□胡峻

（衡陽(yáng)師范學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421008）

行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中的公眾參與

□胡峻

（衡陽(yáng)師范學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421008）

行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估中的一種專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，公眾參與其中既是民主行政的需要，也是評(píng)估活動(dòng)取得應(yīng)有實(shí)效的必然要求。在當(dāng)前的行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中，無(wú)論是評(píng)估的動(dòng)議還是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定抑或是評(píng)估過(guò)程都缺乏公眾的參與，因此，應(yīng)當(dāng)采取各種方式擴(kuò)大公眾的參與范圍，既要讓公眾直接參與評(píng)估，也要采取公眾滿意度、民主監(jiān)督等方式便于公眾的間接參與。

行政規(guī)范性文件；績(jī)效評(píng)估；評(píng)估主體；公眾參與

近年來(lái)，在行政管理實(shí)踐中，政府績(jī)效評(píng)估開(kāi)展得如火如荼，學(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)估也進(jìn)行了較系統(tǒng)的研究，有力地促進(jìn)了各級(jí)政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展。政府績(jī)效評(píng)估一般包括三種基本類(lèi)型：綜合性的政府績(jī)效評(píng)估、行業(yè)性的政府績(jī)效評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效評(píng)估。行政規(guī)范性文件是政府機(jī)關(guān)用以進(jìn)行行政管理的一種基本手段，在行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著非常重要的作用，盡管?chē)?guó)務(wù)院在2004年3月22日頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確要求：行政規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理。但行政規(guī)范性文件的評(píng)估在實(shí)踐中并沒(méi)有收到應(yīng)有的實(shí)效，不僅在當(dāng)前的行政管理活動(dòng)中很少啟動(dòng)行政規(guī)范性文件的績(jī)效評(píng)估，而且部分地方政府機(jī)關(guān)所舉行的行政規(guī)范性文件評(píng)估活動(dòng)也沒(méi)有按照評(píng)估的預(yù)定程序進(jìn)行，有時(shí)還變成了政府機(jī)關(guān)用以作秀的工具。行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估一般是由政府主導(dǎo)，即采取一種自上而下的評(píng)估模式，這種模式將公眾旁置，因而其評(píng)估難以取得實(shí)效。因此，要想使行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)其應(yīng)然的價(jià)值，必須在評(píng)估的整個(gè)過(guò)程中發(fā)揮人民群眾的主導(dǎo)作用，只有這樣，才能使評(píng)估立足于民并最終服務(wù)于民。

一、公眾參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的必要性

⒈公眾參與績(jī)效評(píng)估是行政規(guī)范性文件獲得正當(dāng)性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。行政規(guī)范性文件盡管是不具法律效力的管理性文件，但其在行政管理活動(dòng)中所發(fā)揮的作用卻很大。近年來(lái)，隨著國(guó)家立法的日趨規(guī)范化、制度化，國(guó)家立法活動(dòng)中的民主化、科學(xué)化立法已走上了制度化、規(guī)范化軌道。行政規(guī)范性文件要在行政管理活動(dòng)中真正發(fā)揮其制度性的作用，必然要求行政規(guī)范性文件具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)，即行政規(guī)范性文件必須真正反映人民群眾的意志和愿望，讓人民群眾在行政規(guī)范性文件的起草、審議、表決及實(shí)施過(guò)程中起主導(dǎo)性作用。正當(dāng)與否的評(píng)判不應(yīng)當(dāng)由行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)自己來(lái)進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)由公眾或利害關(guān)系人來(lái)決定。本來(lái)正當(dāng)與否往往在實(shí)踐中無(wú)法以具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，因而在現(xiàn)實(shí)中常常是以行政規(guī)范性文件是否合法、客觀、適度、符合理性來(lái)評(píng)定。對(duì)正當(dāng)性的理解許多學(xué)者有不同的看法，但公眾的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)性的核心內(nèi)容。正如日本學(xué)者谷口安平所說(shuō)：“對(duì)權(quán)利行使的結(jié)果，人們作為正當(dāng)?shù)臇|西加以接受時(shí)，這種權(quán)利的行使及其結(jié)果就可以稱(chēng)之為具有正當(dāng)性或正統(tǒng)性”。［1］（p49）所以，公眾的接受與認(rèn)同是評(píng)價(jià)某制度正當(dāng)與否的基本標(biāo)準(zhǔn)，只有得到了公眾認(rèn)同的文件或制度才會(huì)在實(shí)踐中具備堅(jiān)實(shí)的根基。也就是說(shuō)，正當(dāng)性與被統(tǒng)治者或者公眾對(duì)一種制度的認(rèn)同和肯定是分不開(kāi)的，正當(dāng)性適用于人們對(duì)制度的價(jià)值判斷和評(píng)價(jià)。［2］（p30）因此，在行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中必須充分發(fā)揮人民群眾的主導(dǎo)作用，讓公眾直接參與評(píng)估，并在評(píng)估指標(biāo)上以公眾的滿意度為評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)。

⒉公眾參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估是評(píng)估產(chǎn)生公信力的源泉。當(dāng)前，政府績(jī)效評(píng)估在許多地方都相繼得以鋪開(kāi)，但許多績(jī)效活動(dòng)的評(píng)估并沒(méi)有收到應(yīng)有的實(shí)效，甚至部分績(jī)效評(píng)估在現(xiàn)實(shí)中還被“曲解”，因而公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的期望值大為降低。而行政規(guī)范性文件的績(jī)效評(píng)估往往是由政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)進(jìn)行的，采取的是一種自上而下的評(píng)估模式，這種評(píng)估要想在公眾中產(chǎn)生公信力只能是一種“奢望”。行政規(guī)范性文件所涉及的面廣、影響的人群眾多，因而對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行績(jī)效評(píng)估不能只是由政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員自己說(shuō)了算，必須由相關(guān)的利害關(guān)系人或公眾來(lái)進(jìn)行客觀判斷，如果離開(kāi)了公眾的評(píng)價(jià)，行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估最終只是相關(guān)行政機(jī)關(guān)為評(píng)估而評(píng)估所采取的一種內(nèi)部工作方式而已?？上攵?，其結(jié)果既不可能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，也不可能取信于民。只有讓公眾參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估，使公眾參與或見(jiàn)證了評(píng)估的整個(gè)過(guò)程，并讓公眾對(duì)評(píng)估之后的結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督，才會(huì)使其真正產(chǎn)生公信力。正美國(guó)學(xué)者愛(ài)普斯汀.P.索羅曼所言，公眾參與政府績(jī)效評(píng)估有助于提高公眾對(duì)政府的信任度和績(jī)效評(píng)估的穩(wěn)定性、客觀性，公眾參與還有助于提高政策制訂者的責(zé)任意識(shí)。［3］（p5）

⒊公眾參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估是人民當(dāng)家作主的需要。國(guó)家的主權(quán)是人民的，而且只能是人民的，這是民主政治的基礎(chǔ)，也是法治的根基。行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理活動(dòng)，因?yàn)樾姓?guī)范性文件的效力范圍是特定的行政管理領(lǐng)域，所以，特定范圍內(nèi)的相對(duì)人都對(duì)行政規(guī)范性文件評(píng)估有發(fā)言權(quán)。人民民主原則是我國(guó)的一項(xiàng)基本憲法性原則，這一原則體現(xiàn)在行政管理活動(dòng)中表現(xiàn)為：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等，其最終目的在于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。對(duì)行政規(guī)范性文件而言，公眾不僅在制定過(guò)程中有動(dòng)議的權(quán)利，在實(shí)施過(guò)程中有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，而且在對(duì)其績(jī)效評(píng)估過(guò)程中公眾還有進(jìn)行信息反饋和評(píng)判的權(quán)利。人民當(dāng)家作主不僅是對(duì)個(gè)人利益作主，也包括對(duì)國(guó)家或公共利益當(dāng)家作主。因而對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估要敞開(kāi)大門(mén)，既聽(tīng)取人民群眾的合理化建議，也要讓民眾真正參與評(píng)估過(guò)程。換言之，對(duì)行政規(guī)范性文件的績(jī)效評(píng)估無(wú)論從價(jià)值取向還是從評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)抑或是評(píng)估結(jié)論的法律效力上，都需要以公眾的評(píng)判為重要依據(jù)。

二、當(dāng)前行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中公眾參與缺失的表現(xiàn)

盡管行政規(guī)范性文件評(píng)估在制度上早已被確定下來(lái)，但在實(shí)踐中行政規(guī)范性文件的評(píng)估卻很少得以開(kāi)展，部分地方政府機(jī)關(guān)雖然開(kāi)展了行政規(guī)范性文件評(píng)估活動(dòng)，但并沒(méi)有按照預(yù)定的程序進(jìn)行，通常是行政機(jī)關(guān)采取自上而下的評(píng)估模式，公眾完全被忽略在評(píng)估之外，甚至為什么要舉行評(píng)估、評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)、評(píng)估的結(jié)論等公眾都不知情。具體而言：

⒈評(píng)估主體由行政機(jī)關(guān)自己主導(dǎo)，既沒(méi)有公眾的動(dòng)議，也沒(méi)有公眾實(shí)質(zhì)性的參與?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，行政規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。但從當(dāng)前全國(guó)各地的具體情況來(lái)看，大多是由政府法制部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行的，僅有少部分地方政府采取由政府法制部門(mén)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、高等學(xué)校的法學(xué)院聯(lián)合進(jìn)行。這種做法顯然是行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的一種自我糾錯(cuò)活動(dòng)，所以其評(píng)估不可能取得應(yīng)有實(shí)效。并且這種評(píng)估活動(dòng)的最大缺陷是缺少公眾的參與，評(píng)估活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程都得不到公眾的認(rèn)同。盡管部分地方政府機(jī)關(guān)在對(duì)行政規(guī)范性文件評(píng)估時(shí)聘請(qǐng)部分法學(xué)專(zhuān)家參與其中，但其評(píng)估還是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，法學(xué)專(zhuān)家僅僅是其“雇工”而已。因此，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行重組是當(dāng)前行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估活動(dòng)開(kāi)展的首要工作。因?yàn)橹挥凶屓嗣袢罕娬嬲齾⑴c行政規(guī)范性文件的評(píng)估，才會(huì)使評(píng)估真正達(dá)到目的。同時(shí)由公眾來(lái)做評(píng)估主體，既可以改變?cè)u(píng)估的自上而下的模式，也可以增強(qiáng)公眾對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的認(rèn)同度，從而使修正后的規(guī)范性文件能夠得到有效施行。

⒉評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺少與公眾緊密相關(guān)的核心內(nèi)容。任何評(píng)估活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)確定一系列相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這是評(píng)估活動(dòng)得以開(kāi)展的基礎(chǔ)。行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)所要評(píng)估的行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)價(jià)的基本標(biāo)尺與準(zhǔn)則，因而其所要確立的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的性質(zhì)，同時(shí)也要反映評(píng)估活動(dòng)的基本任務(wù)和所達(dá)到的目的。如在當(dāng)前的行政立法后評(píng)估中一般將合法性、合理性、效益性、技術(shù)性、實(shí)用性等作為基本評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)行政規(guī)范性文件的績(jī)效評(píng)估與行政立法后評(píng)估是有區(qū)別的，因?yàn)樾姓?guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)所頒布的管理性文件，因而其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映行政規(guī)范性文件的性質(zhì)。在當(dāng)前政府機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件評(píng)估時(shí)常常將對(duì)文件的評(píng)估與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合，這顯然是一種單方面的評(píng)估，忽視了公眾對(duì)行政規(guī)范性文件評(píng)估的價(jià)值追求。因此，確定行政規(guī)范性文件評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)必須考慮公眾或行政相對(duì)人的利益要求，確立哪些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)作主。除了要確立合法性、合理性、實(shí)用性、效益性、可操作性等標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)該將公眾對(duì)行政規(guī)范性文件的滿意度融合在相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之中。如可操作性標(biāo)準(zhǔn)本身就是一個(gè)應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榕c法律、法規(guī)和規(guī)章相比，行政規(guī)范性文件具有更貼近現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)，它的制定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可操作性原則，做到所制定的行政規(guī)范性文件內(nèi)容明確具體、切合實(shí)際。［4］（p202）并且評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算，而應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)評(píng)定其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是否真實(shí)反映了他們的利益訴求。

⒊行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估程序上缺少公眾參與。不僅制定行政規(guī)范性文件需要遵循民主制定的程序，而且行政規(guī)范性文件評(píng)估活動(dòng)也要遵循民主程序的要求。而民主的基本要求就是讓公眾參與到整個(gè)行政規(guī)范性文件評(píng)估活動(dòng)之中，并接受人民群眾的監(jiān)督。首先，要公開(kāi)行政規(guī)范性文件評(píng)估的所有信息，讓公眾的知情權(quán)在評(píng)估中得到實(shí)現(xiàn)。正如列寧所說(shuō)：“廣泛民主原則包括兩個(gè)必要條件，第一，完全的公開(kāi)性……沒(méi)有公開(kāi)來(lái)談民主是很可笑的”。［5］（p48）然而，在當(dāng)前的行政規(guī)范性文件評(píng)估中并沒(méi)有將評(píng)估活動(dòng)公之于眾，甚至公眾根本不知道行政規(guī)范性文件評(píng)估何時(shí)進(jìn)行、其評(píng)估結(jié)果如何、評(píng)估結(jié)論是否產(chǎn)生實(shí)效等。其次，在評(píng)估過(guò)程中應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的民主方式聽(tīng)取相關(guān)人的意見(jiàn)和建議，如采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等方式。但當(dāng)前普遍注重行政規(guī)范性文件出臺(tái)前的民主參與，而對(duì)文件評(píng)估的民主方式則極少啟用。其實(shí)行政聽(tīng)證是正當(dāng)法律程序?qū)π姓幕疽螅彩切姓⑴c的基本方式。聽(tīng)證制度反映了行政相對(duì)人在行政法中的地位，即相對(duì)人有權(quán)站在利害關(guān)系人的立場(chǎng)上將自己的意見(jiàn)反映到行政主體的決策中去，使行政權(quán)在自上而下和自下而上的雙重軌道上運(yùn)行而不致開(kāi)出民意之外。［6］最后，行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)接受公眾的監(jiān)督。行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估不是行政機(jī)關(guān)自身工作的需要，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)評(píng)估達(dá)到預(yù)期的目的，因此，評(píng)估應(yīng)當(dāng)通過(guò)其評(píng)估結(jié)論實(shí)現(xiàn)評(píng)估的目標(biāo)。這就要求評(píng)估結(jié)束后應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督，其評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生法律效力也應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)監(jiān)督。但當(dāng)前的行政規(guī)范性文件評(píng)估沒(méi)有事后的監(jiān)督和反饋，公眾對(duì)其評(píng)估是否產(chǎn)生實(shí)效全然不知。

三、行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中公眾參與的措施

⒈擴(kuò)大公眾對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的直接參與范圍。近年來(lái)，在國(guó)家立法活動(dòng)中，已采取各種方式擴(kuò)大公眾對(duì)立法的參與，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議明確提出 “要進(jìn)一步擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與”。制定行政規(guī)范性文件的行為是一種抽象行政行為，其在現(xiàn)實(shí)中所產(chǎn)生的效力遠(yuǎn)比具體行政行為影響大，所以，在某種程度上其產(chǎn)生了“準(zhǔn)法律”的效力。因而在對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估時(shí)必須考慮公眾的參與及參與方式。筆者認(rèn)為，直接參與是一種公眾意志表達(dá)的直接方式，其既便于公眾意志的直接體現(xiàn)，也能使公眾能夠近距離了解所要評(píng)估的對(duì)象。

第一，賦予公眾在行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估中的動(dòng)議權(quán)。賦予公眾在行政規(guī)范性文件評(píng)估中的動(dòng)議權(quán)是公平、公正的體現(xiàn)，也是正義的必然要求。行政機(jī)關(guān)采取封閉式的行政手段對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估只能體現(xiàn)政府的利益要求，其所表達(dá)的是行政機(jī)關(guān)單方的意志。因此，行政規(guī)范性文件的制定需要公眾的動(dòng)議，其評(píng)估同樣也需要公眾來(lái)啟動(dòng)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第152條規(guī)定：“法規(guī)命令之訂定，除由行政機(jī)關(guān)自己草擬者外，并得由人民或團(tuán)體提議之”。［7］（p784）所以，行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在文件出臺(tái)后一段時(shí)間經(jīng)常深入公眾中調(diào)研，了解公眾對(duì)行政規(guī)范性文件的意見(jiàn)，如有提出評(píng)估動(dòng)議的應(yīng)當(dāng)記錄在案，經(jīng)過(guò)多次調(diào)研和論證，對(duì)符合條件的應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)評(píng)估。同時(shí)也要采取多種便利的方式便于公眾提出評(píng)估動(dòng)議，例如可采取電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等方式收集公眾動(dòng)議的意見(jiàn)。并且公眾對(duì)行政規(guī)范性文件評(píng)估的動(dòng)議不是在某一方面的文件評(píng)估的動(dòng)議，而應(yīng)當(dāng)是全方位的動(dòng)議，凡是與公眾利益或公共利益相關(guān)的規(guī)范性文件都可以提出評(píng)估動(dòng)議。

第二，直接參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估。公眾參與行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是人民群眾成為績(jī)效評(píng)估的主體，主導(dǎo)評(píng)估活動(dòng)的進(jìn)行。當(dāng)然不可能讓所有的群眾都直接參與到評(píng)估活動(dòng)之中，為提高評(píng)估的效率，必須組建評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)推選出合格的公眾代表來(lái)組織評(píng)估活動(dòng)。對(duì)此可以考慮由人大負(fù)責(zé)組織工作，其評(píng)估組成成員中必須有過(guò)半數(shù)以上的普通公眾代表。另外，可以借鑒當(dāng)前許多地方政府績(jī)效評(píng)估所采用的“萬(wàn)人評(píng)議政府”的辦法，讓廣大群眾對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)判，讓廣大群眾對(duì)所評(píng)估的文件做出客觀的評(píng)價(jià)。這樣，可以改變過(guò)去常用的政府評(píng)價(jià)政府的模式，而設(shè)立一種由公民評(píng)價(jià)政府的模式。并且這種模式也相應(yīng)地改變了行政規(guī)范性文件評(píng)估的價(jià)值取向，通過(guò)公眾參與評(píng)估使行政規(guī)范性文件更好地反映人民群眾的需求。政府績(jī)效評(píng)估所包含的重塑政府角色和界定其職能為公共服務(wù)供給部門(mén)解決政府管理效率問(wèn)題提供了有力途徑，同時(shí)也是公眾表達(dá)利益和參與政府管理的重要途徑和方法，反映了政府管理尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值的發(fā)展取向，貫穿了公共責(zé)任與顧客至上的管理理念。［8］公民直接參與除了作為正式的代表參與外，還可以采取相關(guān)的民主方式如評(píng)估過(guò)程中的聽(tīng)證形式 （主要是一種非正式的聽(tīng)證方式），征求公眾對(duì)所評(píng)估的行政規(guī)范性文件的相關(guān)意見(jiàn)和建議。

⒉采取多種方式便于公眾對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的間接參與。直接參與的方式便于對(duì)公眾意見(jiàn)的收集和反映公眾的利益訴求，但直接參與耗費(fèi)的成本較高，并且在許多情況下不便采取直接參與的方式，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)人口眾多的國(guó)家而言，直接參與有時(shí)是不可能得以實(shí)現(xiàn)的。正如美國(guó)學(xué)者查里斯.K.伯恩斯所言：“公眾參與政府績(jī)效評(píng)估雖然有助于推進(jìn)民主政治、提高公共服務(wù)質(zhì)量和政府公信力，但同時(shí)也面臨三大挑戰(zhàn)：一是公眾參與政府績(jī)效評(píng)估需要大量的時(shí)間和資金投入；二是公共服務(wù)對(duì)象的多樣性導(dǎo)致參與政府績(jī)效評(píng)估的公眾的多樣性，這就使得設(shè)計(jì)一套行之有效的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序非常困難；三是保證參與政府績(jī)效評(píng)估的公眾必須是出于行使民主權(quán)利的自愿動(dòng)機(jī)而不是利益”。［9］民主管理本身是需要一定的成本的，特別是對(duì)于一種制度或文件的評(píng)估其涉及面廣，因而要使利害關(guān)系人都能參與到評(píng)估中去，其所耗費(fèi)的成本會(huì)提高，因而在一般情況下采取一些省時(shí)、省錢(qián)、省力的民主參與方式較為可行。對(duì)于大部分規(guī)范性文件評(píng)估宜采取間接參與的方式進(jìn)行。其主要包括：

第一，以公眾滿意度為行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的核心指標(biāo)。近年來(lái)，世界各國(guó)在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估時(shí)都先確定評(píng)估的指標(biāo)，如美國(guó)、英國(guó)等都在政府績(jī)效評(píng)估中使用越來(lái)越多的公眾評(píng)估指標(biāo)如滿意度、投訴量等。確定合理的評(píng)估指標(biāo)是評(píng)估活動(dòng)得以順利開(kāi)展的前提，對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估由于涉及面廣，因而其評(píng)估指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)能夠反映相關(guān)人的利益訴求。應(yīng)當(dāng)將公眾對(duì)行政規(guī)范性文件的滿意度作為評(píng)估的核心指標(biāo)。正如學(xué)者羅蘭·彭諾克所言：“對(duì)公共服務(wù)供給活動(dòng)的評(píng)價(jià)集中在那些能夠滿足需要的目標(biāo)上——不只是國(guó)家自身的需求，能使國(guó)家得以維持的需求，而是人類(lèi)自身的需求。滿足人類(lèi)的需求，政策才對(duì)人類(lèi)具有價(jià)值，政策才能證明其存在的合理性”。［10］對(duì)行政規(guī)范性文件的績(jī)效評(píng)估不同于對(duì)一般行政行為的績(jī)效評(píng)估，行政規(guī)范性文件所針對(duì)的對(duì)象通常是不特定的相對(duì)人，因而其不僅影響面大，而且行政規(guī)范性文件是反復(fù)適用的，所以在評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)評(píng)價(jià)，不應(yīng)當(dāng)只是由行政機(jī)關(guān)去考評(píng)。而公眾的評(píng)價(jià)主要是看公眾對(duì)行政規(guī)范性文件在實(shí)施過(guò)程中是否滿足了人民群眾的利益訴求，是否反映了公眾的意志和愿望。因而在行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估時(shí)將公眾滿意度作為核心指標(biāo)即是從另一方面反映了公眾對(duì)評(píng)估活動(dòng)的間接參與。

第二，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公眾對(duì)行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督。民主參與的內(nèi)容非常廣泛，不僅包括事前參與，也包括事中參與和事后參與。對(duì)行政規(guī)范性文件的評(píng)估，事前與事中的公眾參與固然必要，但考慮到事前參與與事中參與的成本較高，且對(duì)一個(gè)不特定的群體而言，要做到人人參與是不可能的，因此事后的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是公眾參與的一劑“良方”。這既需要評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估過(guò)程中將評(píng)估所涉及到的信息公開(kāi)，讓所有的民眾知曉，保障普通公民的知情權(quán)。同時(shí)也需要及時(shí)公開(kāi)評(píng)估的結(jié)論，告知公眾之所以做出該結(jié)論的理由。然后要在合理的時(shí)間范圍內(nèi)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)反饋，對(duì)于群眾提出的異議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究并給予答復(fù)。如果公眾反映較大或部分人提起復(fù)議或訴訟要求，必須組織專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證或重新進(jìn)行評(píng)估。公眾除了對(duì)評(píng)估結(jié)論提出異議外，還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督評(píng)估結(jié)論的實(shí)施。因此，在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估之后，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)按照評(píng)估結(jié)論的要求對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行相應(yīng)的立、改、廢并及時(shí)向公眾通報(bào)。評(píng)估之后，還應(yīng)當(dāng)要求公眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任依法進(jìn)行歸責(zé)，使相關(guān)的政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員承擔(dān)其違法行政所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

［1］（日）谷口安平.程序的正義與訴訟［M］，王亞新，劉榮軍譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［2］曾祥華.行政立法的正當(dāng)性研究［M］.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007.

［3］張強(qiáng).美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估研究［M］.人民出版社，2009.

［4］馬懷德.行政法與行政訴訟法［M］.中國(guó)法制出版社，2000.

［5］列寧全集（第5卷）［C］.人民出版社，1959.

［6］于立深.論行政法的可接受性原則［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，1999，（02）.

［7］應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編［M］.中國(guó)法制出版社，2004.

［8］蔡立輝.西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的理念及其啟示［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003，（01）.

［9］Charles K.Bens：Effective Citizen Involvement：How to Make it Happen，National Civic Review［M］.Winter－Spring，1994.

［10］（法）羅蘭·彭諾克.政治發(fā)展、政治體系和政治產(chǎn)品［J］.世界政治，1996，（18）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On Public Participation during Performance Evaluation of Administrative Regulatory Documents

Hu Jun

Performance evaluation of administrative regulatory documents is a special evaluation of government performance evaluation.Public participation is the need of democratic administrative，and it also is the necessity of achieving practical results.And it is absence of public participation about motion，standard and procedure of evaluation at present.And we must take various ways to extend public participation during performance evaluation of administrative regulatory documents.We must take direct participation ways，and may take indirect participation ways e.d.degree of satisfaction and democratic supervision and so on.

administrative regulatory documents；performance evaluation；subject of evaluation；public participation

D912.1

A

1007－8207（2011）09－0088－04

2011－05－13

胡峻 （1969—），男，湖南隆回人，衡陽(yáng)師范學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

本文系教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJA820032；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“行政規(guī)范性文件的評(píng)估研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09YBB043。