從技術(shù)層面和可操作性來講，政府服務(wù)外包已經(jīng)是不新鮮的話題，聘請局外人擔(dān)任第三方監(jiān)督也已經(jīng)司空見慣，為什么惟獨(dú)安陸市公安局遭遇如此尷尬？

[案例]

最近，湖北省安陸市公安局的一個(gè)“吃螃蟹”之舉，引發(fā)了人們的高度關(guān)注。

為了治理“庸、懶、散”現(xiàn)象，以及克服“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的難題，安陸市公安局從去年5月開始，嘗試一種“第三方監(jiān)督”的新措施。即，花8萬元聘請調(diào)查公司，通過明察暗訪、秘密錄音錄像、匿名電話調(diào)查等方式，監(jiān)督民警51種違法違紀(jì)行為。而且，監(jiān)督結(jié)果直接與績效獎(jiǎng)金掛鉤，情節(jié)嚴(yán)重的，同時(shí)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

一年來，調(diào)查公司先后對該局下屬的派出所、交警大隊(duì)等20多個(gè)基層單位進(jìn)行4次暗訪，窗口民警上班吃東西，警車亂停亂靠，甚至民警穿警服光顧按摩店消費(fèi)等問題，均一一浮出水面。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，該市公安局分別對包括局黨委成員在內(nèi)的24人進(jìn)行了處理，其中4人受到誡免談話處理，2人受警告處分。

安陸市官方稱，“第三方監(jiān)督”取得了很好的成效，將在全市推廣。但沒想到，此舉卻引來網(wǎng)友一片“板磚”。有人質(zhì)疑，這種“花錢買監(jiān)督”不靠譜。

[碰撞]

官方：“第三方監(jiān)督”效果好

安陸市公安局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前，雖然法律規(guī)定的各種監(jiān)督很多，但實(shí)效不大。比如群眾監(jiān)督，老百姓一般不敢實(shí)名舉報(bào)，也沒有一定的技術(shù)手段予以取證，就是舉報(bào)了，落實(shí)也很難。

還有，來自內(nèi)部的監(jiān)督事實(shí)上也很“疲軟”，對民警缺乏威懾力，導(dǎo)致一些警風(fēng)警紀(jì)問題難以糾正，小問題往往發(fā)展成大錯(cuò)誤。輿論對公安又十分關(guān)注，一遇到問題就可能熱炒，嚴(yán)重影響公安形象。

引入第三方評估，就是要借助本部門和法定監(jiān)督機(jī)關(guān)之外的社會力量，進(jìn)一步暢通社情民意的表達(dá)渠道，對“庸貪懶”行為保持強(qiáng)大的威懾力，讓干部養(yǎng)成隨時(shí)隨地接受監(jiān)督的習(xí)慣。

民間：真正有力的監(jiān)督何須花錢

有網(wǎng)友認(rèn)為，調(diào)查公司與安陸市公安局表面看是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)則是雇傭關(guān)系。所以，花8萬元查出來的自然都是諸如“警車亂停放”之類避重就輕的小問題，徒增財(cái)政開支不說，監(jiān)督力度也難免隔靴搔癢。

安陸市公安局若真有“被監(jiān)督”的誠意和決心，何不在政府網(wǎng)站開個(gè)論壇，向網(wǎng)友廣開言路，任其自由“灌水”？或者發(fā)布一紙公告，廣招義務(wù)“社會監(jiān)督員”？這樣做非但不會浪費(fèi)政府一分錢，而且監(jiān)督效果說不定比調(diào)查公司還要好。

專家：“買監(jiān)督”法無禁止武漢大學(xué)法學(xué)院副院長汪習(xí)根教授認(rèn)為，把調(diào)查公司的監(jiān)督視為公民行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，安陸的做法未嘗不可。安陸市公安局雇調(diào)查公司所做的，不是偵查，而是調(diào)查，因?yàn)樗〉玫淖C據(jù)，并不是用于刑事、民事訴訟的法律證據(jù)，而只是作為公安局內(nèi)部紀(jì)律處分的一種依據(jù)。而這種調(diào)查權(quán)是否可以委托？在我國處于“法無禁止”狀態(tài)，當(dāng)然，法律也沒有明確允許這種授權(quán)。

[深度]

騎馬找驢：“花錢買監(jiān)督”的治理困境

張芳山（南昌大學(xué)M P A教育中心）

在此案例中，主題其實(shí)就是政府監(jiān)督權(quán)外包的問題。從技術(shù)層面和可操作性來講，政府服務(wù)外包已經(jīng)是不新鮮的話題，聘請局外人擔(dān)任第三方監(jiān)督也已經(jīng)司空見慣，為什么惟獨(dú)安陸市公安局遭遇如此尷尬？

第三方監(jiān)督的弊端

筆者認(rèn)為，在這個(gè)事件中至少存在以下的問題：

一，監(jiān)督權(quán)是一種權(quán)利還是義務(wù)?如果是義務(wù)，那政府外包無疑會受到廣大群眾的認(rèn)可，但如果監(jiān)督是一種權(quán)利，那政府把這種權(quán)利外包給第三方，是不是就剝奪了人民合法的監(jiān)督權(quán)？也就是說，如果監(jiān)督是一種權(quán)利，那就不適合外包，或者說外包要經(jīng)過人民的認(rèn)可。還有，該公司在履行監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，有沒有一定的邊界？如果邊界不清楚，那就會干擾人們的私人空間。

二，外包的標(biāo)準(zhǔn)是什么？美國學(xué)者菲利普·庫柏專門寫了一本《合同制治理---公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，來探討政府服務(wù)外包這個(gè)問題。菲利普·庫柏告訴我們，隨著政府服務(wù)外包日益盛行，一些問題也逐漸凸顯出來，比如外包的最低標(biāo)準(zhǔn)是什么？菲利普·庫柏認(rèn)為，當(dāng)政府把提供實(shí)物和服務(wù)的工作，用合同外包出去以后，公眾是否獲得比沒有外包更多的利益是最根本的。

公共服務(wù)外包不是問題，或者說只是個(gè)偽問題，真正的問題是外包過程中合同的形成、實(shí)施、終止或者轉(zhuǎn)換。如何使這種服務(wù)質(zhì)量得以保證，如何使民眾得到比以前更好的服務(wù)和利益，才是真正的問題。

在該案例之中，安陸市尋找“第三方監(jiān)督”也存在這些問題：萬一這個(gè)公司拿了錢不作為怎么辦？有沒有完善的合同去規(guī)制他？萬一他拿了錢亂作為怎么辦？萬一他們抓到民警的一些把柄，四處傳播影響人家私人生活，或者據(jù)此訛詐該民警，那民警還不只能伏首稱臣？還有，萬一他拿了錢少作為怎么辦？

如果有比較完善的合同，給他規(guī)定了比較確定的作為空間，那么，誰做為監(jiān)督者去監(jiān)督他們的行為？難道還得設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)去監(jiān)督他們？如果那么樣，本已臃腫的機(jī)構(gòu)不是更加龐大不堪？如果不設(shè)置另外一個(gè)機(jī)構(gòu)，難道叫公安又派幾個(gè)民警去監(jiān)督他們？那么，這個(gè)民警與他們同流合污又怎么防范和處置？

如果上述的種種可能都無法得到保證，你又如何能保證公眾能從這個(gè)行為中得到更多的利益？如果不能保證群眾能從這個(gè)行為中得到更多的利益，那么，這個(gè)尋找第三方監(jiān)督的行為又有何意義？

三，誰在授權(quán)？外包給誰？本案例中還有一個(gè)核心的問題是：誰授權(quán)給那公司承包監(jiān)督權(quán)的？他為什么授權(quán)給這家而不是別的一家？憑什么他們可以私相授受？如果老百姓沒有認(rèn)可這種授受行為，那怎么可能指望他們承認(rèn)這種“被授權(quán)”的監(jiān)督行為？

異化的可能

首先，有可能導(dǎo)致“釣魚”。第三方是公司，公司的本質(zhì)是追逐利潤的，在收益一定的時(shí)候，他們總是指望以最小的成本去完成核定的任務(wù)，在這種情況下，他們就有可能設(shè)置圈套，以“釣魚”方法來完成任務(wù)。

其次，尋租。因?yàn)檫@個(gè)監(jiān)督會影響到民警的升遷和業(yè)績，而在監(jiān)督的時(shí)候，公司可以進(jìn)行“選擇性監(jiān)督”，這就留有尋租的可能。而且，一旦他們進(jìn)行選擇性監(jiān)督，這種監(jiān)督還會有效嗎？他對經(jīng)常違規(guī)亂矩的“熟人”不監(jiān)督或者少監(jiān)督，對一些循規(guī)蹈矩的“陌生人”專門找茬挑刺，那你說這種監(jiān)督是在促進(jìn)社會和諧，還是促進(jìn)同事分裂。

另外，無形中加劇了權(quán)力的集中。安陸市公安局為了確保調(diào)查公司的公正性，該局“除了督察長，誰都不知道是哪家公司”。這家調(diào)查公司把掌握到的情況直接反饋給督察長，再由督察長核實(shí)，確定無誤后對違紀(jì)民警予以處理。在這種情況下，督察長或者公安局長的權(quán)力就得到了放大。

因?yàn)檫@種監(jiān)督對當(dāng)權(quán)者沒有監(jiān)督，受命于當(dāng)權(quán)者，當(dāng)權(quán)者的行為沒有監(jiān)督，只監(jiān)督其他人，這樣會惡化干群關(guān)系不說，最大的問題是：因?yàn)槊總€(gè)人都可能被監(jiān)督到有違規(guī)現(xiàn)象，而獎(jiǎng)勵(lì)懲處的權(quán)利全由當(dāng)權(quán)者一人決定，松緊由他，權(quán)利資源就會極度集中，容易生長獨(dú)裁專制。這種監(jiān)督到最后只能流于當(dāng)權(quán)者私刑的道具，處罰和收買人的口實(shí)。他們可以選擇性地、甚至可以隨心所欲地對民警進(jìn)行陟罰臧否。

綜上所述，安陸市公安局的行為存在很多弊端，只是暫時(shí)還未顯現(xiàn)。

放著已有的更好的監(jiān)督方式不去完善，而去尋找所謂的新的監(jiān)督方式，難免有標(biāo)新立異之嫌疑，難怪招來網(wǎng)友無數(shù)“板磚”。

“挖掘馬的潛力”

當(dāng)然，從效率的角度來說，聘請第三方監(jiān)督也不能說不是一個(gè)辦法。事實(shí)上，它也初步顯現(xiàn)出來它的功效：該局老百姓滿意度評價(jià)很高就是一個(gè)明證。但是可以肯定的是，聘請第三方監(jiān)督肯定不是最好的辦法，我們現(xiàn)有的很多辦法都比它來得更好，更有效，比如說黨內(nèi)監(jiān)督，比如說來自人民群眾的監(jiān)督，來自于新聞媒體與網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督。

把調(diào)查公司的監(jiān)督，視為公民行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，這種做法也未嘗不可。但是放著已有的更好的監(jiān)督方式不去完善，而去尋找所謂的新的監(jiān)督方式，難免有標(biāo)新立異之嫌疑，難怪招來網(wǎng)友無數(shù)“板磚”。

這種公司監(jiān)督暫時(shí)可能會有一些效果，但長此以往負(fù)面的東西就會凸顯出來，到時(shí)候不只是資金的浪費(fèi)，會有一系列問題隨之而來。

就好比跨下騎著一匹馬，這馬因?yàn)闆]有激勵(lì)和合理的制度保護(hù)而有些疲憊，步履蹣跚，主人就想去找只驢子來替代它。結(jié)果，驢子剛開始好象比那馬更有些力氣，但后來問題也來了，激勵(lì)沒有持續(xù)增長，驢子消耗越來越大，速度也越來越慢，而馬的一些硬性開支也不得消除。這個(gè)人養(yǎng)著一頭馬和一頭驢，每天消耗大量的資源，本來指望速度快一點(diǎn)，結(jié)果是代價(jià)越來越大，速度卻沒有得到增長，反而加重了負(fù)擔(dān)。

騎馬找驢，最終只能徒增重負(fù)。與其到時(shí)江心補(bǔ)漏，不如現(xiàn)在就未雨綢繆。先好好規(guī)劃一下，盡量去把馬的潛力挖掘出來，這才是最根本的道理。

[路徑]

應(yīng)避免少數(shù)人控制監(jiān)督渠道

喬新生（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長教授）

監(jiān)督權(quán)是公民憲法和法律賦予的權(quán)力，公安機(jī)關(guān)及其工作人員必須采取切實(shí)有效的措施，確保公民的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。在現(xiàn)實(shí)生活中，公民之所以不能監(jiān)督或者不愿意監(jiān)督，主要是因?yàn)楣竦谋O(jiān)督往往難以收到良好的成效。同時(shí)，政府信息不公開，也會導(dǎo)致公民在許多情況下難以監(jiān)督。

因此，解決公安機(jī)關(guān)及其工作人員工作中存在的問題，一方面要求公安機(jī)關(guān)改變自身的觀念，主動接受公眾的監(jiān)督，對于公眾提出的問題及時(shí)加以整改；另一方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大信息公開的力度，努力打造透明政府，讓公眾可以全方位地了解，公安機(jī)關(guān)及其工作人員的工作情況。不需要借助于特殊的機(jī)構(gòu)或者設(shè)備，就能對公安機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督。

在信息不透明、監(jiān)督處于“半導(dǎo)體”狀態(tài)下，聘請商業(yè)公司對公安機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督很可能會出現(xiàn)異化現(xiàn)象——商業(yè)公司所提供的信息，可能是經(jīng)過精心選擇的信息；而商業(yè)公司提供的信息，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也可能會被精心選擇，成為某些人排斥異己的重要依據(jù)。在不能確保信息全面真實(shí)客觀及時(shí)的情況下，聘請商業(yè)公司對公安機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督，不可能從根本上解決問題。

安陸市公安局之所以把聘請商業(yè)公司實(shí)施的監(jiān)督，稱之為“第三方監(jiān)督”，大概是想把公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、公眾監(jiān)督與商業(yè)公司的監(jiān)督區(qū)別開來。但是，這種“有償?shù)摹北O(jiān)督行為所帶來的弊端，可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所產(chǎn)生的實(shí)際成效。

安陸市應(yīng)當(dāng)采用技術(shù)手段，加大對公共場所治安民警的監(jiān)督力度。與此同時(shí)，建立一種雙向的監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾通過公開的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及其工作人員。避免少數(shù)人控制監(jiān)督渠道，從而損害公民的監(jiān)督權(quán)。

公共產(chǎn)品可以在法律授權(quán)的情況下外包經(jīng)營，但是，在涉及公民憲法和法律基本權(quán)利方面，絕對不能私相授受，進(jìn)行商業(yè)化操作。