權(quán)利進行土地調(diào)整和土地征用,才能在千家萬戶的耕地上進行水利建設(shè)和管護,從而維持水利的統(tǒng)一性。

首先是水利建設(shè),這是超越個別農(nóng)戶能力范圍的事業(yè)。如果土地上的集體權(quán)利足夠強大,基層組織就可以根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,對相關(guān)的土地進行征用或調(diào)動,從而順利地進行水利建設(shè)。在人民公社時期,土地的所有權(quán)和使用權(quán)都統(tǒng)歸集體行使,基層組織可以動員農(nóng)民大興水利。在這個時期,與地權(quán)相適應,水權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)的主體也是集體。分田到戶之后,實行的是統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,土地上的所有權(quán)和使用權(quán)出現(xiàn)了分離,所有權(quán)歸集體,使用權(quán)歸農(nóng)戶。隨著國家對農(nóng)地使用權(quán)的強化,集體所有權(quán)不斷趨于弱化,對于土地利用的調(diào)配能力也就逐漸喪失了。而一旦地權(quán)出現(xiàn)分離,水權(quán)也跟著分離,并且其集體性也逐漸地弱化。因此,分田到戶之后的水利建設(shè)就逐漸停滯了。以 T村所在的W鎮(zhèn)為例,隨著地權(quán)和水權(quán)的去集體化,水利建設(shè)事業(yè)走向了蕭條 (見圖 1)。

圖1 W鎮(zhèn)水利建設(shè)趨勢圖① 參見林輝煌:《排澇鄉(xiāng)村與水土不和——洪湖市W鎮(zhèn)水利調(diào)查報告》,2010年,未刊稿。

水權(quán)依附于地權(quán)的另一方面體現(xiàn)在水利的管護上。水利建成之后,還需要不斷進行管理和維護,才能使其正常發(fā)揮效用。而水利的管護,比如渠道擴洗清淤、水系改造等,都不可避免地會占用農(nóng)戶的耕地。這種占用實質(zhì)上是對農(nóng)地使用權(quán)的損害,只有當農(nóng)地所有權(quán)足夠強大時才能消除使用權(quán)分立所帶來的困局。事實上,這種困局已經(jīng)造成,也就是赫勒所謂的“反公地悲劇”[8],S村的例子就是個典型②參見陳柏峰,林輝煌:《農(nóng)田水利的“反公地悲劇”研究》,《戰(zhàn)略與管理》,2010年第 9/10期合編本。。悲劇的產(chǎn)生源于集體地權(quán)的式微和農(nóng)地使用權(quán)的膨脹,國家將農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)到戶的做法,使得水權(quán)的公共性無法得到確保。當集體地權(quán)徹底被架空之后,水權(quán)的集體性也就瓦解了,而其使用權(quán)也如農(nóng)地一樣凸現(xiàn)出來。在我們調(diào)查的宜都市,小型水利設(shè)施基本上都確權(quán)到農(nóng)戶手中①參見桂華:《農(nóng)田水利的“確權(quán)”之困與雙層經(jīng)營體制——以宜都“小農(nóng)水”改革為例》,2010年,未刊稿。。通過改革,村組集體將小型農(nóng)田水利設(shè)施的使用權(quán)和管理權(quán)無償?shù)貏潛芙o受益的農(nóng)戶共同所有,產(chǎn)生出“受益戶共有制”這一產(chǎn)權(quán)模式,之后,宜都市又為農(nóng)戶印發(fā)了市政府頒發(fā)的《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬證書》,從此小型水利設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)有了明確的規(guī)定②參見《宜都小農(nóng)水改革出新招給農(nóng)民發(fā)放“水權(quán)證”》http:∥www.hubeiwater.gov.cn/water2006/ysbold/show_news.asp?id=12738&lb=%D2%AA%CE%C5%C8%C8%B2%A5,最后瀏覽時間為 2010-05-02。。確權(quán)的思路不僅沒有達到激勵農(nóng)戶進行水利管護的熱情,反而在法權(quán)上分割了水利系統(tǒng),致使村組集體無權(quán)調(diào)配全村的水資源進行抗旱,也無法組織全村組統(tǒng)一進行水利建設(shè)和管護[9]。

(三)資源上的依附性

水利的運行需要解決資源的問題,即水利成本的承擔問題。由于水利具有流動性的特征,而且其存在的形態(tài)具有很強的季節(jié)性,因此,很難像土地那樣劃成幾畝幾分,然后再進行費用征收。因此,對水利資源成本的提取一直都是依附于土地之上。由土地來承擔水利的成本有幾個好處:一是方便了水利的治理,借用土地固著性的特征采集水利資源,從而克服了水利本身的流動性;二是穩(wěn)定了水利的治理,土地的分布是確定的,從而在某種程度上稀釋了水利的不確定性;三是使得水利治理趨于公平,水利依附于土地,導致了土地上下游的分化,由于需水量和優(yōu)先性的差異,上游傾向于搭便車。對土地征收特定的水費,可以彌補下游的損失;最后,因為水利服務于土地,其經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)移到土地之上,由土地來負擔水利的成本具有天然的合法性。

自古以來,水利的成本都是由土地來負擔的。在唐代以后的關(guān)中,一個農(nóng)戶是否交納“水糧”,被視作是否擁有水資源的合法灌溉使用權(quán)的主要標志。所謂“水糧”,實際是由兩個性質(zhì)不大相同的部分所構(gòu)成。一部分是土地稅,即正常的田賦,另一部分則是水資源使用權(quán)費[3]48-64。明清時期,由宗族組織舉辦的農(nóng)田水利事業(yè),與此相關(guān)的各項費用,主要由族內(nèi)的土地所有者分攤③清嘉慶二十一年,漳州某族立碑云:蓮池之灌稻田,林木之蔭墳墓,由來久矣。思厥先祖費功程,盡心力,幾經(jīng)開鑿、培植,以有池、林也,固欲昭厥孫漠使無變更耳。后之子孫賢愚不一,聞有私筑蓮池,砍研林木,為害不少,良可悼也。茲各房子孫分議開剝、嚴禁,以無廢前人功。其已筑成田者,議坐稅以為祭費。開剝工資,就周圍田畝食水多寡,分為上、中、下登記。立石示禁。?？梢?水利在資源上依附于土地作為一種傳統(tǒng)一直得到人們的遵循。

稅改之前,水費是作為共同生產(chǎn)費的重要部分一起征收的。湖北省自 20世紀 60年代開始計收農(nóng)業(yè)水費,并在 1984年進行了一次改革。1985年國務院 94號文件出臺后,湖北省人民政府于1990年頒發(fā)《湖北省水利工程水費核訂、計收和管理實施辦法》,一直執(zhí)行至 2002年。水費標準包括灌溉和排水兩個方面。農(nóng)業(yè)灌溉水費包括基本水費和計量水費兩個部分,這實質(zhì)上類似于唐代以后“水糧”的兩個構(gòu)成部分。排澇水費則只征收基本水費。稅改后,國家逐漸取消了農(nóng)民的所有稅費負擔,實際上也就免除了土地負擔水利成本的義務。S村正是因此而無法解決水利運作的成本,從而陷入危險的困境。而 T村仍然可以想辦法征收水費,為解決農(nóng)田用水提供了必要的條件。

為了從土地上提取資源來支付水利的成本,需要有一個跨農(nóng)戶的強制性組織。它可以運用各種方法向土地征收水費,并且有權(quán)利懲罰“逃稅者”,對不繳納水費的土地不予以灌溉和排澇。稅改之前,村組集體就扮演了這個強制性組織的角色,而水費則納入共同生產(chǎn)費一起征收。但是由于缺乏有力的監(jiān)督,征收者很容易把各種不合理的稅費項目都往共同生產(chǎn)費這個“籃子”里裝,最終導致農(nóng)民負擔過重,很多土地被拋荒棄耕。1990年代末,稅費負擔已經(jīng)嚴重影響到基層社會的穩(wěn)定。于是國家展開了大刀闊斧的改革,一方面降低和免除農(nóng)民負擔,另一方面極力壓縮基層組織的編制。很多村莊因此撤銷了小組長的建制。因此,原本強大的村組集體頓時被架空,喪失了統(tǒng)籌水土關(guān)系的能力。S村不僅撤銷了小組長,而且連管水員都沒有保留,連接大水利和小水利的核心鏈條就這樣斷開了。而 T村至今還保留了管水員,同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 Y村甚至還保存了完整的組長建制,正是通過他們,才使得大小水利能夠保持對接。

由此可見,農(nóng)田水利具有強烈的依附性,必須通過附著于土地才能得到良好的治理。所以,水利困境的根源存在于水土關(guān)系之中;而考察水土關(guān)系的變遷可以讓我們看到水利治理是如何一步步走向失敗的。

四、水土關(guān)系的變遷

(一)土地嵌入水利之中:1953年—1981年

新中國成立之后,土地革命在全國范圍內(nèi)展開,其目的“不是單純地為了解救窮苦農(nóng)民,而是為了要使農(nóng)村生產(chǎn)力從地主階級封建土地所有制的束縛之下獲得解放,以便發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國的工業(yè)化開辟道路。”[10]但是國家馬上就認識到,“農(nóng)民個體私有,家庭自主經(jīng)營”的土地政策不利于農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè),難以抵抗自然災害的侵襲。因此,農(nóng)業(yè)合作化被推上了歷史舞臺。從1953年中國共產(chǎn)黨確立過渡時期的總路線開始,農(nóng)村土地政策從“農(nóng)民個體所有,家庭自主經(jīng)營”向“農(nóng)民個體所有,勞動互助”,“農(nóng)民個體所有,統(tǒng)一經(jīng)營”發(fā)展,再向“勞動群眾集體所有,集體統(tǒng)一經(jīng)營”演變。由于“社員的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有,取消土地報酬”[11],使得土地可以集中經(jīng)營,極大地提高了水利利用的效率。而集體可以充分支配土地的利用,并且能夠直接將土地的產(chǎn)出用于修建水利。這就為全國性的農(nóng)田水利建設(shè)提供了巨大的便利,可以說,這個時期的土地規(guī)劃完全服務于水利事業(yè)。

興修水利問題是“最普遍而最大量的問題。這不僅是目前的現(xiàn)實問題,而且也是今后進行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的一個根本問題”,“一方面要有計劃有重點地興修大、中型的水利工程,但應以發(fā)動群眾普遍整修小型水利工程為主要方面”[12]。在這種強大的話語之下,農(nóng)田水利把土地也統(tǒng)籌進來,從而消解了水土關(guān)系的張力。村社為了發(fā)展水利,有權(quán)將土地征用①參見陜西省的相關(guān)規(guī)定:由于社、隊舉辦的水利、水土保持工程,量大面廣,時間性很強,尤其是防洪、排水工程,時間更為緊迫,如果占用土地全報上級政府批準,會拖延時間,影響工程的及時進行。因此,水利廳提出:社、隊自辦的水利、水土保持工程,一項工程占用土地或損毀青苗在十畝以下的,由社員大會或社員代表大會討論通過;十畝以上的,由社管委會討論并報經(jīng)市、縣人民委員會批準。(《陜西省人民委員會關(guān)于改變對社、隊自辦水利事業(yè)占用土地審批權(quán)限的通知》,1964年 3月 23日)。而國家政權(quán)在群眾路線的支持下深入基層,形成村社組織強大的動員能力和組織能力。除了耕作之外,農(nóng)民每年有一半的時間都被組織起來進行農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè),而其中尤以水利建設(shè)最為重要。

在這種水土關(guān)系之下,農(nóng)田水利實現(xiàn)了真正的綜合治理。截至“五五計劃”結(jié)束時的 1979年,據(jù)統(tǒng)計,全國擁有有效灌溉面積 4 867萬公頃,占世界灌溉面積的 1/4,居世界首位,人均灌溉面積超過了世界人均水平[2]16。而與此同時,廣大農(nóng)村已經(jīng)形成以大水利為后盾,中小型水庫和電力灌溉站為骨干,小型堰、垱為基礎(chǔ),大、中、小相結(jié)合,蓄、引、提、排相配合的灌溉排澇體系,從而扭轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)旱澇不保的歷史。通過這些完善的水利設(shè)施,人們充分地利用了河水,把過去分散的孤立的渠、堰、塘、庫,連接為一個完整的全面的自流灌溉系統(tǒng)——西瓜秧式的水利系統(tǒng)。這樣做有幾大好處,第一是把河溪里平時流失的大量的無用之水引向山坡,使山坡、崗地、平原等各種各樣的地形都得到灌溉之利,大量的旱地都可以改為水田,改變了過去“山崗地望天收”的狀況。第二,由于把渠道和堰塘聯(lián)系起來,用時灌田,閑時灌堰,大大地擴大了蓄水量。第三,由于從高處、遠處引水,變抽水、車水為自流灌溉,大大地節(jié)省了人力、財力[13]。

(二)水利嵌入土地之中:1982年—2001年

1981年,全國農(nóng)村工作會議在胡耀邦講話的基礎(chǔ)上形成了《全國農(nóng)村工作會議紀要》,《紀要》指出:“包產(chǎn)到戶、包干到戶”,同目前實現(xiàn)的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制包括小段包工定額計酬,聯(lián)產(chǎn)到勞,包產(chǎn)到戶、到組,包干到戶、到組等一樣,“都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”[14]。中共中央于 1982年 1月 1日將《紀要》以 1號文件的形式向全國轉(zhuǎn)發(fā)。這是中共中央第一次以文件的形式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,即有名的第一個“中央 1號文件”[15]。分田到戶之后,土地從原來的集體經(jīng)營改為分散經(jīng)營的模式,土地的零碎化達到了有史以來最高的程度[16]。這就是賀雪峰教授所謂的“人均一畝三分地,戶均不過十畝,且分散為十多個地塊”的經(jīng)營模式[17]。這種細碎化的耕作模式除了造成耕作不便之外,更嚴重的是使得農(nóng)田水利的運作成本與組織成本急劇增加[18]。事實上,家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責任制打破了原先的水土關(guān)系,弱化了水利在空間上對土地的依附性。

穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,核心是要穩(wěn)定土地承包關(guān)系,確保農(nóng)民的土地使用權(quán)長期不變。中國共產(chǎn)黨在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的實踐中,著重從延長農(nóng)村土地承包期限、立法保護土地承包關(guān)系和推行“增人不增地、減人不減地”政策等三個方面來開展工作。集體地權(quán)開始呈現(xiàn)出弱化的趨勢,而農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)則日益物權(quán)化。這就改變了水利與土地在權(quán)屬上的依附關(guān)系,使水利的集體性不斷地消失,農(nóng)戶因為用水產(chǎn)生了非常多的糾紛。

這個時期的水利不再具有統(tǒng)籌土地的功能,相反,土地的分散經(jīng)營使得水費的征收變得更加困難。因此,將水費納入共同生產(chǎn)費統(tǒng)一由土地來負擔成為最便利的選擇。然而農(nóng)民都將注意力集中在自己的一畝三分田,對于作為公共事業(yè)的水利建設(shè)失去了熱情。雖然可以進行水費征收,而且每個農(nóng)業(yè)勞力年投工數(shù)量要求不少于 20個①參見:《湖北省人民政府關(guān)于進一步加強水利建設(shè)的決定》鄂政發(fā)〔1995〕6號 1995年 1月 5日。,但是基層組織發(fā)現(xiàn)這些水利上的資源還是顯得不足。據(jù)水利部《建國 40年水利建設(shè)經(jīng)濟效益》提供的數(shù)據(jù),1949—1987全國水利工程總投入按1980年不變價格計算為 2 164.11億元,勞動力投入折合 1 137.03億元。其中,80年代我國水利建設(shè)投入占基本建設(shè)投入份額由 1958—1979的 7.08%降低為 2.7%,這么低的投入恐怕連工程維護都完不成,更別提新建項目了[2]17。因此,各地都在探索國家辦水利與社會辦水利相結(jié)合的路子,努力建立多層次、多渠道、多元化的水利投入新機制。

在分戶經(jīng)營的前期,雙層經(jīng)營體制使得集體組織仍然具有較強大的統(tǒng)籌能力,不是通過聲勢浩大的水利建設(shè),而是通過嚴厲的稅費征收,將水利治理的成本附著在土地收益上。這在某種程度上維持了水利的運行。但是如上文所言,稅費征收最終成為農(nóng)民不能承受之重,嚴重影響了基層社會的治理。

(三)水利與土地相分離:2002年—2010年

正是為了解決農(nóng)民負擔過重的問題,國家逐漸免除了農(nóng)民的稅費,而且通過直補給農(nóng)民越來越多的補貼。這就意味著不能再向農(nóng)民征收水費,水利不再成為土地的負擔。國家不斷加強對土地的確權(quán),使農(nóng)民對于土地的支配權(quán)越來越大。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年)指出:“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”,“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地,不得調(diào)整承包地”,“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2007年出臺的《物權(quán)法》正式將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)加以規(guī)定,從此農(nóng)戶可以享有與土地集體所有權(quán)相抗衡的法定權(quán)利。這也意味著集體所有權(quán)被徹底架空,村組集體喪失了統(tǒng)籌水土關(guān)系的能力。此時的水利不僅在空間上遠離了土地,而且在權(quán)屬上也走向了事實上的私權(quán)化,同時在資源上失去了土地的支持,可以說,水土關(guān)系已經(jīng)徹底分裂。

失去了土地的保障,農(nóng)田水利只能走向市場化的道路。國家采取確權(quán)的手段,明晰小型農(nóng)村水利工程的所有權(quán),探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制,采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經(jīng)營方式和運行機制②參見:《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)[2002]45號)。。然而實踐證明,農(nóng)田水利的市場化不僅沒能拯救大水利,反而弱化了大小水利之間的銜接。而一事一議籌資籌勞和用水戶協(xié)會幾乎就沒有成功的,從而導致了當前農(nóng)田水利的危險困局。

五、水土分離下的水利困局

在后稅費時代,我們面臨的是一個全新的水土關(guān)系。水利與土地在自然層面上依然是唇齒相依的關(guān)系,但是在治理層面上卻已經(jīng)決然分裂。稅改之前,水利的治理都是附著在土地之上的,這在某種程度上就將流動的治理轉(zhuǎn)化為固著的治理。通過稅費改革和體制改革,水利從土地上“解放”出來,卻找不到一個可以承接的組織。農(nóng)田水利成為“國家管不到,集體管不好,農(nóng)民管不了,市場管不住”的難題。在 60年來水土關(guān)系的變遷過程中,我們看到的是集體統(tǒng)籌的能力與合法性在弱化,從而導致水土之間的張力被不斷釋放出來,水利治理日益陷入困境。

(一 )國家管不到

國家負責大水利,不可能全面地介入農(nóng)田水利的治理。事實上,自古以來的農(nóng)田水利治理都是在村社內(nèi)部完成的。在后稅費時代,即使是完全屬于公共品的排澇水利,國家的排澇轉(zhuǎn)移支付也不能完全解決問題。T村所在的W鎮(zhèn)是個典型的排澇村莊,但是除了國家的排澇轉(zhuǎn)移支付外,每年還必須想方設(shè)法從其他途徑籌集資金,才能勉強維持水利的運轉(zhuǎn)。而在灌溉水利中,根本就沒有轉(zhuǎn)移支付。S村所在的 G鎮(zhèn)已經(jīng)無法維持大水利的運轉(zhuǎn),農(nóng)民只能依靠打井挖堰這種毫無保障的小水利應對旱情。當?shù)剞r(nóng)民對此非常氣憤,認為是“一夜回到解放前”。

(二 )集體管不好

經(jīng)歷了稅費改革與體制改革,集體組織基本上被架空了,喪失了統(tǒng)籌水利事業(yè)的能力,沒有辦法再繼續(xù)接管小水利。這主要表現(xiàn)在:第一,集體不能再向農(nóng)民征收水費,因此水利建設(shè)和管護成了無米之炊;第二,集體喪失對土地利用的統(tǒng)籌,土地價值的增長使農(nóng)民不愿意再將自己的土地拿出來進行水利建設(shè),而只要農(nóng)民不答應,集體就無權(quán)介入農(nóng)民的生產(chǎn)活動之中。因此,即使集體有錢,也會因為土地問題的束縛而無處下手;第三,集體喪失對勞動力的動員能力,使得水利建設(shè)的成本大增。例如,湖北省 2003年每個勞動力承擔積累工和義務工 15個,到了 2004年只剩下 10個①參見:《湖北省人民政府關(guān)于進一步加強農(nóng)田水利基本建設(shè)的意見》(鄂政發(fā)〔2003〕48號)。。當然,近年來農(nóng)民大量外出打工也在事實上造成了勞動力短缺的困境。

(三 )農(nóng)民管不了

既然國家和集體都無能為力,農(nóng)田水利的難題就留給了農(nóng)民。畢竟農(nóng)民是直接的受益者,照例應該會自發(fā)合作起來。正是出于這種幻想,國家近年來大力倡導自下而上的農(nóng)民合作,包括一事一議籌資籌勞、用水戶協(xié)會等策略。事實上,農(nóng)田水利的供給是離不開農(nóng)民合作的,尤其是在灌溉水利中。但是水利的流動性與公共性決定了只有自上而下的農(nóng)民合作才能從根本上突破水利困境,依靠農(nóng)民自發(fā)的合作是注定要失敗的。用水戶協(xié)會因為天然地不具有強制性,根本無法解決巨大的組織成本、搭便車和釘子戶的難題。在我們調(diào)查的村莊里,農(nóng)民都說用水戶協(xié)會是空的,甚至很多人連聽都沒聽過。而一事一議往往只議不決,很少有成功的案例②參見湖北水利廳農(nóng)水處:《湖北省 2008年度農(nóng)田水利基本建設(shè)工作總結(jié)》。。為了徹底發(fā)動農(nóng)民去管理水利,國家不斷將水利設(shè)施確權(quán)給農(nóng)民。這種做法完全違背了水利流動性的本質(zhì),將水利分割開來根本發(fā)揮不了作用。

(四 )市場管不住

正是在面臨上面幾個困境的情況下,國家下定決心將農(nóng)田水利這個大包袱拋給市場。在灌溉水利中大力開展泵站改制和水庫承包,最終引發(fā)了農(nóng)民與承包商的嚴重沖突,導致農(nóng)田用水更加不足①參見《中國農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》,即將出版。本書為華中科技大學與荊門市簽定的市校合作框架協(xié)議之“鄉(xiāng)村建設(shè)合作協(xié)議·荊門農(nóng)村研究叢書”的成果之一。。在排澇水利中則大力推行以林養(yǎng)渠,將溝渠兩邊的堤壩無償租賃給林業(yè)公司種樹,作為回報,林業(yè)公司要承擔管護溝渠的責任。然而,林業(yè)公司只想盈利,對于管護渠道根本沒有動力。更為要害的是,以林養(yǎng)渠為以后政府重新接管渠道留下了重大的隱患。政府一旦要清洗溝渠,必然會傷到林木,這將引起有關(guān)賠償?shù)募m紛。所以,以林養(yǎng)渠實際上是進一步將公共性的水利封鎖起來,更加激化了原本的水土矛盾②參見林輝煌:《排澇鄉(xiāng)村與水土不和——洪湖市W鎮(zhèn)水利調(diào)查報告》,2010年,未刊稿。。

于是,當下的農(nóng)田水利出現(xiàn)了重大危機,水利問題已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。大小水利脫節(jié),水利設(shè)施老化損毀,渠道淤塞不暢,這是中國當下普遍的水利處境。西南大旱僅僅是一個開始,全國各地都面臨著旱澇災害的威脅。如果再這樣下去,必然會影響農(nóng)民的增產(chǎn)增收,破壞基層社會的穩(wěn)定,影響國家的糧食安全,最終動搖“執(zhí)政為民,立黨為公”的根基。

六、結(jié)論

在新形勢下,我們?nèi)绾胃脑?、整合國家、集體、農(nóng)民這三股力量,實現(xiàn)農(nóng)田水利的治理?這已經(jīng)成為一個非常嚴峻的問題。必須明確的是,水利具有流動性和公共性的性質(zhì),不可能通過市場化的道路來實現(xiàn)水利治理。因此,國家應該馬上叫停水利市場化的策略。否則,水利問題不僅得不到解決,而且還會越陷越深。

首先,要重新將水利的治理附著于土地之上,積極調(diào)整水土政策,使得土地再次承載水利的成本。歷史經(jīng)驗告訴我們,只有附著于土地之上的水利治理才可能真正實現(xiàn)。在后稅費時代的特定背景下,對水利的治理不再是通過強勢的水利運動來吸納土地,也不是通過從土地上直接征收水費來負擔水利,而是要充分利用國家對土地的補貼。這事實上也是土地負擔水利的一種方式,只是買單的主體是國家而不再是農(nóng)民。調(diào)查中,農(nóng)民普遍跟我們反映,他們?nèi)鄙俚牟⒉皇菄已a貼,而是苦于無法將這些補貼整合起來用于水利建設(shè)。既然不需要由自己來買單,農(nóng)民是非常樂意將國家給予的補貼用于解決水利問題的。另外,國家還應該按土地田畝增設(shè)水利補貼,或者加強水利轉(zhuǎn)移支付,除了進一步加大排澇水利的轉(zhuǎn)移支付外,還應該增設(shè)對于灌溉水利的轉(zhuǎn)移支付。

其次,加強集體組織統(tǒng)籌水土關(guān)系的能力,國家對于土地或水利的補貼不應該與農(nóng)戶直接對接,而應該交給基層組織,由這個原本具有強制性的集體來統(tǒng)籌水利。只有這樣才能恢復集體組織的治水能力,不再因為資金缺乏而導致水利的破產(chǎn)。目前中央新增了“農(nóng)資綜合補貼資金”,不直接兌付給種糧農(nóng)民,由省級人民政府包干使用,集中用于與糧食生產(chǎn)直接相關(guān)、目前亟需解決的區(qū)域性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中,“支持小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點支持鄉(xiāng)村毛渠等田間溝渠疏浚、灌排泵站等抗旱排澇設(shè)施建設(shè)”,是 2009年所要求的使用重點之一③參見“中央財政新增農(nóng)資綜合補貼資金集中用于糧食基礎(chǔ)能力建設(shè)暫行管理辦法”,2009年 11月 16日印發(fā)。。應該說這是非常好的轉(zhuǎn)變。另外,國家應該明確集體組織在土地利用上的調(diào)控權(quán)力,使得集體有權(quán)為了公益事業(yè)——尤其是水利事業(yè)而在合理的范圍內(nèi)征用和調(diào)動土地。只有這樣才能修復水利與土地的關(guān)系,而集體才能將國家的水利投資真正落到實處。

最后,應該改造用水戶協(xié)會,使之成為每個農(nóng)戶都必須參與的類似于農(nóng)會的組織。其主要作用是對集體使用國家投資進行水利建設(shè)以及征用土地等行為進行評議與監(jiān)督,比如確定村社范圍內(nèi)水利修建的輕急緩重關(guān)系、決定資金的使用方法、對水利修建的過程進行監(jiān)督等。農(nóng)戶在決議時,實行少數(shù)服從多數(shù),如果沒有多數(shù)意見,則由村社集體組織自行決定。這既克服了集體專權(quán)的可能性,又擺脫了用水戶協(xié)會議而不決的困局。

總之,只有將水利置于水土關(guān)系的場域中,明確水利依附于土地的特性,重建集體組織對于水土關(guān)系的統(tǒng)籌機制,才能使流動的水利治理真正得到實現(xiàn)。

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The Dependency ofWater:China Agro-Water on the Perspective ofWater-Land Relations——A Comparative Study of Two Villages in Hubei

Lin Huihuang

Through in-depth survey of three cities in Hubei,we find that China’s current agro-water has fallen into a very dangerous dilemma.This paper argues that the root cause of agro-water dilemma is that the agro-water can no longer attached to the land to be governed after the tax refor m and structural reform.From the perspective of regional comparison,this article operates the water-lands relation into six parameters,and proposes the nature of the water-lands relation is the dependent of agro-water.Then the paper examines the changes ofwater-land relations The paper states that“l(fā)and embedded into land”and“water embedded into land ”make the agro-water to be run,and the"separation ofwater and land"led to the current agro-water dilemma.At the end,the article discusses the outlet of irrigation agro-water dilemma,which can lead agro-water to be well governed onlywhen the agro-water re-attached to the land.

Agro-water dilemma;Water-land relations;Dependent;Irrigation governance

2011-02-24

林輝煌,華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員,博士研究生,郵編:430074。

② 指五六分大小以上的堰塘,每家每戶為了提水而臨時挖的小坑不計算在內(nèi),因為這樣的小坑幾乎每家每戶都有。

③S村經(jīng)歷了兩次打井潮,第一次是 2001年左右,是在政府飲水工程的扶持下挖的,是為了解決農(nóng)民的吃水問題;第二次是在 2006年左右,是村民為了解決灌溉用用水而自發(fā)挖的。在計算井數(shù)時,只計算第二次挖的井。

④ 自從大水利崩潰之后,農(nóng)民一直都在打井。這里記錄的打井時間主要是打井的高峰時間。

(責任編輯:常 英)