□ 劉肖委

當(dāng)前，關(guān)于人大代表制度的研究已成為憲法學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科的熱門課題。近年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于這一問題的研究取得了不少成果，主要涉及人大代表制度在人民代表大會(huì)制度中的地位、現(xiàn)階段我國(guó)人大代表制度運(yùn)行中所存在的不足和缺陷以及如何改革和完善人大代表制度等方面。本文擬對(duì)學(xué)術(shù)界在以上問題研究中所取得的新進(jìn)展做一簡(jiǎn)要的綜述。

一、人大代表制度在人民代表大會(huì)制度中的地位

人大代表制度是由規(guī)范人大代表選舉、履職、監(jiān)督等一系列行為過程的法律法規(guī)組成的一個(gè)完整統(tǒng)一的系統(tǒng)。近年來，研究者從不同的分析視角出發(fā)，闡釋了人大代表制度在人民代表大會(huì)制度中的重要地位。

蔡定劍認(rèn)為，人大代表是人民代表大會(huì)制度得以鞏固和完善的主體力量，是這一制度的效能得以充分發(fā)揮的關(guān)鍵所在[1]。張惠敏認(rèn)為，人大代表是各級(jí)人大的組織細(xì)胞，其成分結(jié)構(gòu)是否合理、政治權(quán)利與政治義務(wù)能否有效履行，直接決定著各級(jí)人大職能的發(fā)揮[2]。張建民認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度的正常運(yùn)作，包括三個(gè)基本因素：代表、制度、會(huì)議，即一定的代表，按照一定的規(guī)則，通過會(huì)議形式來解決問題。由于制度是由代表們（或代表選出來的常委會(huì)委員）來制定的，會(huì)議是由代表們（或委員）來開的，因此，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐過程中，代表的狀況最為關(guān)鍵。其中，代表的結(jié)構(gòu)狀況更是對(duì)人大制度的堅(jiān)持與完善有十分重大的影響[3]。謝慶奎提出，人大代表選舉制度的改革和完善,是人大制度改革和發(fā)展的基礎(chǔ)[4]。鄒平學(xué)認(rèn)為，完善人大制度首先應(yīng)當(dāng)從人大制度的特定主體，即人大代表出發(fā)，著眼于完善代表的選舉方式、完善代表的構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建構(gòu)堅(jiān)實(shí)的活動(dòng)平臺(tái)、建設(shè)代表履行職務(wù)的實(shí)在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督制約機(jī)制，為人大制度和憲政建設(shè)奠定真正的主體之本、動(dòng)力之基、活力之源[5]。程湘清指出，人大代表作為人民代表大會(huì)組成人員，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的一線參加者，是社會(huì)主義民主實(shí)踐者，其素質(zhì)高低直接關(guān)系到能否真正履行代表職責(zé)，所以重視提高代表素質(zhì)對(duì)于社會(huì)主義政治文明建設(shè)的進(jìn)程和成效具有特別重要的意義[6]。黃學(xué)賢、朱中一則提出，面對(duì)著日益分化的中國(guó)社會(huì)，急需尋找制度上的途徑來緩和人民內(nèi)部的矛盾和沖突，而完善人大代表制度，特別是改革和完善人大代表的選任機(jī)制，無疑是可供選擇的主要手段之一。其原因主要表現(xiàn)在：其一，完善的人大代表制度可以使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)準(zhǔn)確反映社會(huì)利益訴求，保證政治渠道暢通；其二，完善的人大代表制度可以使社會(huì)矛盾在人民代表大會(huì)制度中得到盡可能大的消解，即便不能徹底解決社會(huì)矛盾，但也可以為社會(huì)矛盾的緩和與消解提供一個(gè)制度平臺(tái)和公開場(chǎng)所；其三，完善的人大代表制度是對(duì)我國(guó)國(guó)體和政體的維護(hù)，可以保證國(guó)家機(jī)關(guān)由人民產(chǎn)生、為人民服務(wù)、受人民監(jiān)督。同時(shí)，還可以使人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生認(rèn)同感，抵消對(duì)立情緒[7]。

二、現(xiàn)階段我國(guó)人大代表制度運(yùn)行中呈現(xiàn)出的不足和缺陷

近年來，研究者一致認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是現(xiàn)行人大代表制度運(yùn)行的直接結(jié)果。當(dāng)前，人大代表結(jié)構(gòu)存在的諸多不合理之處，以及由此衍生出的人大代表素質(zhì)的嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致了人大代表代表性的嚴(yán)重缺失，或者說人大代表的履職狀況令人擔(dān)憂。這一系列連帶效應(yīng)產(chǎn)生的根本原因是我國(guó)現(xiàn)行人大代表的選任機(jī)制，已經(jīng)遠(yuǎn)落后于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

（一）現(xiàn)階段我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

什么樣的人大代表結(jié)構(gòu)是合理的？這是分析現(xiàn)階段我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)是否存在問題之前必須先要回答的問題。張惠敏認(rèn)為，人大代表結(jié)構(gòu)，一要體現(xiàn)出普遍性,即在人大代表中應(yīng)有來自界別、階層、民族、區(qū)域等各個(gè)方面的代表，參加決策，管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)；二要體現(xiàn)出國(guó)體性，即在人大代表的結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)國(guó)家性質(zhì)；三要體現(xiàn)出合理性，即人大代表應(yīng)該有能力行使人民賦予的權(quán)力，有能力為實(shí)現(xiàn)人民的利益開展工作。概括言之，即職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，知識(shí)結(jié)構(gòu)多面化，黨派結(jié)構(gòu)多元化，年齡結(jié)構(gòu)梯形化[8]。關(guān)于現(xiàn)階段我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)的分析，研究者在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，得出了比較一致的結(jié)論。盛正德以上海市人大為研究對(duì)象，分析并概括了近年來上海市人大代表結(jié)構(gòu)不盡合理的主要表現(xiàn)：代表中各級(jí)各類“官員”太多，即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人在代表總數(shù)中所占比重較大；代表中熟悉法律、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融、社會(huì)管理等領(lǐng)域的專門人才太少；農(nóng)村農(nóng)民代表比例太小[9]。張建民基于湖南地級(jí)市人大的實(shí)證調(diào)查，得出了近年來當(dāng)?shù)厝舜蟠斫Y(jié)構(gòu)存在的“四多四少”現(xiàn)象，即“官多民少”、“男多女少”、“中共黨員多非黨員少”、“代表部門（本單位）利益的多而樂于善于負(fù)社會(huì)責(zé)任和謀取公眾利益的少”[10]。張惠敏認(rèn)為，近年來我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)又在“四多四少”的基礎(chǔ)上多出了“兩多兩少”，即“經(jīng)營(yíng)管理者多普通職工少”、“個(gè)體私營(yíng)業(yè)主多社會(huì)弱勢(shì)群體少”[11]。

（二）現(xiàn)階段我國(guó)人大代表的履職現(xiàn)狀

要分析現(xiàn)階段我國(guó)人大代表的履職現(xiàn)狀，當(dāng)然我們也應(yīng)先明白我國(guó)人大代表所擔(dān)負(fù)的職能到底是哪些。張惠敏認(rèn)為，在職能履行上，我國(guó)人大代表應(yīng)在以下三方面體現(xiàn)其代表性：一是表達(dá)職能，即代表選民進(jìn)行利益表達(dá)；二是管理職能，即參加行使國(guó)家權(quán)力，協(xié)助憲法法律實(shí)施；三是咨詢職能，即建言獻(xiàn)策[12]。近年來，研究者從不同的角度分析探討了現(xiàn)階段我國(guó)人大代表的履職狀況。蔡定劍指出，當(dāng)前我國(guó)人大代表制度最大的問題是人大代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民。所以，人大會(huì)議上，有的代表是“啞巴”代表（不發(fā)言），有的是“個(gè)人”代表（憑個(gè)人的認(rèn)識(shí)水平，發(fā)表一通個(gè)人見解）；有的是“觀風(fēng)”代表（看別人怎么發(fā)言，怎么投票劃圈），這都是因?yàn)樗麄儧]有選民，不需要對(duì)誰負(fù)責(zé)，代表與選民脫節(jié)造成的[13]。盛正德認(rèn)為，人大代表中各級(jí)各類“官員”太多，致使在議政時(shí)產(chǎn)生居什么位講什么話，“屁股指揮腦袋”的問題，在“監(jiān)督”問題上又往往產(chǎn)生“監(jiān)督主體大部分屬被監(jiān)督對(duì)象”，從而被人提出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這樣的“監(jiān)督悖論”[14]。張建民指出，由于目前人大代表結(jié)構(gòu)狀況中存在的問題，制約著人大制度作用的充分發(fā)揮，妨礙著人民當(dāng)家作主權(quán)利的更好實(shí)現(xiàn)。其集中表現(xiàn)為：閉會(huì)期間代表活動(dòng)難開展；監(jiān)督乏力；難以真正代表各方面的意見[15]。

（三）現(xiàn)階段人大代表選舉制度中存在的不足和缺陷

金太軍認(rèn)為，人大代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足，與人民特別是與其原選區(qū)和選舉單位選民缺乏經(jīng)常、必要和主動(dòng)的聯(lián)系；人大代表選舉缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏選民對(duì)被選舉者了解知情的有效措施，選民對(duì)人大代表無法行使經(jīng)常、有效的監(jiān)督，這導(dǎo)致選民參與選舉的主動(dòng)性、嚴(yán)肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現(xiàn)出對(duì)人大代表選舉的冷漠；人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大實(shí)行直接選舉，在市、省和國(guó)家等三級(jí)都實(shí)行間接選舉[16]。季正矩將人大代表選舉制度所存在的缺陷和不足歸納為以下幾個(gè)方面：候選人的提名和確定環(huán)節(jié)上存在的不足；官員代表人數(shù)過多；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不足；選舉層級(jí)過多；選區(qū)劃分和名額分配的缺陷；流動(dòng)人口的選舉權(quán)得不到充分保障[17]。

江啟疆則指出，我國(guó)幾十年來一以貫之的人大代表選舉及其相關(guān)運(yùn)作機(jī)制與法治化的要求不相適應(yīng)，其中最重要的癥結(jié)在于權(quán)力對(duì)人大代表選舉過程的影響力與支配力過于強(qiáng)大，而民權(quán)的力量過于弱小。具體體現(xiàn)為：權(quán)力對(duì)選舉過程的不當(dāng)超強(qiáng)控制；選民在選舉過程中知情權(quán)與了解權(quán)嚴(yán)重匱乏；選民對(duì)候選人或當(dāng)選代表的監(jiān)督權(quán)嚴(yán)重缺失[18]。

（四）我國(guó)現(xiàn)行兼職人大代表制的問題

盧正濤對(duì)近期學(xué)術(shù)界關(guān)于兼職代表制所呈現(xiàn)出的弊端的主要觀點(diǎn)作了如下歸納：一是人大代表兼職不能使其全身心投入到履行代表職責(zé)中，去反映人民的利益要求和政治意愿，維護(hù)選民的合法權(quán)益。二是兼職造成人大代表缺少代表意識(shí)。人大代表理應(yīng)是選民的利益代表，他們的任務(wù)是努力反映民意，維護(hù)選民的利益。由于大量的人大代表是兼職的，這就使得許多人大代表實(shí)際上成了榮譽(yù)代表，他們沒有服務(wù)選民的觀念。三是兼職的人大代表使得人大的監(jiān)督權(quán)很難行使。因?yàn)椴簧佟耙桓畠稍骸钡娜藛T擔(dān)任了人大代表，造成了人大代表監(jiān)督自己，實(shí)際沒有監(jiān)督的現(xiàn)象[19]。

三、改革和完善我國(guó)人大代表制度的建議

針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)人大代表制度在運(yùn)行過程中所存在的不足和缺陷，研究者提出了許多富有建設(shè)性的意見和建議，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）改革人大代表選舉制度

要使代表真正與選民聯(lián)系起來，最根本的辦法就是讓選舉變得真實(shí)。關(guān)于如何改革人大代表制度，研究者提出了許多建設(shè)性的建議。蔡定劍認(rèn)為，改革我國(guó)現(xiàn)行的人大代表選舉制度，可以先從以下兩個(gè)方面著手：第一，擴(kuò)大直接選舉范圍。我國(guó)公民已經(jīng)完全具備了在縣鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)行行政首長(zhǎng)直接選舉的條件，將人大代表的直接選舉擴(kuò)大到較大市和省級(jí)也是完全可行的。第二，實(shí)行以競(jìng)爭(zhēng)為中心的公開、公正的選舉程序。其一，參選候選人要以自薦為前提；其二，實(shí)行以居住地為選民登記地的選民登記辦法，從而解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革后大量流動(dòng)人口的選舉權(quán)得不到落實(shí)的問題；其三，取消城市以工作單位劃分選區(qū)的辦法，完全實(shí)行以居住地的方法劃分選區(qū)[20]。秦前紅、周偉認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立體現(xiàn)公民權(quán)利與多元政治的選舉制度。具體內(nèi)容為：首先，需要對(duì)組織推薦和提名候選人的做法進(jìn)行改進(jìn)，讓帶有組織人事安排性質(zhì)的權(quán)力化的選舉，回歸其權(quán)利本位；其次，法律應(yīng)明確規(guī)定公民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的途徑和方式；再次，健全選民制約代表的責(zé)任機(jī)制，建立有效的罷免制度，克服代表意志的非民意趨向[21]。

（二）加強(qiáng)人大代表的培訓(xùn)，提高其參政議政的能力和水平

李仁質(zhì)指出，人大代表擔(dān)負(fù)著行使國(guó)家權(quán)力的神圣職責(zé)，要?jiǎng)偃芜@一使命，應(yīng)具備較高的政治素養(yǎng)和較高的文化水平，具備較強(qiáng)的參政意識(shí)和較高的參政議政能力，而不是簡(jiǎn)單的階層、界別身份代表。因而，要不斷加強(qiáng)人大代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，強(qiáng)化代表的參政意識(shí)，增強(qiáng)代表的社會(huì)責(zé)任感、參與感、群眾觀、民主觀的意識(shí)，不斷提高參政議政能力[22]。

（三）完善人大代表的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督

龍?zhí)?、龔宏齡提出，鑒于人大代表的利益沖突（即人大代表的公職身份所代表的公共利益與其私人身份所代表的私人利益之間存在的沖突），已經(jīng)成為我國(guó)政治生活中存在的突出問題，因而，必須加強(qiáng)對(duì)人大代表的監(jiān)督。具體措施為：建立人大代表財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；完善代表回避制度；強(qiáng)化對(duì)代表履職行為的監(jiān)督；對(duì)代表的非履職行為進(jìn)行限制[23]。江啟疆認(rèn)為，完善人大代表的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)建立以下四個(gè)方面的制度：建立人大代表候選人的公示制度；建立人大代表定期述職制度與定期約見選民代表的制度；建立人大代表財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并定期向選民公布其財(cái)產(chǎn)；建立人大代表定期向人大常委會(huì)和向選民提交廉政報(bào)告書制度[24]。

（四）逐步實(shí)行人大代表專職化的問題

何鵬程的觀點(diǎn)是，全面推行專職代表制是進(jìn)一步完善人大制度的一個(gè)有效途徑[25]。張惠敏指出，人大代表專職化對(duì)于人大代表提出了相應(yīng)的素質(zhì)要求，同時(shí)也對(duì)相關(guān)的現(xiàn)行制度提出了要求。即使不能馬上大范圍內(nèi)實(shí)行，也要考慮進(jìn)行試點(diǎn)，如先從全國(guó)人大和省級(jí)以及較大的市級(jí)人大常委會(huì)做起，循序漸進(jìn)，逐步推行，這將會(huì)有力地推進(jìn)我國(guó)人大制度建設(shè)[26]。

注釋：

[1][13][20]蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[2][8][11][12][26]張惠敏：《我國(guó)人大代表代表性缺失分析》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2006年第2期。

[3][10][15]張建民：《完善人民代表大會(huì)制度要從改善代表結(jié)構(gòu)做起》，載《湖湘論壇》2003年第2期。

[4]謝慶奎：《人民代表大會(huì)制度與憲政體制的接軌》，載《人大研究》2006年第1期。

[5]鄒平學(xué)：《憲政建設(shè)和人民代表大會(huì)制度理論研討會(huì)綜述》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2004年第5期。

[6]程湘清：《政治文明和人民代表大會(huì)制度》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期。

[7]黃學(xué)賢、朱中一：《論人民代表代表性的完善》，載《政治與法律》2005年第4期。

[9][14]盛正德：《人民代表大會(huì)制度中需要完善的若干問題》，載《政治與法律》2005年第6期。

[16]金太軍：《建設(shè)政治文明與完善人民代表大會(huì)制度》，載《理論探討》2004年第4期。

[17]季正矩：《總結(jié)與展望：人民代表大會(huì)三十年》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第5期。

[18][24]江啟疆：《論人大代表選舉及其相關(guān)問題》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。

[19]盧正濤：《人大代表專職化及其他》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第4期。

[21]秦前紅、周偉：《人民代表大會(huì)制度的歷史回顧與憲政思考》，載《人大研究》2004年第10期。

[22]李仁質(zhì)：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的根本任務(wù)》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。

[23]龍?zhí)?、龔宏齡：《論人大代表的利益沖突》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第6期。

[25]何鵬程：《專職代表制與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的完善》，載《人大研究》2001年第11期。