□劉鵬

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

關(guān)于建立“流動農(nóng)民工”社會保障管理模式的思考

□劉鵬

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

由于對 “流動農(nóng)民工”的概念沒有明確的界定，因而針對 “流動農(nóng)民工”而建立的社會保障管理模式尤為匱乏。 現(xiàn)階段，急需建立適合 “流動農(nóng)民工”特點的社會保障管理模式，以保障其基本權(quán)益和享受公平的待遇。本文在明確認(rèn)識 “流動農(nóng)民工”的特點并分析 “流動農(nóng)民工”社保權(quán)益缺失問題的基礎(chǔ)上，提出了建立 “流動農(nóng)民工”社會保障管理模式的建議。

“流動農(nóng)民工”；流動性；社會保障管理模式

伴隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，在政府政策支持和家庭經(jīng)濟(jì)需求的情況下，有越來越多的勞動力流動于農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間，形成了龐大的“流動農(nóng)民工”群體。據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，2010年，全國農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2.42億人。其中外出就業(yè)1.53億人，本地非農(nóng)就業(yè)0.89億人。農(nóng)民工已經(jīng)逐漸成為我國社會中一個特殊的階層。社會保障是現(xiàn)代國家最重要的社會經(jīng)濟(jì)制度之一，社會保障制度的發(fā)展目標(biāo)就是要為社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以確保其不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，進(jìn)而促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平和正義。2010年10月，全國人大常委會通過了《社會保險法》，明確規(guī)定進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險，由此農(nóng)民工社會保障可以提升到一個新的高度。但是，截止到2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各項保險的人數(shù)分別為3284萬人、4583萬人、6329萬人、1990萬人，參保人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例明顯偏低。確切地說，社會保障制度還不能完全覆蓋農(nóng)民工，特別是處于經(jīng)常性流動的農(nóng)民工。例如：由于各地社保標(biāo)準(zhǔn)不一，“流動農(nóng)民工”在跨省、跨縣市流動就業(yè)時，必然存在勞動關(guān)系不穩(wěn)定、工作崗位不確定等問題，而社會保險轉(zhuǎn)移的實踐可操作性較差，因此，急需建立特定的社會保障管理模式。

一、從流動性的角度劃分農(nóng)民工與“流動農(nóng)民工”

⒈農(nóng)民工。農(nóng)民工主要是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者。農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。農(nóng)民工有廣義和狹義之分：廣義的農(nóng)民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，一部分是外出進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力；狹義的農(nóng)民工主要是指外出進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力。從總體上看，農(nóng)民工從事的大都是一些技術(shù)要求不高、收人低、缺少福利保障的工作。由于社會保障權(quán)益的缺失，他們的生活條件、就業(yè)、醫(yī)療等諸多方面都處于較低水平。

⒉“流動農(nóng)民工”?！傲鲃愚r(nóng)民工”是農(nóng)民工的一部分，筆者在這里也將其分為廣義和狹義兩部分。廣義的“流動農(nóng)民工”是指由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，具有流動性的特點。這些農(nóng)民工由于相對長期穩(wěn)定的工作和收入可以逐漸融入到所在的城市，并逐漸得到相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)。狹義的“流動農(nóng)民工”是指沒有專業(yè)技術(shù)，在短期內(nèi)（一年以內(nèi)）經(jīng)常流動于不同地區(qū)甚至不同行業(yè)，從事初級體力勞動的農(nóng)村勞動力，這些農(nóng)民工由于流動頻繁，沒有技術(shù)依靠，經(jīng)常從事危險工作并隨時處于失業(yè)的邊緣，其勞動的收入和待遇很低，缺乏基本生存保障，其權(quán)益也難以得到保護(hù)，始終處于社會的最底層。本文研究的即是狹義的“流動農(nóng)民工”。

二、“流動農(nóng)民工”社會保障權(quán)益缺失問題分析

⒈農(nóng)民工社會保障權(quán)益問題與我國二元社會結(jié)構(gòu)高度相關(guān)。我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)民工的社保影響深遠(yuǎn)，在這個背景下產(chǎn)業(yè)發(fā)展以資本密集型為主，將農(nóng)民工排斥在外，因而隨之而來的農(nóng)民工維權(quán)問題自然增多。改革開放后，城鄉(xiāng)間開始有限的交流和開放，但由于城鄉(xiāng)戶口管理制度和城市勞動就業(yè)與保障制度的繼續(xù)存在，我國農(nóng)民工的社會保障缺失猶如城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾一樣，只是有所緩和，其社會保障問題并沒有從根本上得到解決。

長期以來，我國在城鎮(zhèn)實行大包大攬式的保障，而在農(nóng)村則實行集體保障，農(nóng)民基本被排除在國家保障體系之外。近年來農(nóng)民工權(quán)益問題逐漸引起了相關(guān)部門的重視，社會保障才以不同方式向農(nóng)民工擴(kuò)展。但由于“流動農(nóng)民工”頻繁流動的特點和限制就業(yè)的環(huán)境未改變，因而城鎮(zhèn)各種保險制度根本不適合 “流動農(nóng)民工”，加之“流動農(nóng)民工”就業(yè)大多為體力性行業(yè)，加班時間長，待遇低且環(huán)境差，基本上沒有獲得社會保障。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，在各種社會保險中，除了工傷保險有一定數(shù)量的“流動農(nóng)民工”參加外，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等仍與“流動農(nóng)民工”無緣。以建筑行業(yè)的“流動農(nóng)民工”為例，筆者在吉林省四平市的10個建筑工地進(jìn)行了訪談，因為迫于政策的壓力，包工頭與農(nóng)民工簽訂的合同只是集體參加了工傷保險，而其他方面的保險根本無從談起。即便是較大規(guī)模的建筑公司，也只有很小部分從事相對穩(wěn)定工作的農(nóng)民工才有較低水平的養(yǎng)老保險和工傷保險，而不是全面的社會保障，其余的人則沒有任何形式的社會保障。其原因是用人單位想降低雇工成本，“流動農(nóng)民工”自身維權(quán)意識不強(qiáng)，政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)效益的增長而對其放任所致。

⒉“流動農(nóng)民工”本身工作的特點決定了其權(quán)益難以受到保護(hù)?！傲鲃愚r(nóng)民工”就業(yè)的流動性很強(qiáng)，而且轉(zhuǎn)移目的地不確定，今年在這個城市打工，明年可能轉(zhuǎn)到另一個城市，今天在這個行業(yè)，明天可能在另一個行業(yè)，農(nóng)忙時還要回到農(nóng)村。而現(xiàn)行社保制度規(guī)定社保關(guān)系轉(zhuǎn)移時只轉(zhuǎn)個人賬戶資金，不轉(zhuǎn)移用人單位繳納的社會統(tǒng)籌基金，即使已經(jīng)參加了社保的“流動農(nóng)民工”因為不能肯定自己現(xiàn)在繳了費今后能不能領(lǐng)到社保金，所以在離開一個就業(yè)城市時往往會選擇退保，只把個人賬戶的錢領(lǐng)出來，這實際上是損害了 “流動農(nóng)民工”的社會保障權(quán)益。而且現(xiàn)行的社會保障制度規(guī)定繳費標(biāo)準(zhǔn)較高，許多“流動農(nóng)民工”及使用農(nóng)民工集中的企業(yè)是難以承受的。此外，我國目前的各項社會保障在計算年限、繳費辦法和待遇享受等方面都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)情況而定的，對“流動農(nóng)民工”這種流動性大、范圍廣、勞動關(guān)系不穩(wěn)定、工作崗位不確定、工作時間長短不一的特殊人群，尚缺乏制度設(shè)計和保障。

“流動農(nóng)民工”的流動性不僅反映在務(wù)工期間農(nóng)民工在不同的就業(yè)地區(qū)之間流動，也反映在由城鎮(zhèn)返回原籍的流動中。由于我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行兩種不同的社會保障制度，如果將“流動農(nóng)民工”納入城鎮(zhèn)社會保障體系，將使其社會保險關(guān)系無法根據(jù)流動情況而相應(yīng)地轉(zhuǎn)移。我國農(nóng)村目前基本上是農(nóng)民家庭自我保障，養(yǎng)老保險制度還處于初始階段，失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險等其它保障也剛起步。雖然“流動農(nóng)民工”常年在城鎮(zhèn)打工，但因為其農(nóng)民的身份只能在農(nóng)村參加農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險，一旦有病只能到指定的醫(yī)院就醫(yī)才能報銷部分醫(yī)療費，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也低于城鎮(zhèn)職工。如果“流動農(nóng)民工”在城鎮(zhèn)參加社保，當(dāng)他們返鄉(xiāng)時，其社會保險關(guān)系沒有地方接收，即使有些省份具有農(nóng)村養(yǎng)老保險，但因二者標(biāo)準(zhǔn)和模式不一也無法銜接，或因為地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異也同樣會損害投保者的利益。

⒊“流動農(nóng)民工”社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移存在瓶頸。在我國，政府的管理模式是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府分權(quán)管理。相應(yīng)的社會保障管理模式也實行地方財政負(fù)責(zé)，社會保險基金由地方統(tǒng)籌，統(tǒng)籌單位多在地級市甚至更低層次。在這種模式之下，社會保障的財政資金和統(tǒng)籌資金必然傾向于本地城市居民，很難將流動性大的外來農(nóng)民工覆蓋其中。因此，“流動農(nóng)民工”參加保險的積極性受到了極大挫折，而且參保后由于流動性導(dǎo)致的退?，F(xiàn)象層出不窮。國家對“流動農(nóng)民工”的社會保障也只是在政策上有所提及，具體操作還要地方政府實施。近期國家在一些省試點實行社?！耙豢ㄍā?，期待解決異地轉(zhuǎn)移帶來的轉(zhuǎn)接問題，但從技術(shù)層面而言很難普及推廣。因為不同省市之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，繳費標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，“流動農(nóng)民工”頻繁流動于不同省或地區(qū)之間，即使社保關(guān)系轉(zhuǎn)移也是手續(xù)繁瑣，甚至可能存在發(fā)達(dá)地區(qū)不愿承接貧困地區(qū)社保關(guān)系的問題。這些都間接地?fù)p害了“流動農(nóng)民工”的利益。

三、建立符合“流動農(nóng)民工”特點的社會保障管理模式

由于缺乏全國統(tǒng)一的 “流動農(nóng)民工”社會保障政策，因而各地“流動農(nóng)民工”社會保障政策呈現(xiàn)出多種模式，并且現(xiàn)有的相關(guān)政策也沒有得到有效的執(zhí)行，“流動農(nóng)民工”的權(quán)益也因此沒有得到切實的保障。因此，有關(guān)部門應(yīng)該設(shè)計一個能夠協(xié)調(diào)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距的社會保障管理模式，以保障“流動農(nóng)民工”應(yīng)享有的權(quán)益。在農(nóng)民工社會保障方面，大家普遍認(rèn)同工傷保險和醫(yī)療保障優(yōu)先、養(yǎng)老保險隨后的解決思路。筆者認(rèn)為，要解決“流動農(nóng)民工”的社會保障問題，應(yīng)該從整體上改革社會管理制度，建立“流動農(nóng)民工”社會保障制度長效機(jī)制。應(yīng)根據(jù)統(tǒng)籌管理的思路，堅持公平對待、合理引導(dǎo)的原則，采用間接管理模式，構(gòu)建合理的“流動農(nóng)民工”社會保障制度模式。

⒈創(chuàng)新“流動農(nóng)民工”社會保障權(quán)益理念。社會保障具有強(qiáng)制性，作為公共產(chǎn)品，它又具有非競爭性和非排他性，社會保障應(yīng)面向全體公民，而不應(yīng)成為少數(shù)人的專利?！傲鲃愚r(nóng)民工”的社會保障問題是一個需要政府、企業(yè)、勞動者自身及全社會關(guān)注的大問題。政府的公共政策制定要向社會底層的“流動農(nóng)民工”傾斜，盡早實現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化，使農(nóng)民工群體享受到社會發(fā)展帶來的豐富成果。首先，保障“流動農(nóng)民工”基本的生存權(quán)，破除固有的戶籍藩籬和地域歧視，增加“流動農(nóng)民工”的工資待遇，政府對失業(yè)的“流動農(nóng)民工”要給予最低生活保障金，使其有能力在城市生存；其次，要增加“流動農(nóng)民工”學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識的機(jī)會，建立專門的學(xué)校培訓(xùn)“流動農(nóng)民工”，使其掌握更多的從業(yè)技能；最后，讓“流動農(nóng)民工”享有參政議政的權(quán)利，鼓勵“流動農(nóng)民工”廣泛參與到城市的社會管理中來，使“流動農(nóng)民工”明確參與社會管理是自己應(yīng)享有的公民權(quán)利，這也是構(gòu)建和諧社會的重要體現(xiàn)。

⒉“流動農(nóng)民工”社會保障應(yīng)制度化、法律化。建立“流動農(nóng)民工”社會保障制度，體現(xiàn)了社會保障最基本的公平、公正原則。社會保障制度本身就是保障人的基本生存權(quán)，這也是政府義不容辭的責(zé)任。每個公民都有權(quán)利享受各項社會保障。對公民實行社會保障不是政府的恩賜，而是公民最基本的權(quán)利。應(yīng)以其是否是公民為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以是否是城鎮(zhèn)居民等其他條件為標(biāo)準(zhǔn)。逐步將“流動農(nóng)民工”納入社會保障體系，建立適合“流動農(nóng)民工”的社會保障制度，可以更好地體現(xiàn)公平、公正的原則。因此，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺專門適用于“流動農(nóng)民工”社會保障體系的法律、法規(guī)，比如《農(nóng)民工社會保障法》。及時處理違反法律、法規(guī)侵犯“流動農(nóng)民工”權(quán)益的事件，加強(qiáng)執(zhí)法力度，確?！傲鲃愚r(nóng)民工”參加各種社會保險，保證每個“流動農(nóng)民工”都能在真正意義上享受到社會保障帶來的好處。

⒊科學(xué)設(shè)計“流動農(nóng)民工”社會保障間接管理模式框架。針對我國“流動農(nóng)民工”社會保障面臨的問題，國家應(yīng)建立適合“流動農(nóng)民工”特點的社會保障制度?！傲鲃愚r(nóng)民工”就業(yè)的最大特點是高流動性，這就要求社會保障制度應(yīng)該具有一定的靈活性。當(dāng)前，我們要建立切實可行的模式，采取具體可行的方法，考慮到“流動農(nóng)民工”工資收入偏低和就業(yè)沒有保障的實際情況，“流動農(nóng)民工”社會保障應(yīng)實行低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、漸進(jìn)式過渡。管理模式可以選擇間接管理，做到低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移。管理模式第一層級由國家保障部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，打破行政區(qū)域界限，其主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行資金管理方面的法律法規(guī)，制定繳費的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第二層級是國家指定保險公司約定機(jī)構(gòu)進(jìn)行 “綜合保險”。所謂“綜合保險”，是指將農(nóng)民工的醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等多種風(fēng)險放在一個制度框架下統(tǒng)一承辦的一種社會保障方式。該模式的核心內(nèi)容是把“流動農(nóng)民工”的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險進(jìn)行統(tǒng)一保障。第三層級是國家指定保險公司下設(shè)的縣鄉(xiāng)級分公司，具體負(fù)責(zé)“流動農(nóng)民工”返鄉(xiāng)后的社保續(xù)接工作，嚴(yán)格按照規(guī)定繳費和發(fā)放養(yǎng)老金等。這一模式也是將社會統(tǒng)籌部分由縣鄉(xiāng)級逐漸向上轉(zhuǎn)移，以期在短時間內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，最后實現(xiàn)國家統(tǒng)籌。建立這樣一個分層級的間接管理模式，能夠使我國的“流動農(nóng)民工”社會保障權(quán)益得到切實維護(hù)。同時，應(yīng)在 “流動農(nóng)民工”社會保險制度設(shè)計中預(yù)留出 “接口”，以期與現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障制度實現(xiàn)有效對接。

我國政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要目標(biāo)就是實現(xiàn)政府的“有限”管理，將社會管理職能分化出去。當(dāng)“流動農(nóng)民工”應(yīng)享受的社會保障權(quán)益不能由政府有效實現(xiàn)時，由政府進(jìn)行宏觀控制，委托社會保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，既符合我國政府改革的目標(biāo)，也是社會發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。如此平穩(wěn)地建立“流動農(nóng)民工”社會保障制度，必將有利于我國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于實現(xiàn)人的全面發(fā)展，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

［1］2011年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB /OL］.http：//news.ifeng.com /mainland /detail＿2011－02－12 /4641191＿0.shtml.

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（責(zé)任編輯：高 靜）

On the establishment of “flowing migrant workers”Social Security Management Model

Liu Peng

Because of the “flowing migrant workers” not clearly defined，and therefore， for the “flowing migrant workers” and the establishment of social security management is particularly scarce.At this stage，the urgent need to establish suitable “flowing migrant workers” social security management features to protect the fundamental rights and the right to enjoy the fair.In this paper，we well give a clear understanding of “flowing migrant workers” and analyze the characteristics of “flowing migrant workers” lack of social security rights issue，based on the proposed establishment of a “flowing migrant workers” social security management recommendations.

“flowing migrant workers”；mobility；social security management model

D632.1

A

1007－8207（2011）10－0054－03

2011－08－19

劉鵬 （1980—），男，吉林長春人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所助理研究員，研究方向為行政管理。