□ 宛福成

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

全球視野下的“糧食安全”問題

□ 宛福成

（吉林省委黨校，吉林 長春130012）

人口增長與經(jīng)濟快速發(fā)展，自然災害頻發(fā)與投機資本炒作，糧食安全問題成為世界關注問題。中國作為人口大國和快速發(fā)展國家，糧食安全問題受到世界關注，保障糧食安全已經(jīng)成為中國政府的國家發(fā)展戰(zhàn)略。世界糧食安全問題，不只是吃飯問題，而是國家生存問題，糧食已經(jīng)成為戰(zhàn)略資源。

糧食安全；糧食戰(zhàn)略；中國問題；人口；耕地

文明起源于農(nóng)業(yè)，糧食是人類生存的首位消費品。人口的增長、生態(tài)環(huán)境的改變、社會經(jīng)濟的發(fā)展以及國際政治博弈，又使得人類不得不面臨“缺糧少食”的危機?！凹Z食安全”對現(xiàn)代文明提出了挑戰(zhàn)。

一、“糧食安全”成為國際現(xiàn)實問題

⒈人口增長凸顯“糧食短缺”。世界人口已經(jīng)達到66億，每年仍要增長8600萬。聯(lián)合國人口基金會（UNFPA）推測，2025年將超過80億，2050年將超過90億，2080年將達到峰值106億。人口增長首先對“糧食供給”提出了挑戰(zhàn)。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）認定“糧食安全”的標準之一就是人均糧食400公斤，那么全球66億人口則需要26．4億噸糧食，而目前世界糧食總產(chǎn)量僅在23億噸左右。2010年9月，F(xiàn)AO與聯(lián)合國世界糧食計劃署（WFP）聯(lián)合發(fā)表《2010年世界糧食不安全狀況》報告顯示，全球有9．25億人處于“饑餓狀態(tài)”，有22個國家在糧食安全方面陷入了“持續(xù)危機狀態(tài)”。顯然人類處于“糧食短缺”時代。2008年，世界糧價飆升并創(chuàng)下歷史最高值，同時也引發(fā)了海地等30多個國家和地區(qū)的社會動蕩。

⒉生物能源禍及“糧食安全”。美國從2002年開始生產(chǎn)生物能源以減少對中東石油的依賴。2005年《能源政策法案》要求到2012年生物能源年產(chǎn)量達到75億加侖，2007年《能源獨立和安全法》又要求到2022年生物能源年產(chǎn)量達到360億加侖。2002年燃料乙醇用掉玉米2000萬噸，占美國玉米消費總量的15%，2007年這兩個數(shù)字變成8100萬噸和25%。美國能源部《2008年度能源展望》（修訂版）顯示，在360億加侖的生物燃料中產(chǎn)自玉米的燃料乙醇為150億加侖。專家測算：150億加侖燃料乙醇需要消耗1．4億噸玉米，相當于2006/07年度美國玉米出口量和期末庫存量之和的162%，占2006/07年度美國玉米總產(chǎn)量的50%。[1］歐盟、巴西等也在生產(chǎn)燃料乙醇。生物能源生產(chǎn)破壞了世界糧食供給格局，對世界糧食安全構(gòu)成最大威脅。正如美國國際糧食政策研究所（IFPRI）所長、糧食經(jīng)濟學家約馮·布勞恩所言：“生物能源已經(jīng)成為全球糧食短缺的罪魁禍首”。[2］

⒊經(jīng)濟快速增長加大 “糧食需求”?！敖鸫u四國”是當今世界經(jīng)濟快速增長的最大經(jīng)濟體，尤其是中國和印度，人多地少，消費結(jié)構(gòu)升級，飼料用糧和工業(yè)用糧急劇增加。中國人民銀行《2007年第4季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》指出：“國際石油價格高企、生物能源發(fā)展和新興市場經(jīng)濟體經(jīng)濟較快增長加大了糧食需求，加劇了全球糧食供求的緊張格局?！蔽覈蠖棺魑镌缫咽ァ霸a(chǎn)”和“主產(chǎn)”的位置，我國成為“市場依賴”型大豆凈進口國。2010年前7個月，進口玉米數(shù)量達到28．2萬噸，同比增長56倍，[3］我國也從玉米凈出口國變?yōu)橛衩變暨M口國。

⒋多種災害催生“糧食危機”。自然災害造成糧食減產(chǎn)，尤其是糧食出口大國大量減產(chǎn)，直接彰顯“糧食緊張”。在“糧食緊張”面前，即使是糧食出口大國首先考慮的也是本國的“糧食安全”。政府通過政策制造“自我保護”，美元貶值助長糧價上揚，石油價格高企增大糧食成本。游資操縱點燃“糧食危機”，大量的投機資本涌入農(nóng)產(chǎn)品期貨市場成為“非商業(yè)持倉者”，瘋狂炒作，大發(fā)不義之財。

⒌糧食危機拷問 “糧食安全”。1972年前蘇聯(lián)因農(nóng)業(yè)歉收秘密購入了美國近三成的小麥收成，導致世界糧價在1973年上漲了50%，全球糧食危機隨之爆發(fā)。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）于1974年召開第一次世界糧食首腦會議，首次提出“糧食安全”概念，將其定義為“所有人在任何時候都能夠買得到他們所需要的糧食”，并將糧食安全系數(shù)確定為17%—18%，即糧食當年庫存至少相當于次年消費量的17%—18%。1983年FAO考慮了“價格因素”將“買得起”加入了“糧食安全”定義。1996年第二次世界糧食首腦會議又加入“質(zhì)量因素”定義“糧食安全”為“所有人在任何時候都能夠買得到并買得起他們所需要的安全而富有營養(yǎng)的糧食”。2010年11月30日，F(xiàn)AO向各國政府提交了由300多萬人簽名的“十億饑餓人口項目”請愿書，呼吁各國政府為結(jié)束世界饑餓而采取緊急行動，從根本上解決饑餓和糧食安全問題。

自20世紀90年代以后，“糧食安全”問題成為國際現(xiàn)實問題中的熱點問題。

二、中國“糧食安全”成為國際關注問題

1994年美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗發(fā)表《誰來養(yǎng)活中國》報告，布朗以假設為前提，推論出中國經(jīng)濟高速發(fā)展、人口增加且耕地減少，世界糧食出口總量都無法填補中國的糧食缺口。由此，布朗認為中國將成為世界糧食安全的最大威脅國。然而，布朗觀點的潛在含義是 “一個養(yǎng)活不了自己的中國將如何危害世界”。布朗觀點立即在西方政界引起了空前反響，并為“中國威脅論”渲染者提供了一個假設前提下的依據(jù)。

2005年布朗在央視《新聞會客廳》再次強調(diào)：“糧食問題仍然是中國面臨的一個重大問題，中國的糧食問題并不僅僅影響到中國，而是中國對世界其它地方所產(chǎn)生的影響?！薄拔覔闹袊募Z食平衡，不光是耕地的不斷流失，更重要的是沒有那么多灌溉用水?！盵4］2008年，布朗在接受《環(huán)球時報》采訪時還堅持認為中國仍然“面臨著糧食供給緊張的問題”。[5］

布朗觀點在中國以及全球引起過激烈的爭論。徐匡迪院士認為，布朗提出“誰來養(yǎng)活中國”問題“對中國人來說還是很有警醒作用的，我們不能簡單地反對這個意見”，“我們要有憂患意識，而且我們必須面對這個現(xiàn)實問題?！盵6］

1996年10月中國政府發(fā)表《中國的糧食問題》白皮書，實事求是地回答了“中國人民能不能養(yǎng)活自己”這一時下盛行的“布朗置疑”。白皮書顯示“中國城鄉(xiāng)居民的溫飽問題已經(jīng)基本解決”，“中國進口少量糧食，絕不會對世界糧食安全構(gòu)成威脅，國際上所謂的‘中國糧食威脅論’是毫無根據(jù)的。”“實踐將會向世界證明：中國人民不僅能養(yǎng)活自己，而且還將使自己的生活質(zhì)量一年比一年提高。中國不但不會對世界糧食安全構(gòu)成威脅，還將為世界糧食發(fā)展作出更大的貢獻！”[7］

2005年4月中國政府與聯(lián)合國世界糧食計劃署（WFP）發(fā)表聯(lián)合聲明：自2006年1月1日起，中國不再接受WFP發(fā)放的糧食援助。這說明中國在糧食產(chǎn)量上取得了里程碑意義的成就，結(jié)束了接受糧食援助的時代。并且，中國政府同意幫助WFP在其他國家取得與中國一樣的成就。中國已經(jīng)成為僅次于美國和歐盟的世界第三大糧食捐贈國。正如袁隆平院士所言：“近25年來，世界主要農(nóng)產(chǎn)品增長份額20%以上來自中國，中國的糧食年產(chǎn)量從3億噸增長到5億噸，以實事回答了布朗的置疑?！盵8］

毋庸諱言，13億多人口的糧食消費、快速增長的經(jīng)濟發(fā)展需求，的確需要相當數(shù)量的糧食保障。中國在2005年也曾投產(chǎn)燃料乙醇，2006年則被叫停。這體現(xiàn)了中國政府對國內(nèi)及國際糧食安全問題的負責態(tài)度。中國糧食問題受到世界關注乃在情理之中，正如馮·布勞恩所言“中國糧食消費、進出口和庫存等一些數(shù)據(jù)已經(jīng)成為研究世界糧食問題的重要參考?！盵9］但是，在西方政治思維中，中國“糧食安全”問題與“世界安全”問題具有關聯(lián)性。中國是人口大國、消費大國、經(jīng)濟快速發(fā)展大國、外匯儲備大國，更為重要的是中國是堅持社會主義道路和堅持馬克思主義信仰并由共產(chǎn)黨執(zhí)政的大國，這使得西方政治思維充滿了臆想色彩。醒來的東方雄獅應驗了拿破侖的預言“世界會為之震動”，而基辛格“誰控制了糧食，誰就控制了世界上所有的人”這一“糧食武器戰(zhàn)略”仍在左右西方的政治思維。

三、保障“糧食安全”是中國政府的國家發(fā)展戰(zhàn)略

⒈保障“糧食安全”是中國政府的首位政治要求?！爸醒?號文件”已經(jīng)成為中國政府“興農(nóng)重糧”的專用名詞。1982年至1986年連續(xù)5年的中央1號文件，對農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署。2004年至2010年連續(xù)7年的中央1號文件重申了“三農(nóng)”的“重中之重”的地位。自新中國成立以來，我黨領袖高度重視糧食安全問題。毛澤東要求“全黨一定要重視農(nóng)業(yè)”，[10］“吃飯是第一件大事”；[11］鄧小平告誡全黨“不要忘掉”“農(nóng)業(yè)是根本”；[12］江澤民同志強調(diào) “堅定不移地把農(nóng)業(yè)放在經(jīng)濟工作的首位”；[13］胡錦濤同志指出解決“三農(nóng)”問題是“全黨工作重中之重”。[14］

2000年10月，黨的十五屆五中全會要求“建立符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟要求的糧食安全體系”。2006年8月，《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十一個五年規(guī)劃（2006～2010年）》將“確保國家糧食安全”列為“十一五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟三大基本任務之首。2007年10月黨的十七大報告要求 “確保國家糧食安全”。2008年10月，黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)，“糧食安全任何時候都不能放松，必須長抓不懈”。2008年11月，中國政府頒布《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008－2020年）》，強調(diào)：“保障糧食安全始終是治國安邦的頭等大事”，“糧食安全始終是關系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題?！盵15］2010年10月， 黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規(guī)劃建議，在農(nóng)業(yè)部分“把保障國家糧食安全作為首要目標”。

⒉通過立法手段保障有限耕地。耕地是糧食生產(chǎn)的根基。我國是人口大國又是耕地小國，人均耕地面積1．38畝，僅為世界平均水平的40%，[16］所以保護好有限的耕地是保障我國“糧食安全”的第一要求。1993年國家頒布《農(nóng)業(yè)法》并于2002年修訂，規(guī)定“對基本農(nóng)田依法實行特殊保護”；1986年國家頒布《土地管理法》并于1998年和2004年二次修訂，列專章“耕地保護”；1994年國家頒布《基本農(nóng)田保護條例》并于1999年更新，規(guī)定“對基本農(nóng)田實行特殊保護”；2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設”。

中國政府又分別于1993年、1997年和2006年制定了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，最新《綱要》強調(diào)“為保障國家糧食安全”，必須 “守住18億畝耕地紅線”。2008年10月，十七屆三中全會要求“堅決守住十八億畝耕地紅線”。

⒊全面構(gòu)建中國“糧食安全”體系。1983年中國政府確定土地的承包期15年不變，1998年再次確定30年不變，2008年黨的十七屆三中全會確定“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這從土地經(jīng)營權(quán)上穩(wěn)定了農(nóng)心。2004年，中國政府對農(nóng)民實行直補，對稻谷實行最低收購價政策；2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)的各項補貼制度逐步建立。同時各項“強農(nóng)惠農(nóng)”政策不斷出臺，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等農(nóng)村社會事業(yè)迅速發(fā)展，這使農(nóng)民獲得了前所未有的利益。中央政府財政 “三農(nóng)”支出安排每年快速增長，2009年達到7161．4億元，2010年達8183．4億元。圍繞“三農(nóng)”的數(shù)十項重大項目在全國展開，如“國家大型商品糧生產(chǎn)基地建設項目”、“優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程”、“糧食豐產(chǎn)科技工程”、“農(nóng)業(yè)科技入戶工程”、“全國新增1000億公斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃”、“耕地保護和土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃”、“水資源保護和開發(fā)利用規(guī)劃”，等等。這些重大項目將有力支撐國家“糧食安全”。1995年起中央政府實行“糧食省長負責制”，進一步強化了省級政府在糧食生產(chǎn)和流通方面的責任。

作為人口大國和經(jīng)濟快速增長的發(fā)展中國家，面對“經(jīng)濟全球化”趨勢，保障“糧食安全”已經(jīng)成為中國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

四、世界“糧食安全”問題辯證

⒈人口數(shù)量與糧食安全。在糧食問題和人口問題上，世界各國無一不是看中人口問題，糧食問題與其相比是次要問題，甚至根本就不是一個層面上的問題。然而，人口畢竟要依托糧食而存在，糧食自給率直接影響國家安全系數(shù)。非洲多數(shù)國家不限制生育，“平均每個婦女生6．9個孩子， 居世界之冠”，[17］加之農(nóng)業(yè)資源匱乏、種植結(jié)構(gòu)畸形、糧食不能自給，致使社會長年處于動蕩之中。中國和印度是典型的限制生育國家，人多地少，只有先解決吃飯問題才能談到發(fā)展問題。中國因?qū)嵭杏媱澤?，糧食逐漸自給，因而才取得今天的成就。俄羅斯是典型的鼓勵生育國家，為避免“到24世紀時，俄羅斯民族甚至可能從地球上消失”，政府每年支出90—100億盧布用于 “嬰兒每月的補貼”，[18］“俄羅斯甚至有人提出，育齡夫婦如果故意不生育子女，將要被罰以交納稅金。”[19］很多國家都實行鼓勵生育政策，是基于“民族的未來”考慮。有少數(shù)國家在不同時期推行不同的生育政策，更多的國家推行“順其自然”生育政策。人口是最重要的國力要素，當自身無法保障糧食安全時，這一要素將成為國家發(fā)展的最大障礙。

⒉耕地資源與糧食安全。世界糧食總量不能滿足全球需求，不是因為耕地資源不足。中國耕地資源有限，所以實行了嚴格的耕地保護制度，確保糧食播種面積，解決了糧食自給。美國和歐盟耕地資源豐富，糧食過剩，所以實行了補貼休耕制度，追求“生態(tài)”理念。同時，將過剩糧食轉(zhuǎn)化為生物能源，以緩解石油能源不足。至于貧困國家的吃飯問題，遠不及自身發(fā)展重要。在發(fā)展中國家，巴西和阿根廷擁有豐富的耕地資源，大量生產(chǎn)糧食出口賺得外匯，獲得較大經(jīng)濟利益。巴西用大豆生產(chǎn)柴油，成功地解決了國內(nèi)能源不足。第一國土大國俄羅斯，近年實現(xiàn)了糧食自給，并將糧食列為“戰(zhàn)略出口物資”。[20］俄羅斯宜耕土地資源豐富，但缺少人力開發(fā)，因而鼓勵外國人來種糧。日本、韓國耕地稀缺，一半以上的糧食依靠進口，對國內(nèi)耕地采取了極度保護政策，農(nóng)業(yè)成本投入在全球最高，同時借助海外租地種糧。海灣國家農(nóng)業(yè)資源極其匱乏，80%的糧食依靠進口，因其擁有絕對的石油優(yōu)勢而不愁吃飯問題，即使在“黑市”和“黑道”均能獲得所需要的糧食。近年來，海灣國家為了降低國際強權(quán)的壓力和糧食進口成本，開始在東南亞大面積租地種糧。世界糧價近幾年一路攀升，糧食顯形為“戰(zhàn)略資源”，而耕地的戰(zhàn)略作用也愈加突出。

⒊自由貿(mào)易與糧食安全。經(jīng)濟全球化下的自由貿(mào)易，使缺糧國家通過世界市場獲得了所需要的糧食，而對于喪失購買力的貧困國家來說卻無濟于事。資本的本性在自由貿(mào)易下必然追求利潤最大化，甚至通過制造“糧食危機”獲取高于經(jīng)濟利益的政治利益。以美國為代表的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品，在享受政府高額補貼下，以低成本優(yōu)勢進入他國市場，并改變他國種植結(jié)構(gòu)。中國的大豆產(chǎn)業(yè)就是在這樣背景下失去了她的“原產(chǎn)”和“主產(chǎn)”地位，中國的大豆和食用油受制于人。在“WTO框架內(nèi)”，貿(mào)易壁壘被攻克，糧食生產(chǎn)體系被調(diào)整，互補性增強而依賴性加大，糧食控制能力被弱化。由發(fā)達國家主導的貿(mào)易規(guī)則，利于發(fā)達國家的產(chǎn)品出口，使發(fā)展中國家的糧食產(chǎn)業(yè)鏈中斷，更使得經(jīng)濟落后國家國民經(jīng)濟體系面臨瓦解。發(fā)達國家和霸權(quán)政治最終將通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)政治訴求。

[1］馬欣原．從美國生物能源戰(zhàn)略看“糧食武器”的運用[N］．中國證券報，2008－06－11．

[2］[9］陳曉晨．世界糧食價格將成長期問題，貿(mào)易壁壘可能加劇[N］．第一財經(jīng)日報，2008－02－25．

[3］農(nóng)業(yè)部．1－7月我國谷物、植物油、水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品進出口情況[EB/OL］．農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站，http：//www．moa．gov．cn/，2010－08－31．

[4］[6］2030年誰來養(yǎng)活中國．中央電視臺《新聞會客廳》，2005－09－26．

[5］萊斯特·布朗．“誰來養(yǎng)活中國”仍是問題[N］．環(huán)球時報，2008－06－23．

[7］國務院．中國的糧食問題[N］．人民日報，1996－10－25．

[8］袁隆平：有信心提前實現(xiàn)水稻畝產(chǎn)900公斤．中央電視臺《新聞會客廳》，2007－05－24．

[10］毛澤東．在省市自治區(qū)黨委書記會議上的講話 （1957年1月27日）[A］．毛澤東文集（第7卷）[C］．人民出版社，1996．199．

[11］毛澤東．黨內(nèi)通信（1959年4月29日）[A］．毛澤東文集（第8卷）[C］．人民出版社，1996．49．

[12］鄧小平．各項工作都要有助于建設有中國特色的社會主義（1983年1月12日）[A］．鄧小平文選（第3卷）[C］．人民出版社，1993．23．

[13］江澤民．要始終高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題（1993年10月18日）[A］．論社會主義市場經(jīng)濟[C］．中央文獻出版社出版，2006．144．

[14］胡錦濤強調(diào)：全力保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[EB/OL］．新華網(wǎng)，http： //www．xinhuanet．com /，2009－01－24．

[15］[16］國家發(fā)展和改革委員會．國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008－2020年）[N］．人民日報，2008－11－14．

[17］[18］熊傳東．各國生育態(tài)勢及政策掃描[EB/OL］．光明網(wǎng)，http：//guancha．gmw．cn/content/．2010－05－14．

[19］劉瑞常．從美國人口高速增長目前達到3億看世界人口問題[J］．市場報，2006－10－18．

[20］俄農(nóng)業(yè)部長說俄將著力提高農(nóng)產(chǎn)品自給率[EB/OL］．新華網(wǎng)，http：//www．xinhuanet．com /．2010－01－25．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：Population with rapid economic development and frequent natural disasters and venture capital．in the world food security problems concern．china as a large population and fast developing countries，food security problems is the world attention．Ensure food security has become the chinese government of national development strategy．the world food security problems，is not only of food，but the living grain had become a strategic resources．

Key words：food security；food strategies；China issue；population；farmland

Global Perspective “Food security” Issues

Wan Fucheng

F307．1

A

1007－8207（2011）03－0049－04

2010－12－30

宛福成 （1960—），男，遼寧沈陽人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）馬克思主義理論研究所研究員，研究方向為馬克思主義經(jīng)典文獻學。