朱杰進

非正式性與G20機制未來發(fā)展*

朱杰進

G20本質(zhì)上是一種非正式國際機制，判定的主要依據(jù)是:G20機制的建立沒有以具有法律約束力的國際“條約”或“憲章”作為基礎(chǔ)，機制建立后達成的國際協(xié)議和國際承諾也不具有國際法意義上的約束力。一方面，從國內(nèi)－國際政治互動的角度看，非正式性使得G20機制具有協(xié)調(diào)國內(nèi)－國際兩種政治需求的優(yōu)勢;另一方面，從功能主義的角度看，非正式性使得G20機制在全球治理中的靈活性大大增加，因而，在G20機制未來發(fā)展中，非正式性應(yīng)繼續(xù)予以保持。

G20 非正式性 機制發(fā)展

全球金融危機爆發(fā)以來，G20機制在全球治理中的地位和作用日益上升。經(jīng)過五次領(lǐng)導(dǎo)人峰會，G20實現(xiàn)了從危機應(yīng)急機制向長效經(jīng)濟治理機制的轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變過程中，有關(guān)G20機制未來如何發(fā)展的一系列問題成為各方關(guān)注的焦點:①2010年8月27日，法國總統(tǒng)薩科奇在該國駐外使節(jié)會議上提出，2011年法國將成為G20輪值主席國，法國屆時將國際貨幣體系改革、國際原材料價格、全球治理改革列為會議的三大主要議題，其中全球治理改革就包括G20機制發(fā)展、聯(lián)合國安理會改革、國際貨幣基金組織改革等。參見:“法國總統(tǒng)雄心規(guī)劃2011年G20”，http://www.cnfrance.com/info/boke/20100827/3201.html.(上網(wǎng)時間:2010年11月28日)G20要不要擴員?要不要增加議題?要不要改變議事規(guī)則?要不要改變決議執(zhí)行模式?②相關(guān)內(nèi)容參見方晉:“G20機制化建設(shè)與議題建設(shè)”，《國際展望》，2010年第3期，第19－26頁;崔立如等:“G20崛起與國際大變局”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2009年第11期，第1－9頁。G20本質(zhì)上是一種非正式機制，無論從國內(nèi)－國際互動還是從功能主義角度看，非正式性都大大增加了該機制的有效性。由此可見，非正式性對G20機制未來發(fā)展具有重要意義，應(yīng)繼續(xù)保持，這就使得G20可能繼續(xù)堅持“小集團”的成員資格、“開放”的議題設(shè)置、“協(xié)商一致”的議事規(guī)則和“機制復(fù)合體”的決議執(zhí)行模式。

一、理解G20的非正式性

1999年12月15日，在德國柏林召開的G20創(chuàng)始會議發(fā)表了G20的第一份公報，其中對G20機制的性質(zhì)和使命做了明確概括:“G20是布雷頓森林體系框架內(nèi)非正式對話的一種新機制，旨在推動國際金融體系改革，為有關(guān)實質(zhì)性問題的討論和協(xié)商奠定廣泛基礎(chǔ)，以尋求國際合作并促進世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)增長”。③G20第一次會議公報，http://www.g20.org/pub_communiques.aspx.(上網(wǎng)時間:2010 年11 月28 日)從這段話中可以看出，G20隸屬于布雷頓森林體系，但與布雷頓森林體系內(nèi)的國際貨幣基金組織、世界銀行等正式國際機制不同，它是一種非正式國際機制。

那么，如何理解 G20的非正式性呢?唐納德·普查拉和雷蒙德·霍普金斯提出把國際機制分為正式和非正式兩種類型:正式國際機制是指由國際組織通過法律制定的方式來建立，通過理事會、大會及其他實體方式來維持并由國際官僚機構(gòu)來保障協(xié)議實施的國際機制，如聯(lián)合國、國際貨幣基金組織等;而非正式國際機制是指成員國依據(jù)彼此所追求目標之間能夠達成的共識來建立，并根據(jù)彼此共同利益或‘君子協(xié)定’(Gentlemen’s Agreements)以及相互之間的監(jiān)督來保障協(xié)議實施的國際機制，如歐安會、八國集團等。①Donald Puchala and Raymond Hopkins，“International Regimes:Lessons from Inductive Analysis”，in Stephen Krasner，ed.，International Regimes，Peking University Press，2005，p.65.其中，正式國際機制與非正式國際機制的本質(zhì)區(qū)別在于機制的協(xié)議和承諾是否通過“法律制定的方式”來達成，如果成員國在機制內(nèi)意圖達成的是有法律約束力的國際協(xié)議和承諾，那么這樣的機制就是正式國際機制，如果成員國沒有意圖在彼此之間建立起國際法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么這樣的機制就是非正式國際機制。②Kenneth Abbott，Anne － Marie Slaughter ，Robert Keohane，and Duncan Snidal，eds.，“Legalization and World Politics”，International Organization，Vol.54，No.3，2000，pp.401 －421.

從這個角度看，G20屬于典型的非正式機制。G20成員國在G20機制內(nèi)的主要目標是尋求國際共識而非達成有法律約束力的國際承諾，G20會議反映國際共識的協(xié)議也主要依靠相互監(jiān)督來加以落實。值得強調(diào)的是，雖然這些共識沒有法律約束力，但共識本身以及對形成更多共識的迫切需求卻成為推動G20機制不斷發(fā)展的“原動力”。

20世紀末，經(jīng)濟全球化的迅猛發(fā)展和新興經(jīng)濟體的群體性崛起，使得處于不同發(fā)展階段、具有不同政治制度的國家形成了共識，那就是發(fā)達國家必須與新興經(jīng)濟體合作才能實現(xiàn)有效的“全球經(jīng)濟治理”，正是這樣的共識催生了G20財長央行行長會議機制。2008年爆發(fā)的百年一遇的國際金融危機導(dǎo)致世界經(jīng)濟陷入嚴重衰退，尤其是這場危機本身發(fā)端于美國這一最發(fā)達的市場經(jīng)濟體，使得發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體又一次達成共識，那就是必須開展深度國際經(jīng)濟合作，讓新興經(jīng)濟體真正平等參與全球經(jīng)濟治理，才能有效遏制危機蔓延，使世界經(jīng)濟走向復(fù)蘇。正是在這樣的背景下，實現(xiàn)了G20從部長級會議機制向領(lǐng)導(dǎo)人峰會機制的轉(zhuǎn)型和升級。盡管如此，G20框架內(nèi)的共識在屬性上仍然只是G20各成員國表明自己愿意開展國際合作的“意向性聲明”，并不會對成員國構(gòu)成國際法律義務(wù)。

同時在形式上，G20也與正式國際機制有較大區(qū)別。一般來講，正式國際機制的建立和運作依賴于有法律約束力的“國際條約”或“憲章”等基本文件(basic instrument)作為基礎(chǔ)，其中基本文件會對成員國的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系做出明確界定，并且在基本文件范圍內(nèi)，成員國達成的國際協(xié)議通常稱為“公約”、“議定書”等。③梁西:《國際組織法總論》(第五版)，武漢大學(xué)出版社，2001年版，第27－36頁。按照1969年《維也納條約法公約》的規(guī)定，國際條約是指國家之間締結(jié)的以國際法為準的書面協(xié)議，締約國之間建立起了國際法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在生效程序上，正式國際機制內(nèi)達成的國際條約既要在聯(lián)合國秘書處登記和公布，又要在成員國國內(nèi)獲得立法機構(gòu)批準。而G20機制在建立時沒有以有法律約束力的“基本文件”作為法律基礎(chǔ)，建立以后達成的國際協(xié)議也不是有法律約束力的“國際公約”或“議定書”等。G20會議上通過的“公報”、“宣言”、“聲明”、“行動計劃”等通常都只是反映成員國之間政治共識的沒有法律約束力的文件，對成員國只發(fā)揮著方向引導(dǎo)的作用。同時，這些文件的生效既不需要在聯(lián)合國秘書處登記和公布，也不需要經(jīng)過各自國內(nèi)立法機構(gòu)的批準。

總之，無論是從建立和運作形式，還是從達成的協(xié)議性質(zhì)來看，G20都是一種非正式國際機制。

二、非正式性與G20機制的有效性

作為一種沒有法律約束力的非正式機制，G20在全球治理中是否具有有效性呢?毋庸置疑，在應(yīng)對當前這場百年一遇的金融危機中，G20機制的有效性得到了各方的認可。中國國家主席胡錦濤曾指出，G20是國際社會共同應(yīng)對國際經(jīng)濟金融危機的重要而有效的平臺，對于提振民眾和企業(yè)信心、穩(wěn)定國際金融市場、推動恢復(fù)世界經(jīng)濟增長具有重要意義。④“胡錦濤主席就出席有關(guān)G20峰會問題接受采訪”，http://news.xinhuanet.com/fortune/200904/01/content_11109630.htm.(上網(wǎng)時間:2010年12月1日)美國總統(tǒng)奧巴馬也強調(diào)，G20前幾次峰會在應(yīng)對國際金融危機方面發(fā)揮了重要作用，并表示美愿與其他成員共同努力，進一步提高G20作為國際經(jīng)濟合作主要平臺的有效性。⑤“中美聯(lián)合聲明”，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/t627468.htm.(上網(wǎng)時間:2010年11月28日)實際上，G20在全球治理中有效性的提升，除了得益于G20成員國占世界GDP的85%、占世界貿(mào)易總額的80%、占世界人口的2/3這些“硬實力”因素之外，恰恰也與G20機制本身的非正式性密切相關(guān)。

一方面，從國內(nèi)－國際政治互動的角度看，G20的非正式特性有助于各大國協(xié)調(diào)彼此政策，并在各成員國內(nèi)部協(xié)調(diào)行政部門與立法部門、行政部門與行政部門之間的關(guān)系。由于G20內(nèi)達成的非正式國際協(xié)議不需要經(jīng)過成員國國內(nèi)立法部門的批準就能生效，因而G20能避開一些成員國國內(nèi)立法部門的政治障礙，更迅速有效地開展國際合作。以美國為例，在美國外交史上經(jīng)常發(fā)生行政部門簽署了國際合作的協(xié)議，拿回國內(nèi)卻被立法部門否決的事件，典型的如一戰(zhàn)后的《凡爾賽和約》、二戰(zhàn)后關(guān)于建立國際貿(mào)易組織的協(xié)議等。

當前，很多有關(guān)全球性問題治理的國際合作同樣面臨一些國家國內(nèi)政治程序的制約，主要原因是這些國際合作對成員國利益的影響很難用單一的“國家利益增加或減少”來概括，而是造成成員國國內(nèi)的部分產(chǎn)業(yè)和集團“利益增加”，另一部分產(chǎn)業(yè)和集團“利益受損”，利益受損的產(chǎn)業(yè)和集團經(jīng)常會通過國內(nèi)立法部門來“阻撓”國際合作協(xié)議的批準和生效。G20不尋求做出有法律約束力的國際承諾，這樣在敏感問題上行政部門就不需要經(jīng)過立法部門同意，從而可以繞開復(fù)雜的國內(nèi)政治因素，自行決定采取何種對外政策。

不僅如此，G20逐步形成了“峰會－部長級會議－專家工作組會議”這樣一個自上而下的“金字塔”結(jié)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)人峰會位于金字塔的頂端，成員國國內(nèi)各行政部門組成的部長級會議位于金字塔的中間，這樣就有利于各成員國領(lǐng)導(dǎo)人對不同行政部門在國際合作中的位置進行統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)“跨部門協(xié)調(diào)”的優(yōu)勢。

在全球化時代，面對紛繁復(fù)雜的全球性議題，民族國家不再將所有對外交往事務(wù)都委托給外交部門，而是開始將對外交往的權(quán)力“分解”(Disaggregate)給政府各職能管理部門，如央行、財政部、商務(wù)部、環(huán)境部、勞工部、農(nóng)業(yè)部等，實行“多頭對外”。有些全球性問題的治理也不是單一的政府部門就能夠解決的，往往需要調(diào)動政府各部門的資源，而不同部門之間由于利益和關(guān)注點不同，經(jīng)常會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，因而在部門之間進行協(xié)調(diào)就顯得非常必要。①Kal Raustiala，“Form and Substance in International Agreements”，American Journal of International Law，Vol.99，No.3，2005，pp.581 －614.從這個角度看，G20“峰會－部長會議”的架構(gòu)能夠為成員國國內(nèi)各部門齊心協(xié)力參與國際合作提供制度保障，從而掃除國內(nèi)政治的障礙。例如，金融危機爆發(fā)后，G20數(shù)次峰會和財長央行行長會議都強調(diào)要抵制貿(mào)易保護主義，但一些成員國以國內(nèi)失業(yè)率居高不下為借口奉行貿(mào)易保護政策，而就業(yè)問題與貿(mào)易問題也確實存在緊密關(guān)聯(lián)。在此情況下，2010年4月20－21日，首屆G20勞工和就業(yè)部長會議在華盛頓召開，會議強調(diào)在金融危機背景下，促進貿(mào)易的自由化對保持和創(chuàng)造就業(yè)至關(guān)重要，各成員國既要采取各種措施增加就業(yè)，又要堅決抵制貿(mào)易保護主義和保持市場開放，這樣就在G20框架內(nèi)有效實現(xiàn)了政府內(nèi)貿(mào)易部門和就業(yè)部門之間的“跨部門協(xié)調(diào)”。

另一方面，從功能主義角度看，非正式性使得G20機制在全球治理中更具靈活性，更能適應(yīng)國際環(huán)境的迅速變化。查爾斯·利普森認為，在國際環(huán)境變化較快、不確定性程度較高時，國家經(jīng)常會選擇非正式機制，因為這樣有利于國家修改甚至退出已達成的國際協(xié)議，保持機制的靈活性。②Charles Lipson，“Why are Some International Agreements Informal?”International Organization，Vol.45，No.4，1991，pp.495 －512.例如，在石油輸出國組織框架內(nèi)達成的國際協(xié)議多半是非正式協(xié)議，原因是國際原油市場不確定性高、價格波動頻繁，而在軍備控制領(lǐng)域，由于武器性能及各國軍事力量對比變化相對緩慢，國家對非正式機制的追求相對較少。

肯尼思·阿伯特和鄧肯·斯奈德指出，國家間合作時背叛動機的高低、對國際合作保密性的要求以及對達成國際協(xié)議時間性的要求，也會影響到國家對國際機制靈活性的追求，最終將成為國家是否選擇非正式機制的動因。如果成員國違背國際協(xié)議的機會主義風(fēng)險較低，而對國際合作保密性要求較高，同時對快速達成國際協(xié)議的需求也較為強烈時，國家會選擇靈活性程度較高的非正式機制。①Kenneth Abbott and Duncan Snida，l“Hard and Soft Law in International Governance”，International Organization，Vol.54，No.3，2000，pp.421 －456.

對G20機制來說，不尋求談判達成法律協(xié)議，只達成一些反映大家共識的政治性協(xié)議，使得它在環(huán)境和形勢發(fā)生變化時能夠迅速做出調(diào)整，不斷推出新的共同承諾文件，因而也就具有更大的靈活性，更能適應(yīng)國際體系轉(zhuǎn)型時期的全球治理需求。例如，在打擊恐怖分子融資(簡稱“反恐融資”)領(lǐng)域，G20表現(xiàn)出高度的靈活性，這實際上構(gòu)成了G20機制反恐融資有效性的重要基礎(chǔ)。

2001年“9·11事件”爆發(fā)后，G20財長央行行長會議即開始討論反恐融資問題，“9·11”后僅一個月，G20就發(fā)布了8項《反恐融資特別建議》，其中關(guān)于打擊恐怖分子通過替代性匯款、電匯業(yè)務(wù)、非營利組織三種新方式進行融資等內(nèi)容，都是以前反恐融資國際機制未曾涉及過的，這充分體現(xiàn)了G20迅速做出反應(yīng)、應(yīng)對新威脅的能力。②(英)理查德·普拉特主編，王燕之等譯:《反洗錢與反恐融資指南》，北京:中國金融出版社，2005年版，第214頁。2004年，G20又針對恐怖分子越來越多利用跨境大筆現(xiàn)金運送的融資新渠道，制定了關(guān)于《現(xiàn)金跨境運送》的第9項反恐融資特別建議，這進一步體現(xiàn)了G20能根據(jù)形勢變化快速進行調(diào)整的靈活性，以及應(yīng)對新威脅的機制有效性。

三、非正式性與G20機制未來發(fā)展

非正式性既能增加G20機制國內(nèi)－國際兩種政治的統(tǒng)籌性，又能提高其應(yīng)對國際形勢變化的靈活性，因而，保持非正式性對G20機制繼續(xù)發(fā)揮有效性具有重要意義，這就要求G20機制在未來發(fā)展中仍然要堅持非正式性的本質(zhì)屬性，具體表現(xiàn)在機制的成員資格、議題設(shè)置、議事規(guī)則、決議執(zhí)行等諸多方面。

在成員資格問題上，盡管西班牙、荷蘭等一些國家已被邀請參加了G20前幾次峰會，其他一些國家也紛紛提出成為G20新成員的要求，但從非正式性的角度看，G20很可能會維持目前的成員資格狀況與規(guī)模。

一般來講，國際組織的成員資格采取兩種原則，即普遍性原則(the principle of universality)和選擇性原則(the principle of selectivity)。普遍性原則采取對所有成員開放的標準，如《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，“凡愛好和平之國家，接受本憲章所載之義務(wù)，經(jīng)本組織確認確能履行義務(wù)者，皆為聯(lián)合國會員國”;選擇性原則采取資格審查的標準，規(guī)定成為成員國必須具備一定的條件，如《世界氣象組織公約》規(guī)定加入世界氣象組織的成員國必須在氣象問題方面具備一定的活動能力。

與正式的國際組織在其基本文件中對成員資格問題做出明確規(guī)定不同，G20作為一種非正式機制沒有基本文件，因而也就沒有一個成文的成員資格標準。1999年9月25日，G7財政部長在華盛頓召開會議，③相關(guān)內(nèi)容參見:G20 Secretariat，“The Group of Twenty:A History”，2008，http://www.g20.org/pub_further_pubs.aspx.(上網(wǎng)時間:2010年11月28日)討論即將創(chuàng)建的G20機制成員資格問題，會議沒有制定出成員國加入新機制的明確標準，但達成下列共識:G20的成員國必須是世界經(jīng)濟中具有“系統(tǒng)重要性”的國家，并能夠?qū)θ蚪?jīng)濟和金融穩(wěn)定做出重要貢獻;G20的成員構(gòu)成必須反映世界經(jīng)濟格局的新變化，尤其是新興經(jīng)濟體崛起的事實，同時要考慮各地區(qū)之間代表性的平衡。

作為一種非正式機制，G20峰會要想保持領(lǐng)導(dǎo)人之間坦率、開放、有效的非正式交流，就必須限制參加會議的成員數(shù)量，換句話說，G20必須采取“選擇性”的成員資格原則，保持成員構(gòu)成的“小集團”特征。④G20短期內(nèi)會維持目前的成員構(gòu)成狀況，妥協(xié)的辦法是與西班牙、荷蘭等國家保持對話姿態(tài)，維持對話伙伴國的關(guān)系。但是，G20采取的這種“選擇性”成員資格原則也會給它帶來嚴重的合法性缺陷，尤其是在選擇成員的時候過于注重經(jīng)濟實力的標準，這會讓廣大發(fā)展中國家，尤其是非洲國家對G20的合法性與代表性產(chǎn)生質(zhì)疑，客觀上使得G20陷入“有效性”(要求減少成員)與“合法性”(要求增加成員)的兩難困境。筆者認為，緩解這一困境的一種辦法是增強聯(lián)合國秘書長或七十七國集團領(lǐng)導(dǎo)人，以及非洲聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人在G20進程中的作用。在某種意義上，他們已被視為包括非洲國家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家的利益代言人，如果能夠更多地發(fā)揮他們在G20中的作用，即使不作為正式成員，也能從象征意義上增加G20的代表性，從而使得G20在成員數(shù)量沒有大量增加的情況下能夠顯著提高合法性。

在議題設(shè)置問題上，保持目前的議題討論范圍，還是增加一些新的議題設(shè)置，也是影響G20機制發(fā)展前景的重要方面。雖然增加新議題會部分“犧牲”G20峰會討論的效率，但從非正式性的角度看，保持議題設(shè)置的“開放性”會更加有利于G20領(lǐng)導(dǎo)人達成共識和非正式交流。

“從某種意義上說，國際組織就是一種常設(shè)性、制度化的國際會議形式，召開和舉行國際會議是國際組織的主要活動”，①饒戈平主編:《國際組織法》，北京大學(xué)出版社，2003年版，第175頁。而國際會議的議題設(shè)置對于會議的參加國以及會議本身來說又是至關(guān)重要的。發(fā)達國家在國際會議上更多關(guān)注反恐、防擴散、氣候變化、金融穩(wěn)定等議題，而發(fā)展中國家更為關(guān)注發(fā)展援助、傳染病防控、糧食安全、國際機構(gòu)改革等，對于G20這樣由發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同組成的國際機制來說，推進機制化建設(shè)就必須要平衡發(fā)達國家和發(fā)展中國家各自的利益訴求和議題偏好。

與正式國際組織設(shè)有常設(shè)秘書處，并由秘書長在議題設(shè)置中發(fā)揮重要作用不同，②例如，聯(lián)合國大會的議程一般由聯(lián)合國秘書長草擬，每屆大會開幕后的第一件事，就是對秘書長草擬的議程進行審議、辯論和表決。G20作為非正式機制沒有常設(shè)秘書處，主席采取輪換制，各輪值主席國在當年會議的議題設(shè)置中發(fā)揮較大作用。當輪值主席國發(fā)生更替時，尤其是從發(fā)達國家更替到發(fā)展中國家時，G20的議題設(shè)置往往會發(fā)生較大的變化，這樣客觀上就使得G20關(guān)注的議題越來越多，議程有不斷擴大的趨勢。有學(xué)者擔心，G20討論的議題過多，容易導(dǎo)致各個議題的討論流于空泛，達不成任何實質(zhì)性協(xié)議，因而主張限制G20的議題范圍。③王國興、成靖:“G20機制化與全球經(jīng)濟治理改革”，《國際展望》，2010年第3期，第17頁。但作為一種非正式機制，如果G20討論的議題范圍過于狹窄，反而不利于大國領(lǐng)導(dǎo)人在各項議題之間通過“議題聯(lián)系戰(zhàn)略”(issue linkage)尋求妥協(xié)和共識，因此，保持議題“開放”有利于G20機制非正式性和有效性的發(fā)揮。正如美國副國務(wù)卿斯坦伯格在評價與G20機制模式類似的“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話”(G2)時所言:“對話為決策者提供了一個了解對方，并能夠影響對方?jīng)Q策的平臺。這一平臺打破了政治、經(jīng)濟、環(huán)境、能源等各個議題領(lǐng)域之間的條塊分割，讓我們對大國之間的關(guān)系有了更加系統(tǒng)的認識?！雹堋懊绹鴧⒓又忻赖诙啈?zhàn)略與經(jīng)濟對話豪華規(guī)?？涨啊?，http://www.bluehn.com/2010/0523/71614.html.(上網(wǎng)時間:2010 年11月28日)與此類似，G20通過對各種相互關(guān)聯(lián)、不斷變化的議題進行“系統(tǒng)”討論，更有助于領(lǐng)導(dǎo)人達成戰(zhàn)略層面的共識與合作。

當然，G20的議題也不能無限制擴張，目前來看，把G20的議題限制在“全球經(jīng)濟治理”范圍內(nèi)比較合適。一方面，大國間經(jīng)濟上的相互依賴程度要遠遠高于其他領(lǐng)域，從而使得大國之間在全球經(jīng)濟治理中采取非正式機制的可行性大為增加，而在安全戰(zhàn)略等領(lǐng)域，大國之間的分歧和競爭明顯增大，聯(lián)合國安理會等正式國際機制的治理，應(yīng)該成為主渠道;另一方面，G20機制本來就是由在世界經(jīng)濟中占據(jù)“系統(tǒng)性影響”的國家所組成，討論維護全球經(jīng)濟金融穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展問題本身也符合其建立時的宗旨和目標。

在議事規(guī)則和決策程序上，堅持G20非正式性就要求G20堅持目前的協(xié)商一致模式。國際組織的議事規(guī)則一般分為投票制和協(xié)商制兩類，投票制按照投票權(quán)的分配，又可分為一國一票制和加權(quán)投票制，協(xié)商制則是一種非正式表決程序，是指“在現(xiàn)存的正式表決方式不能盡如人意或不能據(jù)以做出行之有效的決定的情況下，成員國通過廣泛協(xié)商，達成不經(jīng)投票而一致合意的決定的決策方法”。⑤饒戈平:《國際組織法》，第216頁。著名國際法學(xué)家李浩培先生指出，“協(xié)商一致是介于全體一致同意與多數(shù)同意兩種程序之間的一種決策程序，大致包括四個步驟:在決定前，各方必須廣泛協(xié)商，以取得最大同意;在各方對基本點已表示同意，非基本點上即使有不同意見，也不以正式方式提出時，即可認為已基本達成協(xié)商一致;達成協(xié)商一致的事實須經(jīng)過會議主席的確認;協(xié)商一致的基本特征是不經(jīng)投票而通過協(xié)議，或者說是避免硬性投票表決”。①李浩培:“多邊外交中的協(xié)商一致決策程序”，載黃炳坤主編:《當代國際法》，香港廣角鏡出版有限公司，1988年版，第52－53頁。

G20通過協(xié)商一致而非投票達成共識，②方晉:“G20機制化建設(shè)與議題建設(shè)”，《國際展望》，2010年第3期，第23頁。實際上是與G20的非正式性保持一致的。按照前面對機制非正式性的界定，由于G20沒有法律約束力的組織憲章(charter)作為基礎(chǔ)，因而也就沒有法律文件對其采取投票表決的方式和規(guī)則提供法律依據(jù)，同時，協(xié)商一致也避免了硬性投票表決的弊病，維護了國家間主權(quán)平等和民主協(xié)商的原則，表現(xiàn)出較大的活動空間和靈活性。在G20機制中，由于不會達成具有法律約束力的國際協(xié)議，會議的成果主要是發(fā)表一些反映大家共識的“公報”或“宣言”，成員國在會議上被鼓勵自由發(fā)表觀點，而非宣讀事先準備好的發(fā)言稿，會議的主要目標是達成共識，而非談判簽訂國際條約，因而采取協(xié)商一致的原則有利于保證非正式性的充分發(fā)揮。在決議執(zhí)行問題上，堅持G20非正式性就要求其更多通過其他正式國際組織來執(zhí)行峰會上達成的協(xié)議，而非通過建立常設(shè)秘書處來監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行。如前文所述，G20會議上達成的國際協(xié)議都不是國際法律文件，這些協(xié)議只是載明了成員國在會議上通過非正式對話形成的政治共識，成員國對這些協(xié)議的遵守也是出于自愿，因而，如何確保成員國切實遵守執(zhí)行這些“非約束性”協(xié)議，成為關(guān)涉G20機制前途命運的重要問題。為加強G20決議的執(zhí)行，有兩種政策選擇:一種是建立常設(shè)秘書處，如2009年德國總理默克爾就提議，G20應(yīng)轉(zhuǎn)變成一個類似于“聯(lián)合國安全理事會”的“全球經(jīng)濟理事會”(Global Economic Council)③轉(zhuǎn)引自馮仲平:“歐洲借金融危機推動國際制度變革”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2009年第4期，第34頁。，這樣G20就可以通過相應(yīng)的國際官僚機構(gòu)和常設(shè)秘書處來監(jiān)督成員國落實G20峰會上達成的協(xié)議;另一種是充分發(fā)揮現(xiàn)有的多邊正式國際組織的作用，如國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等，通過加強這些國際機構(gòu)在G20進程中的作用，由這些機構(gòu)參與落實G20的承諾和協(xié)議，組建一個“非正式機制+多邊正式國際組織”的“機制復(fù)合體”決議執(zhí)行模式，這樣既能發(fā)揮非正式機制靈活應(yīng)變、達成共識的優(yōu)勢，又能發(fā)揮正式國際組織代表性與合法性程度高的傳統(tǒng)優(yōu)點，美國國務(wù)院政策規(guī)劃辦公室主任安·瑪麗－斯勞特女士即持這種觀點。④Anne － Marie Slaughter，“Government Networks，World Order，and the G20”，Paper prepared for conference“The G20 Architecture in 2020:Securing a Legitimate Role for the G20”，http://www.l20.org/publications/24_rU_g20_ottawa_slaughter.pdf.(上網(wǎng)時間:2010 年 11月28日)

作為一種非正式性機制，G20采取后一種政策具有更大的合理性。既然其協(xié)議是“小集團”通過“協(xié)商一致”的方式達成，包含的又是沒有法律約束力的政治承諾，因而，即便建立了常設(shè)秘書處，G20也不可能通過強制實施的方式來執(zhí)行決議。在此情況下，G20將達成的協(xié)議交給其他正式國際組織來落實，比自己通過常設(shè)秘書處來落實具有更大的可行性。實際上，G20本身就隸屬于布雷頓森林體系，而布雷頓森林體系內(nèi)國際貨幣基金組織、世界銀行等正式國際組織早就具備了較為成熟的組織機構(gòu)和運作機制，分別在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著重要作用，因而如果能將這些國際組織有效納入G20框架，加強這些國際組織與G20機制之間的互動，必將大大提升G20決議執(zhí)行的水平。

結(jié)語

非正式性是G20機制的本質(zhì)特征，也是G20的特色和優(yōu)勢，將會對G20機制的未來發(fā)展產(chǎn)生重要影響。然而客觀上講，非正式性也會給G20機制帶來一系列缺陷，如成員資格的“小集團性”、達成協(xié)議的“非約束性”等，這就要求G20在未來發(fā)展中采取措施進一步完善框架機制，克服非正式性的不足，如增強聯(lián)合國、非洲聯(lián)盟等重要國際組織領(lǐng)導(dǎo)人在G20中的作用，以提高G20成員構(gòu)成的合法性;改善國際貨幣基金組織、世界銀行等正式國際組織與G20的互動，以提高G20決議執(zhí)行的有效性。至于究竟如何增強重要國際組織領(lǐng)導(dǎo)人在G20中的作用，以及如何改善正式國際組織與G20機制的互動，仍需要G20機制推動者和設(shè)計者的創(chuàng)新性思維?！?/p>

(責任編輯:黃麗梅)

［作者介紹］朱杰進，上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與外交事務(wù)研究院講師、博士，主要從事國際機制與全球治理研究。

* 本文系作者主持的2009年教育部課題、2010年上海市教委科研創(chuàng)新課題的階段性成果，得到上海市國際關(guān)系重點學(xué)科建設(shè)項目(B701)支持，在此一并致謝。