李騰飛　周永剛　王志剛

摘要：食品安全是當(dāng)前社會(huì)最為關(guān)注的民生話題之一。為促進(jìn)食品安全現(xiàn)狀的改善和實(shí)質(zhì)提高，從制度創(chuàng)新的角度提出將食品安全納入地方政府的政績考核體系，并從該機(jī)制的理論基礎(chǔ)和核心內(nèi)容等方面作了深入思考和細(xì)致回答。同時(shí)，為避免食品安全政績考核出現(xiàn)異化和形式化，重點(diǎn)對(duì)考核內(nèi)容和考核指標(biāo)做了系統(tǒng)構(gòu)建和制度設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，梳理了地方政府在食品安全納入政績考核方面的有益探索和大膽實(shí)踐。最后，文章就食品安全納入政績考核的其他相關(guān)問題做了討論與展望。

關(guān)鍵詞：食品安全；政績考核；問責(zé)制；委托代理

一、問題的提出

食品安全是重大的民生問題，關(guān)乎到民眾的身心健康和切身利益，更關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定。作為公共管理機(jī)構(gòu)和公共產(chǎn)品的提供者，各級(jí)政府對(duì)于食品安全負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其履行監(jiān)管職能的效果直接關(guān)系著食品質(zhì)量的高低和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，由于地方政府出于自身利益的考慮，過度追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而常常忽略食品安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共物品的提供，導(dǎo)致其對(duì)食品安全的監(jiān)管缺乏足夠的激勵(lì)。近年來，我國發(fā)生的多起重大食品安全事件多與地方政府對(duì)食品安全的監(jiān)管不力有關(guān)，這種態(tài)勢(shì)已經(jīng)成為影響食品市場秩序穩(wěn)定、監(jiān)管政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和居民消費(fèi)信心提升的最大因素。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，制度作為規(guī)范人們行為動(dòng)機(jī)的社會(huì)規(guī)范框架，對(duì)人的行為起著直接的激勵(lì)導(dǎo)向作用。仔細(xì)分析導(dǎo)致地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管不力背后的行為邏輯可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)現(xiàn)行的政績考核制度安排在此起到了推波助瀾的作用。這是由于，以GDP為核心的干部晉升考核制度倒逼地方政府以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)導(dǎo)向，形成一切讓位于經(jīng)濟(jì)的執(zhí)政邏輯。此外，從負(fù)向激勵(lì)來看，食品安全的監(jiān)督問責(zé)制與責(zé)任追究機(jī)制還不完善，對(duì)責(zé)任官員的追究流于形式化，缺乏必要的威懾力。作為食品安全監(jiān)管的責(zé)任主體，治理食品安全首先需要治理官員，而治理官員的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)激勵(lì)制度從而改變其注意力偏好。政績考核作為一種重要的制度安排，如果能將其與食品安全監(jiān)管有效結(jié)合起來，則勢(shì)必會(huì)對(duì)改善我國的食品安全狀況產(chǎn)生積極的影響，有助于強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識(shí)，提高其監(jiān)管效能。國務(wù)院已于2012年6月23日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，明確規(guī)定將食品安全納入地方政績考核，要求強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任。但這一原則規(guī)定尚未明確具體考核機(jī)制，也未細(xì)化考核事項(xiàng)，“考核誰”“誰來考”“考什么”都處于未知狀態(tài)，在學(xué)術(shù)研究方面也缺乏相應(yīng)文獻(xiàn)。鑒于此，為研究設(shè)計(jì)食品安全政績考核的有效機(jī)制，本文從制度創(chuàng)新的角度對(duì)食品安全納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核總體設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系、保障機(jī)制和地方實(shí)踐等方面進(jìn)行理性思考和制度建構(gòu)，以期能夠?yàn)樘嵘覈称钒踩?，建立健全國?nèi)政績考核機(jī)制提供借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

政績考核是指上級(jí)組織對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政情況的考察和評(píng)價(jià)，政績考核的標(biāo)準(zhǔn)和考核結(jié)果對(duì)政府官員的行為有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。已有文獻(xiàn)對(duì)政績考核機(jī)制的研究，主要是立足于政治學(xué)從權(quán)力的配置和制約等角度進(jìn)行的理論分析和制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政績考核機(jī)制的研究，主要集中在以下三個(gè)方面：政績考核機(jī)制與制度設(shè)計(jì)、政績考核的指標(biāo)體系以及將食品安全納入政績考核的初步探討等，這些研究為完善相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)提供了有益參考。

首先，關(guān)于政績考核機(jī)制的研究。從制度設(shè)計(jì)的角度看，政績考核機(jī)制存在的根源在于政府間的信息不對(duì)稱，因此為降低下級(jí)政府發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性，上級(jí)政府必須設(shè)計(jì)一套激勵(lì)約束機(jī)制，以使下級(jí)政府的行為更符合其利益訴求，從而避免其機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生（王志鋒，2005）。那么，政績考核機(jī)制應(yīng)該如何設(shè)定呢？蔡立輝（2002）認(rèn)為政府績效考核是由收集資料、確定評(píng)估目標(biāo)、劃分評(píng)估項(xiàng)目、績效測定及評(píng)估結(jié)果使用等組成的行為體系。然而，理論和實(shí)踐均表明，在當(dāng)前政績考核激勵(lì)機(jī)制下，各級(jí)官員對(duì)于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)GDP表現(xiàn)出極大的崇拜（張暉，2011）。對(duì)此，郭志鵬（2006）認(rèn)為政府官員的這種激勵(lì)并非源于納稅人和公共產(chǎn)品受益人直接的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，而是為了滿足上級(jí)或者爭取政治競爭位次，是行政委托代理關(guān)系中的激勵(lì)扭曲和制度軟約束引發(fā)的“權(quán)威擴(kuò)散”所帶來的結(jié)果。張永軍和梁東黎（2010）針對(duì)此種情況提出了逐步改變晉升激勵(lì)的考核指標(biāo)體系的構(gòu)想，建議推進(jìn)行政體制改革以合理配置地方政府對(duì)公共服務(wù)的注意力。在此基礎(chǔ)上，田偉（2012）則從地方官員績效考核的制度設(shè)計(jì)出發(fā)對(duì)地方政府公共服務(wù)職能弱化的原因進(jìn)行了深入的探討，認(rèn)為在現(xiàn)行的目標(biāo)責(zé)任制考核方式下，地方官員所面臨的多重任務(wù)之間存在著一定的替代關(guān)系，這是導(dǎo)致地方官員激勵(lì)結(jié)構(gòu)失衡（經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)化而公共服務(wù)職能弱化）的根本原因。

其次，在政績考評(píng)體系的研究方面。針對(duì)當(dāng)前政績考核體系存在的問題，學(xué)者們相繼給出了應(yīng)對(duì)之策。莊國波（2004）就績效考核體系中重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、輕民生指標(biāo)的“一俊遮百丑”現(xiàn)象，提出政績考核需要堅(jiān)持官員自身的努力程度、群眾的滿意程度、目標(biāo)的可行程度和政績的可信程度等四個(gè)考核維度，以促使干部政績考核能夠準(zhǔn)確、科學(xué)、可比較和可操作。類似地，孔德春（2004）基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治三個(gè)維度設(shè)計(jì)了一套考評(píng)地方政府的指標(biāo)體系，并構(gòu)建了一個(gè)層次分析法和DEA模型相結(jié)合的考評(píng)模型。方起軍和張衛(wèi)民（2006）強(qiáng)調(diào)，政績考核應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，并從量化考核指標(biāo)，擴(kuò)大群眾參與、施行政績公示和實(shí)行分類考核等四個(gè)方面就如何完善政績考核體系進(jìn)行了深入分析。李悅和王建中（2011）從政府考評(píng)機(jī)制的角度出發(fā)，基于指標(biāo)體系構(gòu)建的導(dǎo)向性、系統(tǒng)性、可測性、可比性和可用性等原則，依據(jù)模糊層次綜合分析法建立了綠色政績考評(píng)指標(biāo)體系框架。

最后，食品安全納入政績考核機(jī)制的研究。近年來，食品安全問題頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人民的生活質(zhì)量和政府的公信力，各地將食品安全納入政績考核體系的呼聲不斷增強(qiáng)，這也成為中央政府將食品安全納入政績考核的直接推動(dòng)力。孫瑞灼（2011）認(rèn)為食品安全事故頻發(fā)的一個(gè)重要原因是地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)食品安全問題沒有給予足夠的重視，認(rèn)為將食品安全與官員的“官帽”掛鉤，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是一個(gè)控制食品安全的可選路徑。與此同時(shí)，張玉勝（2011）從避免政績考核流于形式的角度對(duì)食品安全納入政績考核的具體做法做了分析。安慧林（2011）通過對(duì)消費(fèi)者的調(diào)查表明，有895%的受訪者表示支持將食品安全與官員的升遷掛鉤，贊同重大食品安全事故實(shí)行“一票否決制”。相應(yīng)地，陳慶貴（2011）認(rèn)為這種做法值得在全國進(jìn)行推廣，并形成制度性規(guī)定。由此可見，將食品安全納入政績考核體系既具有現(xiàn)實(shí)的可行性，也符合民眾的心理期待，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型監(jiān)管模式已是大勢(shì)所趨。

通過對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然已有研究對(duì)于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監(jiān)管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關(guān)注。鑒于此，為了彌補(bǔ)上述不足，本文從制度創(chuàng)新的角度就如何將食品安全納入政績考核進(jìn)行理論探討和制度構(gòu)建，并對(duì)考核指標(biāo)和考核運(yùn)行機(jī)制等核心問題進(jìn)行深入的理性思考和細(xì)密的實(shí)踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進(jìn)政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設(shè)計(jì)

由于政績考核機(jī)制對(duì)官員具有強(qiáng)烈的激勵(lì)功能（表揚(yáng)、排名、榮譽(yù)、升遷）和約束機(jī)能（批評(píng)、調(diào)離、撤職），因此有什么樣的導(dǎo)向機(jī)制，就會(huì)有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中明確規(guī)定，將食品安全納入地方政績考核，要求強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任。如何將監(jiān)管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵(lì)履行食品監(jiān)管職責(zé)，自然成為制度設(shè)計(jì)者需要著重關(guān)注的方面，因?yàn)檫@將關(guān)乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和委托代理理論，考慮到現(xiàn)有食品安全的治理架構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)，本文認(rèn)為食品安全政績考核的制度設(shè)計(jì)首先需要明確考核的主體和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內(nèi)容

2010年，國務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)（以下簡稱“食安委”）作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并延伸至各級(jí)政府。在這種制度安排下，各級(jí)食安委在技術(shù)及實(shí)踐等方面就有了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)研究部署和統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全，落實(shí)食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促相關(guān)部門做好食品監(jiān)管工作，其專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級(jí)政府的食品安全委員會(huì)擔(dān)當(dāng)考核的主體在目前的食品安全治理架構(gòu)下最為恰當(dāng)。

考慮到食品安全工作的特殊性和復(fù)雜性，并綜合已有對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究，食品安全政績考核至少應(yīng)包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一內(nèi)容主要包括食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測情況以及食品安全的督查和考核評(píng)價(jià)。二是對(duì)食品安全重點(diǎn)工作開展情況的考核，目的在于準(zhǔn)確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對(duì)已有食品安全事件的爆發(fā)特征，這一考核內(nèi)容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項(xiàng)整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí)情況。這一指標(biāo)主要用來考察政府對(duì)食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責(zé)任積極實(shí)施食品安全舉報(bào)有獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)制度并進(jìn)行宣傳，其中舉報(bào)獎(jiǎng)金的兌現(xiàn)程度、兌現(xiàn)額度和兌現(xiàn)及時(shí)性可以看作是對(duì)這一考核內(nèi)容的重要體現(xiàn)。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監(jiān)管責(zé)任相適應(yīng)的，是強(qiáng)化政府的內(nèi)在激勵(lì)的一種重要手段。這一考核內(nèi)容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應(yīng)急預(yù)案情況，還應(yīng)包括行政執(zhí)法與刑事司法對(duì)食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內(nèi)容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監(jiān)測、常態(tài)化的監(jiān)管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)

在明確食品安全政績考核的主體和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為提高考核的科學(xué)性和系統(tǒng)性，便于政績考核和量化責(zé)任，有必要將這些內(nèi)容細(xì)化為具體的指標(biāo)體系。通過對(duì)當(dāng)前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發(fā)現(xiàn)，已有指標(biāo)體系雖然相對(duì)全面地考察了政府績效的主要內(nèi)容，但多圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)與政府職能密切相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)指標(biāo)相對(duì)欠缺。食品安全考核機(jī)制的嵌入無疑將進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的政績考核制度，使其更加符合新形勢(shì)下政績考核的現(xiàn)實(shí)需求。這一做法將改變地方政府的注意力結(jié)構(gòu)，有效提升監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，扭轉(zhuǎn)食品安全的治理頹勢(shì)。

在食品安全監(jiān)管指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，主要從制度完備、監(jiān)管工作和食品安全滿意度三個(gè)維度展開，并將其作為一級(jí)考核指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前行政考核指標(biāo)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和26個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體如表2所示。為增強(qiáng)政績考核的激勵(lì)和約束功能，此處增加了一些彈性的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)和懲罰項(xiàng)。在獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)設(shè)置方面，對(duì)出臺(tái)《食品安全法》配套性地方法規(guī)、食品安全工作取得重大突破或者經(jīng)驗(yàn)做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應(yīng)的加分獎(jiǎng)勵(lì)；在懲罰項(xiàng)設(shè)置方面，如果在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生重大食品安全事件、隱瞞不報(bào)造成人員財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的情況實(shí)行“一票否決”制，并取消這些行政區(qū)參與全國文明城市、衛(wèi)生城市及同等級(jí)榮譽(yù)的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行食品安全法及行政規(guī)章和行政法規(guī)的要求，以確保政績考核的法制性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

通過對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然已有研究對(duì)于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監(jiān)管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關(guān)注。鑒于此，為了彌補(bǔ)上述不足，本文從制度創(chuàng)新的角度就如何將食品安全納入政績考核進(jìn)行理論探討和制度構(gòu)建，并對(duì)考核指標(biāo)和考核運(yùn)行機(jī)制等核心問題進(jìn)行深入的理性思考和細(xì)密的實(shí)踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進(jìn)政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設(shè)計(jì)

由于政績考核機(jī)制對(duì)官員具有強(qiáng)烈的激勵(lì)功能（表揚(yáng)、排名、榮譽(yù)、升遷）和約束機(jī)能（批評(píng)、調(diào)離、撤職），因此有什么樣的導(dǎo)向機(jī)制，就會(huì)有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中明確規(guī)定，將食品安全納入地方政績考核，要求強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任。如何將監(jiān)管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵(lì)履行食品監(jiān)管職責(zé)，自然成為制度設(shè)計(jì)者需要著重關(guān)注的方面，因?yàn)檫@將關(guān)乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和委托代理理論，考慮到現(xiàn)有食品安全的治理架構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)，本文認(rèn)為食品安全政績考核的制度設(shè)計(jì)首先需要明確考核的主體和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內(nèi)容

2010年，國務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)（以下簡稱“食安委”）作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并延伸至各級(jí)政府。在這種制度安排下，各級(jí)食安委在技術(shù)及實(shí)踐等方面就有了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)研究部署和統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全，落實(shí)食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促相關(guān)部門做好食品監(jiān)管工作，其專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級(jí)政府的食品安全委員會(huì)擔(dān)當(dāng)考核的主體在目前的食品安全治理架構(gòu)下最為恰當(dāng)。

考慮到食品安全工作的特殊性和復(fù)雜性，并綜合已有對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究，食品安全政績考核至少應(yīng)包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一內(nèi)容主要包括食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測情況以及食品安全的督查和考核評(píng)價(jià)。二是對(duì)食品安全重點(diǎn)工作開展情況的考核，目的在于準(zhǔn)確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對(duì)已有食品安全事件的爆發(fā)特征，這一考核內(nèi)容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項(xiàng)整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí)情況。這一指標(biāo)主要用來考察政府對(duì)食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責(zé)任積極實(shí)施食品安全舉報(bào)有獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)制度并進(jìn)行宣傳，其中舉報(bào)獎(jiǎng)金的兌現(xiàn)程度、兌現(xiàn)額度和兌現(xiàn)及時(shí)性可以看作是對(duì)這一考核內(nèi)容的重要體現(xiàn)。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監(jiān)管責(zé)任相適應(yīng)的，是強(qiáng)化政府的內(nèi)在激勵(lì)的一種重要手段。這一考核內(nèi)容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應(yīng)急預(yù)案情況，還應(yīng)包括行政執(zhí)法與刑事司法對(duì)食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內(nèi)容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監(jiān)測、常態(tài)化的監(jiān)管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)

在明確食品安全政績考核的主體和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為提高考核的科學(xué)性和系統(tǒng)性，便于政績考核和量化責(zé)任，有必要將這些內(nèi)容細(xì)化為具體的指標(biāo)體系。通過對(duì)當(dāng)前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發(fā)現(xiàn)，已有指標(biāo)體系雖然相對(duì)全面地考察了政府績效的主要內(nèi)容，但多圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)與政府職能密切相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)指標(biāo)相對(duì)欠缺。食品安全考核機(jī)制的嵌入無疑將進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的政績考核制度，使其更加符合新形勢(shì)下政績考核的現(xiàn)實(shí)需求。這一做法將改變地方政府的注意力結(jié)構(gòu)，有效提升監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，扭轉(zhuǎn)食品安全的治理頹勢(shì)。

在食品安全監(jiān)管指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，主要從制度完備、監(jiān)管工作和食品安全滿意度三個(gè)維度展開，并將其作為一級(jí)考核指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前行政考核指標(biāo)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和26個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體如表2所示。為增強(qiáng)政績考核的激勵(lì)和約束功能，此處增加了一些彈性的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)和懲罰項(xiàng)。在獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)設(shè)置方面，對(duì)出臺(tái)《食品安全法》配套性地方法規(guī)、食品安全工作取得重大突破或者經(jīng)驗(yàn)做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應(yīng)的加分獎(jiǎng)勵(lì)；在懲罰項(xiàng)設(shè)置方面，如果在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生重大食品安全事件、隱瞞不報(bào)造成人員財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的情況實(shí)行“一票否決”制，并取消這些行政區(qū)參與全國文明城市、衛(wèi)生城市及同等級(jí)榮譽(yù)的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行食品安全法及行政規(guī)章和行政法規(guī)的要求，以確保政績考核的法制性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

通過對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然已有研究對(duì)于政績考核體系的健全與完善提供了良好的理論支撐，但就如何將食品安全監(jiān)管納入政績考核體系之中卻沒有給予足夠的關(guān)注。鑒于此，為了彌補(bǔ)上述不足，本文從制度創(chuàng)新的角度就如何將食品安全納入政績考核進(jìn)行理論探討和制度構(gòu)建，并對(duì)考核指標(biāo)和考核運(yùn)行機(jī)制等核心問題進(jìn)行深入的理性思考和細(xì)密的實(shí)踐回答，以期能為提高食品安全的水平，增進(jìn)政府政績考核效度提供借鑒。

三、食品安全納入政績考核的制度設(shè)計(jì)

由于政績考核機(jī)制對(duì)官員具有強(qiáng)烈的激勵(lì)功能（表揚(yáng)、排名、榮譽(yù)、升遷）和約束機(jī)能（批評(píng)、調(diào)離、撤職），因此有什么樣的導(dǎo)向機(jī)制，就會(huì)有什么樣的政府行為。2012年6月23日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中明確規(guī)定，將食品安全納入地方政績考核，要求強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管責(zé)任。如何將監(jiān)管食品安全納入地方政績考核體系，迫使官員有足夠的激勵(lì)履行食品監(jiān)管職責(zé)，自然成為制度設(shè)計(jì)者需要著重關(guān)注的方面，因?yàn)檫@將關(guān)乎我國食品安全水平和人民群眾的切身利益。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和委托代理理論，考慮到現(xiàn)有食品安全的治理架構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)，本文認(rèn)為食品安全政績考核的制度設(shè)計(jì)首先需要明確考核的主體和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。

（一）食品安全政績考核的主體和內(nèi)容

2010年，國務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)（以下簡稱“食安委”）作為其協(xié)調(diào)食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并延伸至各級(jí)政府。在這種制度安排下，各級(jí)食安委在技術(shù)及實(shí)踐等方面就有了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，由其作為食品安全的政績考核主體較為合適。此外，從職能上看，該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)研究部署和統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全，落實(shí)食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促相關(guān)部門做好食品監(jiān)管工作，其專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，也在一定程度上保證了考核的公平性，因此由各級(jí)政府的食品安全委員會(huì)擔(dān)當(dāng)考核的主體在目前的食品安全治理架構(gòu)下最為恰當(dāng)。

考慮到食品安全工作的特殊性和復(fù)雜性，并綜合已有對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究，食品安全政績考核至少應(yīng)包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)食品安全監(jiān)管體制完善程度的考核。這一內(nèi)容主要包括食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、食品安全監(jiān)管職能交叉或空白的解決情況、食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測情況以及食品安全的督查和考核評(píng)價(jià)。二是對(duì)食品安全重點(diǎn)工作開展情況的考核，目的在于準(zhǔn)確反映行政部門在食品安全工作中的努力及重視程度。針對(duì)已有食品安全事件的爆發(fā)特征，這一考核內(nèi)容需要涉及食品非法添加和濫用食品添加劑查處、問題乳粉及乳制品清繳、瘦肉精及地溝油專項(xiàng)整治、餐廚廢棄物管理和食用油綜合治理、鮮肉和肉制品品種綜合治理等方面。三是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的落實(shí)情況。這一指標(biāo)主要用來考察政府對(duì)食品安全公眾參與性的重視程度，為提高公眾參與度，政府有責(zé)任積極實(shí)施食品安全舉報(bào)有獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)制度并進(jìn)行宣傳，其中舉報(bào)獎(jiǎng)金的兌現(xiàn)程度、兌現(xiàn)額度和兌現(xiàn)及時(shí)性可以看作是對(duì)這一考核內(nèi)容的重要體現(xiàn)。四是食品安全事故的處理。這是與政府的監(jiān)管責(zé)任相適應(yīng)的，是強(qiáng)化政府的內(nèi)在激勵(lì)的一種重要手段。這一考核內(nèi)容不僅需要涉及地方政府是否制定或修訂了應(yīng)急預(yù)案情況，還應(yīng)包括行政執(zhí)法與刑事司法對(duì)食品安全違法犯罪行為的懲處力度。五是食品安全信息公布與宣傳教育工作情況。這一考核內(nèi)容主要用來反映地方政府是否有健全的食品安全輿情監(jiān)測、常態(tài)化的監(jiān)管信息公告以及食品安全的信息溝通與輿論宣傳措施。

（二）食品安全政績考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)

在明確食品安全政績考核的主體和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，為提高考核的科學(xué)性和系統(tǒng)性，便于政績考核和量化責(zé)任，有必要將這些內(nèi)容細(xì)化為具體的指標(biāo)體系。通過對(duì)當(dāng)前我國的政績考核體系（表1）的分析后可以發(fā)現(xiàn)，已有指標(biāo)體系雖然相對(duì)全面地考察了政府績效的主要內(nèi)容，但多圍繞著GDP增速、投資規(guī)模和財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)與政府職能密切相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)指標(biāo)相對(duì)欠缺。食品安全考核機(jī)制的嵌入無疑將進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的政績考核制度，使其更加符合新形勢(shì)下政績考核的現(xiàn)實(shí)需求。這一做法將改變地方政府的注意力結(jié)構(gòu)，有效提升監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，扭轉(zhuǎn)食品安全的治理頹勢(shì)。

在食品安全監(jiān)管指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，主要從制度完備、監(jiān)管工作和食品安全滿意度三個(gè)維度展開，并將其作為一級(jí)考核指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前行政考核指標(biāo)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化為11個(gè)二級(jí)指標(biāo)和26個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體如表2所示。為增強(qiáng)政績考核的激勵(lì)和約束功能，此處增加了一些彈性的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)和懲罰項(xiàng)。在獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)設(shè)置方面，對(duì)出臺(tái)《食品安全法》配套性地方法規(guī)、食品安全工作取得重大突破或者經(jīng)驗(yàn)做法在全國獲得推廣、查處或破獲重大食品安全事件等情況的給予相應(yīng)的加分獎(jiǎng)勵(lì)；在懲罰項(xiàng)設(shè)置方面，如果在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生重大食品安全事件、隱瞞不報(bào)造成人員財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的情況實(shí)行“一票否決”制，并取消這些行政區(qū)參與全國文明城市、衛(wèi)生城市及同等級(jí)榮譽(yù)的資格。這里需要明確的是，食品安全政績考核必須納入依法考核的范疇，也就是要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行食品安全法及行政規(guī)章和行政法規(guī)的要求，以確保政績考核的法制性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。