□ 劉偉鋒

（平頂山市委黨校，河南 平頂山 467000）

淺析行政問責制的內(nèi)涵及其理論基礎

□ 劉偉鋒

（平頂山市委黨校，河南 平頂山467000）

行政問責制作為現(xiàn)代政府強化責任與改善管理的一種制度創(chuàng)新，蘊涵著極為深刻的政治理論價值。但是，在我國政治領域推進的過程中，由于對行政問責制內(nèi)涵認識的模糊性以及對其理論基礎理解的主觀隨意性，致使一些原本致力于建設責任政府的政策安排反而偏離了行政問責制的內(nèi)在訴求。因此，要構(gòu)建責任政府、法治政府，就必須深刻理解行政問責制的豐富內(nèi)涵及其理論基礎。

行政問責制；內(nèi)涵分析；理論基礎

一、行政問責制的內(nèi)涵分析

（一）行政問責制概念的界定

行政問責制的概念最初來源于西方國家關于責任政府的建設理論，是伴隨現(xiàn)代政黨制度和議會制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，設立這一制度的目的在于有效監(jiān)督和制約行政主體的行政行為。在我國，現(xiàn)代意義上的行政問責制度從很大程度上說是一種舶來品。

國內(nèi)學者對于行政問責制有著廣義和狹義兩個范疇的理解。廣義上的理解認為行政問責制是公眾對政府進行問責，對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度。問責的主體是公眾，“公眾對政府做出的行政行為進行質(zhì)疑”；[1］其對象是政府，“行政人員有義務就其與工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔相應的處理結(jié)果”。[2］此范疇上的行政問責制非常寬泛，其內(nèi)容幾乎涵蓋了與行政有關的所有方面。狹義上的理解認為行政問責制是行政系統(tǒng)對其干部進行的問責制度，“是對現(xiàn)任各級行政主要負責人在所轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或過失，不履行或不能正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關造成不良影響或后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度?！盵3］問責的主體主要是政府有關部門，對事件進行調(diào)查核實并由政府進行責任追究；其對象是各級行政主要負責人。此范疇上的行政問責制其實質(zhì)是一種內(nèi)部監(jiān)督機制。一般認為，問責不應該僅僅局限于行政主要負責人，直接責任人員也應該屬于問責對象。因此，以周亞越教授的觀點為代表，將行政問責制的概念界定為“是問責制的一個重要組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結(jié)果的一種規(guī)范?！盵4］

（二）行政問責制的內(nèi)涵

概念的界定不可能窮盡行政問責制的全部含義，要想全面把握行政問責制的含義，可以從以下幾個方面對其內(nèi)涵進行分析。

⒈行政問責的主體。按照一般的劃分，行政問責主體包括同體問責和異體問責。同體問責是指黨政系統(tǒng)內(nèi)的問責。在我國，同體問責的主要形式有：一是基于權(quán)屬關系的內(nèi)部問責，如主管部門的問責、上級對下級的問責；二是行政體系內(nèi)的專門問責，如監(jiān)察、審計問責；三是行政官員自身的問責，即道德問責、內(nèi)心反?。凰氖屈h委問責。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各級官員都是經(jīng)過黨組織推薦產(chǎn)生的，所以黨組織的問責在本質(zhì)上屬于同體問責。[5］而異體問責是指黨政系統(tǒng)以外的組織和個人依法對行政機關及其工作人員進行問責。其問責主要包括人大、司法機關、各民主黨派、新聞媒體、公眾等。從我國的實踐來看，目前啟動的問責制度基本上屬于同體問責，而異體問責還相對滯后。

⒉行政問責的客體。行政問責的客體也稱行政問責的對象，包括各級政府及其公務員，但主要是負有直接或間接領導責任的各級政府首長及各職能部門的負責人。從這個意義上說，行政問責制賴以建立的邏輯基礎乃是我國長期以來就一直沿用的首長負責制。但現(xiàn)在的主要問題是它與政府實際運作機制（民主集中制）之間存在矛盾。前者要求行政首長擁有指揮命令和監(jiān)督下級的權(quán)力，他必須對自己職責范圍內(nèi)的過失承擔責任；但后者就其本質(zhì)而言，則是一種負責制。[6］由于我國目前缺乏科學的公務員職位分類體系，黨政之間、各部門之間、各層級之間、領導的正副職之間、公務員之間的職權(quán)和職責劃分還相對模糊，致使實際上對責任的追究十分困難。

⒊行政問責的范圍。行政問責制作為一項法律制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。所謂不履行法定職責，是指問責對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責；所謂不正確履行法定職責，是指問責對象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時限履行其行政職責。行政問責是全方位、多角度的問責，既要問大事，也要問小事；既要問安全事故頻發(fā)的部門，也要問其他部門；既要問違法瀆職、濫用職權(quán)，也要問無所作為；既要問經(jīng)濟領域，也要問政治和其他領域；既要問執(zhí)行環(huán)節(jié)，也要問決策過程。然而，在我國目前的行政問責實踐中，問責的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事后責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

⒋行政問責的程序。行政問責的程序是指在進行行政問責過程中所應遵循的特定的時限和時序以及一定的方式和關系。它主要包括啟動、調(diào)查、處理、追究、救濟等環(huán)節(jié)。啟動程序涉及啟動的主體、時間、條件等；調(diào)查包括確立調(diào)查機關及其回避、調(diào)查方式等；處理是由相應的主體對問責事件進行判斷并采取措施；追究是根據(jù)問責情形依規(guī)定向問責客體追究責任；救濟是指為了避免錯誤，賦予問責客體相應的申辯程序等。在我國，不同的問責主體在進行行政問責的具體程序上存在著一定的差異。

⒌行政問責的后果。行政問責的后果是一個責任體系，是指問責客體在相應的問責情形下所應承擔的責任形式。一般認為接受行政問責的政府及其公務員要承擔四個不同層面的責任：“一是承擔道義責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，向執(zhí)政黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律責任，向相關法律規(guī)定負責?！盵7］目前，我國行政問責制主要追究的是行政官員的行政責任，往往是以行政責任代替刑事責任，使責任者逃脫刑事制裁；或是以行政責任代替政治責任，降低對責任者的懲罰。

（三）行政問責制與相關概念的區(qū)別

在實踐中，出現(xiàn)了諸如 “責任追究制”、“引咎辭職”、“高官問責”、“黨員干部問責”、“重大責任事故問責”等諸多與行政問責制相關的詞語，要想深刻地理解行政問責制，還需認識其區(qū)別所在。

⒈行政問責制與行政過錯責任追究制。行政過錯責任追究制度是指行政機關、法定授權(quán)組織、行政委托組織、其他具有社會管理和公共服務職能組織的負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員因故意或過失，不履行或不正確履行法定職責，造成行政行為違法或不當，并產(chǎn)生一定法律后果或危害后果，但尚未構(gòu)成刑事責任的，將追究其行政責任的一項制度。行政過錯責任追究制度是黨的十五大提出的一項依法行政的重要舉措，與行政問責制存在著一定的區(qū)別。行政過錯責任屬于行政責任的范疇，且行政責任并不是基于道義或約定而產(chǎn)生，而是由行政法律單方設定的，與民事、刑事責任相并列的一種獨立的法律責任。它強調(diào)的是出現(xiàn)行政違法行為或行政不當行為后對于其責任的追究，屬于一種懲罰性的機制。而行政問責制不僅要做到對責任人的懲罰，更重要的是通過這種機制的運行來做到懲前毖后、防范于未然，避免責任事故的再發(fā)生，是一種包含事前、事中和事后監(jiān)督的全方位監(jiān)督體系。

⒉行政問責制與引咎辭職。“引咎辭職”在西方國家主要是指在行政部門擔任公共職務的官員對于職務范圍內(nèi)的重大失責自動承擔一種非法定的、多半是道義上、政治上的責任方式，即一種在自感有負選民信任時或者在輿論壓力下的自我歸責方式。在我國，引咎辭職主要是指黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領導職務。是公務員由于直接或間接的責任造成一定的損失或社會不良影響，從而主動承擔責任的情形。因而引咎辭職事實上往往成為現(xiàn)代社會對于擔任公共職務的官員，要求其在不構(gòu)成法定罪責的情形下承擔更為苛刻的道義責任的一種習慣做法。它與行政問責制的區(qū)別在于，行政問責制要求政府及其官員對公眾負責，要求政府及其官員不僅要承擔法律責任、行政責任、政治責任，還要擔負道德倫理責任，是一個多方位的責任體系。所以，一般認為引咎辭職只是問責制的一個方面，只是用來實現(xiàn)行政問責制的一個途徑。

⒊行政問責制與上問下責。不能把行政問責制簡單理解為“上問下責”。如果行政問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么如果上級失職誰來追究上級的責任呢？如果行政問責制就是“上問下責”的話，那么結(jié)果在最關鍵的地方，恰恰無人問責。這樣的問責制度也未必能帶來責任政府。[8］而且如果把行政問責制度簡單理解為“上問下責”，這就與傳統(tǒng)的吏治文化要求的只對上級負責沒有區(qū)別，問責制就有可能成為一種擺設甚至異化為權(quán)力斗爭和鏟除異己的新工具。我們要建立的行政問責制除了“上問下責”外，還要包括社會大眾問責、媒體問責等外部的問責渠道，是全社會的問責機制。

二、行政問責制的理論基礎

行政問責制作為當代中國社會主義政治體制改革的制度創(chuàng)新，蘊涵著極為深刻的政治價值和政治理念。它的推行，不僅有其現(xiàn)實的原因，而且可以從更深層次對其進行論證。其中比較有說服力的是社會契約理論、人民主權(quán)理論、控權(quán)理論以及委托——代理理論等，這些都可以作為問責的理論基礎。

（一）社會契約理論

社會契約理論是近代民主政治與責任行政首要的邏輯前提。社會契約論是把政府權(quán)力的正當性建立在公民與公民、公民與政府之間簽訂政治契約的基礎上，并以契約的內(nèi)容來約束國家與政府行為的學說。社會契約論認為國家與政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間的契約或公民與政府之間的委托。公民之間、公民與政府之間之所以需要這樣的契約方式，目的是為了維護全體社會成員的利益。因此，國家與政府的行為必須以契約所規(guī)定的內(nèi)容為其行為的宗旨，如果政府行為超越或異化了契約內(nèi)容，干擾了人們的生活秩序和社會的公共利益，那么政府就沒有承擔起自己的社會責任，就會喪失其權(quán)力的合法性基礎。

比較系統(tǒng)地闡述社會契約論的是法國思想家盧梭。盧梭認為，政府權(quán)力是以自然人與自然人、公民與政府的兩次契約程序為基礎的。首先，自然人與自然人之間通過簽訂契約以結(jié)成社會共同體。社會共同體的意志即公意是自然人與自然人簽訂契約的結(jié)果。公意是人民整體的意志，也自然包含個人的意志；個人服從公意也就是服從自己的意志。為了使公意得以進入實施狀態(tài)，需要有一個執(zhí)行公意的組織機構(gòu)，于是，人們又同政府簽訂了契約，由政府來掌握管理社會的治權(quán)。第一次契約是主權(quán)者之間的行為，是主權(quán)的最高體現(xiàn)；第二次契約是主權(quán)者與治權(quán)者之間的行為，它是以政府履行保護公民的政治自由、對公民生命財產(chǎn)負責和維護社會的共同利益為條件的。

社會契約的締結(jié)意味著政府在享有公共權(quán)力的同時也負擔了維護公共利益、服務社會、滿足公眾需求的責任和義務。如果政府不能履行或不正當履行契約規(guī)定的內(nèi)容，人民就可以從共同體中收回他們交出的全部權(quán)利，對政府及其行政人員進行問責，追究其責任，使其承擔否定性后果。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。政府與公民的關系是平等的交換關系和平等的制約關系：公民通過納稅支撐著龐大的政府機構(gòu)來雇傭政府工作人員，而政府工作人員則用服務來與之交換，這就是平等的交換關系；公民通過選舉和罷免的方式選擇社會的管理者，而管理者則在選民的制約之下為公民管理公共產(chǎn)品和社會事務，這就是平等的制約關系。如果政府及其工作人員不能認真履行或違背自己的職責和義，不能增進人民的福祉，公眾就有權(quán)力追求政府失職人員的責任。[9］

（二）人民主權(quán)理論

行政問責制的憲法基礎是人民主權(quán)理論。作為近代國家政權(quán)構(gòu)成原理的人民主權(quán)學說，也是由盧梭第一次提出來的。他認為國家的一切權(quán)力是由人民將其享有的天賦自然權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家形成的，人民是國家權(quán)力的源泉，只有人民才是國家的最高主權(quán)者。主權(quán)具有三個特征：其一，主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的。其二，主權(quán)是不可分割的。其三，主權(quán)是絕對的、至高無上的和神圣不可侵犯的。盧梭還認為政府是人民行使主權(quán)的一種工具，認為所謂政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以便二者得以互相適合，并使它負責執(zhí)行法律和維護社會的以及政治的自由。政府只是主權(quán)者的執(zhí)行人，權(quán)力來源于人民的委托。政府官員完全是一種任用，人們可以限制、改變或收回委托給他們的權(quán)力，可以委任他們，也可以撤換他們。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法））明確規(guī)定了人民主權(quán)原則。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關是全國人民代表人會和地方各級人民代表人會?！薄爸腥A人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”以人民主權(quán)原則為理論基礎和指導思想，我國憲法架構(gòu)了人民代表大會制度這一根本的政治制度。就憲法的相關規(guī)定而言，我國也基本上具有責任政府的框架。責任政府的架構(gòu)意味著根據(jù)國家治理結(jié)構(gòu)的設計必須充分符合下列精神或要求：憲法和法律是政府及其行政人員施政的準繩；公民的權(quán)利與義務受政府切實的保障，公民的理性需求得到有效的回應；政府的失范與違法行為必須承擔相應責任；受政府及其行政人員公務行為損害的公民，有權(quán)獲得補償或賠償；民意代表向選民負責，選民擁有對代表的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)。[10］

（三）控權(quán)理論

行政法是公法的重要組成部分，是憲法和國家法的具體化。具體到行政法領域，行政問責制的理論基礎就是行政法的權(quán)力制約原則，即對行政權(quán)的運行加以制約?，F(xiàn)代國家中行政權(quán)力的膨脹已經(jīng)成為一種普遍特征，對行政法來說其首要目的便是規(guī)范、控制行政權(quán)。在行政法中，對行政權(quán)運行的制約通常包括三個方面：以權(quán)力制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力，以責任制約權(quán)力。其中，以責任制約權(quán)力是權(quán)力制約原則的保障，是防止權(quán)力過大、責任過小或有權(quán)無責等情況發(fā)生的重要屏障。以責任制約權(quán)力原則要求責任與權(quán)力相適應，每一種行政行為均與責任相連，根據(jù)行為的性質(zhì)、種類的不同，從而確定相應的責任。

概括地說，控權(quán)論的主要觀點有：在功能定位上，行政法的最大要旨是最大限度地保護公民個人的自由與權(quán)利，防止任何國家權(quán)力對公民個人自由與權(quán)利的侵犯與剝奪；在行政權(quán)存在范圍上，行政法就是限定行政權(quán)于有限的領域和限定行政自由裁量于相對有限的幅度內(nèi)；在行政法內(nèi)容上，司法審查制度是行政法的核心和主要內(nèi)容，通過獨立的司法權(quán)對行政權(quán)進行制約，從而最大限度地防范和控制行政權(quán)的濫用；在行政法治原則上，實行機械法治主義，嚴格貫徹法律保留和法律優(yōu)位原則，強調(diào)“無法律則無行政”。

基于我國事前、事中、事后監(jiān)督機制的缺陷性，建立一種全新的、動態(tài)的控權(quán)模式是十分必要的。當然，這并不是擯棄傳統(tǒng)的控權(quán)機制，而是在傳統(tǒng)監(jiān)督機制的基礎上進行革新。行政問責制度正是這樣一種創(chuàng)新，它涵蓋了事中、事后的監(jiān)督機制，實現(xiàn)了對行政權(quán)的動態(tài)控制。它通過自上而下（上級追究下級責任）的問責機制實現(xiàn)了問責的強制性、及時性、有效性，也通過自下而上（公民通過輿論、訴訟等方式對政府官員進行問責）的問責機制實現(xiàn)了問責的持久性與徹底性。所以，行政問責制的設立和運行充分體現(xiàn)了權(quán)力制約原則，對督促行政機關依法行政具有積極的意義。行政問責制度的設立從表面上看束縛了行政人員的手腳，影響了行政效率，但事實上卻保障了實質(zhì)正義。將行政機關的職權(quán)行為置于社會的廣泛監(jiān)督、制約之下，能夠有效地促使行政機關及公務員兢兢業(yè)業(yè)、切實履行法定職責，從而形成依法行政的良好局面。

（四）委托——代理理論

公共管理學說所提出的公共行政的委托——代理理論，將公眾和政府的關系看作是一種委托——代理關系，認為公民把管理公共事務的權(quán)力委托給國家，國家通過一定的制度設計，按照人民意志，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國家權(quán)力主體來管理國家的公共事務。從憲政層面上說，人民是國家的主人，人民主權(quán)意味著人民是主權(quán)的所有者，每個公民都可以平等地擁有國家主權(quán)的一部分，對于管理國家事務都有同等的發(fā)言權(quán)。但是，主權(quán)不可能由所有公民共同行使，只能由公民中的一部分專門人員和機構(gòu)來行使。于是，解決這一問題的普遍主張就是：公民把管理公共事務的權(quán)力委托給國家，國家通過一定的制度設計，按照人民意志，產(chǎn)生出能夠代表人民意志的國家權(quán)力主體來管理國家的公共事務。因此，政府就成為人民權(quán)力行使的主要代理人，人民是權(quán)力的最終所有者，是權(quán)力委托人。

政府作為受托方接受了公共權(quán)力，對公共資源進行管理和經(jīng)營，必然對公共資源的所有者負有不斷提高公共資源的使用效率、為公眾提供公共產(chǎn)品的責任。但是，在實際操作過程中，由于政府是公共行政權(quán)力的直接掌握者和行使者，是各類重要社會資源的實際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力擴張欲望。而作為授權(quán)者一方的民眾，卻大都處于獨立的分散狀態(tài)，他們在與政府的契約關系中往往處于弱勢地位，這就使得公共權(quán)力的行使者極易把個人或集團的意志滲透到權(quán)力運用之中，偏離公共行政的責任方向，產(chǎn)生危害人民根本利益的負效應。同時，在公眾與政府這種委托/代理關系中，客觀上存在著信息不對稱的情況，會導致道德風險，從而損害民眾的公共利益。從政府與公眾的委托——代理機制來看，民眾將權(quán)力委托給政府，政府作為公共利益代表的機構(gòu)又將權(quán)力分配給有關政府部門，由具體官員來負責實施。在這種層層的委托——代理關系中，民眾是公共權(quán)力的最終所有者，而官員則是公共權(quán)力的最終行使者。在民眾不了解充分信息的情況下，如果官員為了自身利益的最大化，通過隱秘手段，做出損害民眾利益的行為，就會產(chǎn)生道德風險，導致行政行為的嚴重不負責任。

我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民已成為憲法原則，但是我國的現(xiàn)有民主從總體上看仍然是以間接民主為主，作為權(quán)力所有者的人民與作為權(quán)力行使者的政府及其行政人員之間仍處于相對分離的狀態(tài)。個人利益、集團利益與社會公共利益之間還存在矛盾，使得權(quán)力所有者意志與權(quán)力行使者意志有可能不保持一致，但是社會主義民主的本質(zhì)要求二者必須保持一致，這就需要權(quán)力制約，保證權(quán)力應用的正向價值。一旦權(quán)力不受制約，權(quán)力就有可能被濫用，掌握權(quán)力的政府及其行政人員就有可能在行使權(quán)力的過程中背離人民意志和利益而不受任何懲罰，這是政治上不負責任的表現(xiàn)。因此，必須通過構(gòu)建科學的問責機制來制約行政權(quán)力，糾正政府行為的偏差，規(guī)范政府的行為，使政府及其行政人員更有效地為公眾服務。

[1］顧杰．論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善[J］．理論月刊，2004，（12）．

[2］宋濤．行政問責概念及內(nèi)涵辨析[J］．深圳大學學報（人文社會科學版），2005，（02）．

[3］韓劍琴．建立責任政府的新探索——行政問責制[J］．探索與爭鳴，2004，（08）．

[4］周亞越．行政問責制的內(nèi)涵及其意義[J］．理論與改革，2004，（04）．

[5］吳練斌．加強我國行政異體問責初探[J］．行政與法，2009，（10）．

[6］王莉花，張善喜．淺析行政問責制的內(nèi)涵及其價值理念[J］．宜賓學院學報，2006，（04）．

[7］毛壽龍．引咎辭職、問責制與治道變革[J］．浙江學刊，2005，（01）．

[8］周亞越．行政問責制研究[M］．中國檢察出版社，2006．

[9］牛娜娜．我國官員問責制構(gòu)建的理論支撐[J］．臺聲·新視角，2005，（10）．

[10］姜麗．論行政問責制的法理基礎[J］．法制與社會．2009，（02）（中）．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Administrative accountability as clearly strengthen the responsibility of modern government and improve government management of a system innovation，implies a very profound political theory and values．Field in China＇s political process forward，the concept of administrative accountability and the ambiguity of meaning understanding its theoretical foundation to understand the subjective arbitrariness，resulting in some of the original is committed to building a responsible government policy arrangements will vary from the administrative accountability system Internal demand．To build a sound and responsible government，rule of law and government，we must deeply understand the richness of the administrative accountability system and its theoretical basis．

Key words：administrative accountability；content analysis；theoretical basis

The Content of the Administrative Accountability System and its Theoretical Basis

Liu Weifeng

D922．11

A

1007－8207（2011）04－0029－04

2010－12－30

劉偉鋒 （1981—），男，河南臨潁人，平頂山市委黨校講師，研究方向為憲法與行政法學。