□劉剛

自2010年6月十一屆全國人大第十五次會(huì)議首次進(jìn)行專題詢問以來，在全國人大常委會(huì)的示范帶動(dòng)之下，地方人大迅速跟進(jìn)，專題詢問工作在各級(jí)地方人大全面鋪開。

從不愿問、不敢問到勇敢發(fā)聲、大膽發(fā)問固然是可貴的一步，但“問”不是最終目的。如果僅僅滿足于轟轟烈烈走過場(chǎng)、一問一答就收工，顯然不能回應(yīng)人民群眾對(duì)民主政治的熱切期盼，也必定不能完成詢問作為一種法定監(jiān)督手段的使命。誠如全國人大常委會(huì)吳邦國委員長所言：詢問，不但要“有聲有色”，還要“更富實(shí)效”。在詢問已經(jīng)遍地開花的新形勢(shì)下，如何使詢問“不止步于問”，如何提高詢問的實(shí)效，應(yīng)成為各級(jí)人大開展詢問工作的著力點(diǎn)。

一、不止步于問，要做足功課，扎實(shí)起步

人大詢問的目的是為了了解情況，促進(jìn)工作。人大在發(fā)問之前，就要高起點(diǎn)定位，以問出實(shí)效為目標(biāo)，而不能僅僅立足于了解情況，否則就只能“始于問而止于答”。

1.統(tǒng)籌考慮確定選題。詢問作為法律賦予人大的一種監(jiān)督手段，雖然具有簡(jiǎn)便性，也應(yīng)當(dāng)常態(tài)化，但是人大在行使這一權(quán)力時(shí)還是應(yīng)當(dāng)心存敬畏，不能濫用權(quán)力。如果為問而問，臨時(shí)點(diǎn)題，草率發(fā)問，很有可能變成被詢問者夸夸其談長篇大論、詢問者言不由衷地表示滿意，損害人大和法律的權(quán)威。因此一定要增強(qiáng)開展詢問工作的計(jì)劃性，明確“問什么”。確定詢問的選題要注意三個(gè)方面：一是要準(zhǔn)。人大的監(jiān)督是全方位監(jiān)督，但每年的監(jiān)督重點(diǎn)有所不同。在制訂年度議題計(jì)劃時(shí)，通過征集各方意見，實(shí)際上圍繞黨委政府的工作著力點(diǎn)、“一府兩院”的工作薄弱點(diǎn)、人民群眾反映突出的矛盾集聚點(diǎn)，在議題上已經(jīng)作了考慮安排。確定詢問的選題，就是在全年的議題中，選擇既好問、又能問好的議題來開展詢問?！昂脝枴本褪亲鳛樵儐柕淖h題不能太大，太大則無法問；不能太小，太小則不值一問；不能太冷，太冷則人民群眾不關(guān)心?！皢柡谩本褪窃诼犎『蛯徸h某一議題時(shí)，充分運(yùn)用詢問的手段，有效服務(wù)審議的目的，達(dá)到審議的效果。二是要早。在年初確定監(jiān)督計(jì)劃時(shí)，就要將詢問作為監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，結(jié)合全年審議的議題內(nèi)容，盡早確定詢問的議題，早布置，讓“一府兩院”早有數(shù)，早準(zhǔn)備。三是要精。開展詢問要做大量的前期準(zhǔn)備工作，要保證詢問的效果，就不可過多過頻，否則就會(huì)貪多嚼不爛，收效甚微。個(gè)人認(rèn)為以每年兩到三次為宜。

2.深入調(diào)研提出問題。詢問主要是就“一府兩院”工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題。從某種意義上來說，發(fā)現(xiàn)問題、提出問題比解決問題更重要，也更難。這也對(duì)調(diào)研工作提出了更高的要求。一般來說，人大在審議議題之前都會(huì)進(jìn)行調(diào)研，并撰寫調(diào)查報(bào)告。如果是初次審議該議題就開展詢問，則可結(jié)合議題調(diào)研，為詢問做好準(zhǔn)備；如果是再次聽取和審議關(guān)于該議題審議意見落實(shí)的情況，并開展詢問，就必須專門組織調(diào)研。作為一種監(jiān)督手段，詢問的問題當(dāng)然不能作泛泛之問，淺易之問，有些簡(jiǎn)單的、表象的問題，在調(diào)研當(dāng)中就可以問明白。正式詢問的問題，應(yīng)當(dāng)是莊重之問、深度之問，側(cè)重于問情況、問進(jìn)展、問原因、問打算，要力求直擊要害，發(fā)人深省。如果調(diào)研不細(xì)，思考不深，看得不遠(yuǎn)，顯然無法達(dá)到這樣的效果。因此，要開展詢問，必先深入調(diào)研，做到有備而問。此外，考慮到詢問的主體是常委會(huì)委員和人大代表，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織委員和代表參與調(diào)研，同時(shí)鼓勵(lì)代表和委員通過持證視察等形式各自進(jìn)行調(diào)研。

3.詢問不可止于一問。監(jiān)督法僅規(guī)定人大常委會(huì)在審議時(shí)，相關(guān)“一府兩院”及其部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)回答詢問，并未對(duì)詢問幾個(gè)問題作具體的限制性規(guī)定。但有的地方人大在開展詢問時(shí)，規(guī)定每個(gè)發(fā)問者只能問一個(gè)問題，不得進(jìn)行追問。這樣人為地畫地為牢，一方面侵害了代表在會(huì)議期間發(fā)言自由的權(quán)利，另一方面也自縛手腳，影響了詢問的效果。究其原因，恐怕還是對(duì)詢問的定位不清，認(rèn)為詢問是一種“剛性”監(jiān)督，導(dǎo)致行使起來畏首畏尾。其實(shí)，詢問并不完全是“剛性”監(jiān)督，說到底，也就是一問一答的事；詢問當(dāng)然也不是純粹的柔和，說到底，詢問就是監(jiān)督。詢問屬于一種“亞剛性”的監(jiān)督手段，它以“溫和”為底色，帶有“剛性”的成分，但是詢問本身并不會(huì)直接產(chǎn)生嚴(yán)厲的監(jiān)督后果。地方人大在組織詢問時(shí)大可不必瞻前顧后，裹足不前，如果機(jī)械規(guī)定只準(zhǔn)一問一答，不準(zhǔn)越雷池半步，只會(huì)導(dǎo)致會(huì)場(chǎng)冷冷清清，既不好看，也不好聽。雖說“議會(huì)就是吵架的地方”有失偏頗，并不符合當(dāng)下中國的政治生態(tài)，但適當(dāng)?shù)呐鲎策€是需要的。對(duì)于詢問這樣的監(jiān)督形式來說，有回合才有看頭。地方人大應(yīng)當(dāng)放手讓代表大膽發(fā)問，有幾個(gè)問題就問幾個(gè)問題，對(duì)回答不滿意的，步步追問，這樣的詢問才能“有聲有色”。

二、不止步于問，要借助媒體，擴(kuò)大影響

運(yùn)用詢問進(jìn)行監(jiān)督當(dāng)然也必須遵循公開原則。各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，通過各種渠道，放大詢問的聲音，擴(kuò)大詢問的影響。

1.把宣傳作為詢問工作的一部分來做。詢問之所以成為一種監(jiān)督手段，很大程度上就因?yàn)樗枪_之問，而不是“密室”之問。因此，詢問的公開程度，直接影響詢問的有效程度。地方人大要認(rèn)真貫徹監(jiān)督公開，高度重視詢問的宣傳工作，有效運(yùn)用各種方法和渠道，宣傳人大制度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。一是邀請(qǐng)代表列席和公民旁聽。在開展詢問時(shí)，可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)代表小組成員、具有相關(guān)專業(yè)背景的代表以及對(duì)該詢問內(nèi)容比較關(guān)注的代表列席會(huì)議。還可以在媒體上提前公開發(fā)布開展詢問的預(yù)告，接受報(bào)名，允許公民旁聽。人大也可以主動(dòng)邀請(qǐng)部分市民代表、社區(qū)居民、村民等旁聽。二是詢問全程向媒體開放。開展詢問之前，可召開新聞發(fā)布會(huì)，向媒體通報(bào)情況，邀請(qǐng)廣播、電視、報(bào)紙等媒體屆時(shí)到場(chǎng)進(jìn)行報(bào)道，通過媒體的聲音、畫面和文字，將詢問的場(chǎng)景傳遞到千家萬戶，讓人大詢問的問題，成為街談巷議的話題。有條件的，可以組織網(wǎng)絡(luò)視頻直播，方便網(wǎng)民在線觀看并發(fā)表點(diǎn)評(píng)。在開展詢問前，還可以策劃在網(wǎng)上開通“我請(qǐng)代表幫我問”活動(dòng)，讓網(wǎng)民向代表提出問題，請(qǐng)他們代為發(fā)問，或者由代表在網(wǎng)上公布自己擬提出的問題，請(qǐng)網(wǎng)民投票選出他們最想問的問題，增加公眾的參與互動(dòng)。

2.讓老百姓知道是詢問的重要效果。要通過公開詢問、大力宣傳，達(dá)到兩個(gè)方面的效果：一是讓老百姓知道人大可以詢問“一府兩院”。人大制度雖已建立多年，但普通公眾對(duì)人大的監(jiān)督一直不甚了解。而詢問監(jiān)督，更是“養(yǎng)在深閨人不識(shí)”。從“只能看不能動(dòng)”到實(shí)際運(yùn)用，詢問的聲音，實(shí)際上也是民主政治鏗鏘前行的足音。如果人大能借開展詢問的契機(jī)，大力宣傳詢問工作、宣傳人大監(jiān)督、宣傳人大制度，這樣就增強(qiáng)了公眾對(duì)人大工作的感性認(rèn)識(shí)，提高了民主意識(shí)，那將是開展詢問的重要成效。二是讓老百姓知道詢問的內(nèi)容。知情權(quán)是一項(xiàng)基本的政治權(quán)利，是人民群眾行使參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。讓群眾知道就某一方面的工作“一府兩院”是怎么想的、怎么做的，使群眾知情，這本身就是詢問的一個(gè)重要成果。從權(quán)力的本質(zhì)來說，詢問，不是發(fā)問的代表和委員的個(gè)人之問，而是職務(wù)行為，是履行職責(zé)之問。發(fā)問者亦應(yīng)站在選民的立場(chǎng)上，問老百姓之所欲問。既然是代為發(fā)問，那“一府兩院”是怎么回答的，人大當(dāng)然不能截留，不能到此為止，而應(yīng)當(dāng)通過各種媒體和渠道廣而告之。

3.借力媒體監(jiān)督可以進(jìn)一步保證詢問的效果。

人大監(jiān)督具有權(quán)威性，但往往曲高和寡，群眾關(guān)注程度不高，也使監(jiān)督效果打了折扣。在開展詢問監(jiān)督當(dāng)中，人大要充分借助媒體的力量，利用媒體受眾多、即時(shí)性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注程度高等特點(diǎn)，通過直播、錄播、文字實(shí)錄等形式，把人大是怎么問的、“一府兩院”是怎么答的原原本本公之于眾，把詢問的全過程置于公眾和全社會(huì)監(jiān)督之下，接受群眾的檢驗(yàn)評(píng)判。一方面，代表怎么問，實(shí)際上體現(xiàn)了有沒有認(rèn)真履職；另一方面，“一府兩院”怎么答，實(shí)際上是表態(tài)和承諾。代表是否盡職盡責(zé)，人人心中都有一桿秤；“一府兩院”是否說到做到，人民群眾都在拭目以待，人人都是監(jiān)督者，他們將成為保證詢問效果的強(qiáng)大后援團(tuán)。

三、不止步于問，要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)，綜合運(yùn)用

公開詢問，廣泛宣傳，固然能為詢問增色，但也并不是一公開就靈，它對(duì)提高詢問的效果僅僅提供了外部影響，增大了可能性，而非必然結(jié)果。把人大監(jiān)督的效果寄托于媒體監(jiān)督也顯然不靠譜。人大擁有諸多法定監(jiān)督權(quán)力，在必要時(shí)，綜合加以運(yùn)用，打組合拳，才是提高監(jiān)督實(shí)效的根本。

1.詢問之后進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。這方面，江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)進(jìn)行了有益探索，取得了明顯成效。2011年以來，揚(yáng)州市人大開展了兩次詢問，一次是問司法公正，一次是問建議辦理。兩次詢問的共同之處在于，都有滿意度測(cè)評(píng)作為后盾。在問司法公正前，揚(yáng)州市人大開展了法官法、檢察官法、人民警察法執(zhí)法檢查，發(fā)動(dòng)全市近7000名市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人大代表評(píng)議，人大常委會(huì)審議并提出審議意見6個(gè)月后，常委會(huì)聽取公、檢、法三機(jī)關(guān)關(guān)于審議意見落實(shí)整改情況的匯報(bào)，在此基礎(chǔ)上開展詢問，三機(jī)關(guān)一把手到會(huì)接受委員詢問。詢問結(jié)束后，常委會(huì)委員結(jié)合落實(shí)整改情況和詢問的情況，當(dāng)即進(jìn)行滿意度表決。7月份，在人代會(huì)議案、建議交辦已逾半年的時(shí)候，組織了詢問建議辦理。市政府市長、副市長到會(huì)，11位提出建議的代表問辦理進(jìn)展情況，問長效管理機(jī)制。會(huì)后，代表結(jié)合詢問的情況，以滿意、基本滿意、不滿意三類評(píng)價(jià)對(duì)辦理工作進(jìn)行了反饋。實(shí)踐證明，在詢問之后開展?jié)M意度測(cè)評(píng)，增強(qiáng)了詢問的“剛性”，加大了“一府兩院”應(yīng)詢的壓力，提高了對(duì)人大詢問的重視程度，最終也提高了詢問的效果。

2.打通詢問與其他監(jiān)督手段的渠道。人大的監(jiān)督手段包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免、撤職等，詢問只是其中的一項(xiàng)。指望靠一次詢問就能一招制勝，畢其功于一役，太過善良和理想化，也是詢問不能承受之重。但詢問又畢竟是新運(yùn)用的一項(xiàng)監(jiān)督措施，而且是比較切合當(dāng)前政治生態(tài)、能為各方所接受的一種監(jiān)督方式。因此，以開展詢問為契機(jī)，對(duì)各種監(jiān)督手段加以整合，綜合運(yùn)用，使具有“亞剛性”色彩的詢問在整個(gè)人大監(jiān)督體系中能起到承上啟下的作用，使之成為柔性監(jiān)督與剛性監(jiān)督的連接點(diǎn)，成為由柔性監(jiān)督為主走向柔性與剛性監(jiān)督并重的突破點(diǎn)，從而使人大的各種監(jiān)督手段能夠貫通，形成鏈條，這或許是開展詢問工作應(yīng)當(dāng)包含的深意，也應(yīng)當(dāng)成為下一步開展詢問必須探索的工作著力點(diǎn)。地方人大在大膽試、勇敢問的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)詢問的機(jī)制研究，認(rèn)真總結(jié)思考，對(duì)詢問的提出、開展的步驟、對(duì)詢問結(jié)果如何評(píng)價(jià)等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定;尤其是要對(duì)詢問結(jié)果不滿意的如何進(jìn)一步啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查直至罷免和撤職等進(jìn)一步嚴(yán)厲的監(jiān)督措施提出具體辦法，并提交常委會(huì)通過，使之具有法律效力，且在執(zhí)行中不斷總結(jié)提高和完善。

四、不止步于問，要跟蹤監(jiān)督，推動(dòng)落實(shí)

做好跟蹤監(jiān)督，實(shí)際上考驗(yàn)的是人大干部抓落實(shí)的工夫。問得再精彩、答得再完美，如果得不到落實(shí)，那最多也就是一場(chǎng)代表和官員的脫口秀，前期所做的大量工作都付之東流。因此，關(guān)鍵在抓落實(shí)。

1.要有忘我的為民之心。人大開展詢問，把“一府兩院”負(fù)責(zé)人問得面紅耳赤、汗流浹背不是最終目的，展現(xiàn)代表的風(fēng)采、樹立人大的權(quán)威也不是最終目的，最終目的在于促進(jìn)依法行政、公正司法，督促國家機(jī)關(guān)為人民辦好事、解難事，從而進(jìn)一步提升黨在人民心目中的良好形象，鞏固黨的執(zhí)政地位，鞏固國家政權(quán)。人大干部要牢記執(zhí)政為民的宗旨，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能有詢問結(jié)束就大功告成的思想，不能認(rèn)為落實(shí)是“一府兩院”的事，抱著“不落實(shí)責(zé)任不在我、辦好了政績(jī)不在我”的思想，置身事外。而是要以人民的呼聲為第一信號(hào)，以人民的需要為第一任務(wù)，做到聽其言，還要觀其行，必要時(shí)還要促其為，把人民關(guān)切的事問到底、督到位，為人民群眾謀得實(shí)實(shí)在在的利益。

2.要有動(dòng)真碰硬的態(tài)度。人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真記錄詢問的全過程，會(huì)后加以整理，形成會(huì)議紀(jì)要或?qū)徸h意見，送相關(guān)“一府兩院”，必要時(shí)送黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使會(huì)上的問答有據(jù)可查，既可以提醒發(fā)言的負(fù)責(zé)人說話要算數(shù)，又可以作為人大下一步督查的依據(jù)。人大常委會(huì)要督促相關(guān)國家機(jī)關(guān)認(rèn)真研究落實(shí)，迅速對(duì)照整改，并及時(shí)反饋情況。人大也要細(xì)化分解督查任務(wù)，明確督查的工作機(jī)構(gòu)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)。督查時(shí)，要求真務(wù)實(shí)，不能光開會(huì)聽匯報(bào)看材料，還要沉下身子，深入基層一線，了解與之相關(guān)的基層群眾的切實(shí)感受，掌握第一手情況。對(duì)回答得漂亮、行動(dòng)得緩慢，或者說一套、做一套的“一府兩院”負(fù)責(zé)人，必要時(shí)應(yīng)采取更加剛性的監(jiān)督手段，保證工作落實(shí)。

3.要有鍥而不舍的精神。詢問之花雖然鮮艷奪目，但是如果后期工作不能及時(shí)跟進(jìn)，很有可能曇花一現(xiàn)。要想詢問“花開有果”，地方人大還要緊盯不放，持續(xù)關(guān)注，在詢問后3到6個(gè)月內(nèi)，要積極采取專題視察等形式及時(shí)了解工作進(jìn)展情況；必要時(shí)還要再次聽取和審議該工作的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)整改認(rèn)識(shí)不到位、措施不得力、成效不明顯的，還可以將其列入來年的審議議題，連續(xù)監(jiān)督，把詢問的問題抓到底，抓出成效。