王江濤，劉百橋

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2.中國海洋大學(xué) 海洋環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學(xué)，天津 300387)

海洋功能區(qū)劃控制體系研究

王江濤1,2，劉百橋3

( 1. 國家海洋信息中心，天津 300171；2.中國海洋大學(xué) 海洋環(huán)境學(xué)院，山東 青島 266003；3. 天津師范大學(xué)，天津 300387)

合理利用海域、改善海洋環(huán)境質(zhì)量和降低海洋開發(fā)利用活動負外部性，都需要通過加強海洋開發(fā)利用活動的控制來實現(xiàn)，而海洋功能區(qū)劃是控制和管理開發(fā)利用活動的重要手段和工具。從文本控制、圖則控制、指標(biāo)控制、海域使用全過程控制4個方面構(gòu)建了海洋功能區(qū)劃控制體系，其中文本控制由目標(biāo)、原則和文本條款組成；圖則控制由圖則邊界、用海類型和管理要求組成；指標(biāo)控制由規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)控制、利用方式控制、海域使用強度和效率控制、環(huán)境控制指標(biāo)構(gòu)成；海域使用全過程控制由建設(shè)期、運行期和結(jié)束后構(gòu)成。通過構(gòu)建海洋功能區(qū)劃控制體系，有助于區(qū)劃目標(biāo)的落實、聯(lián)結(jié)海洋功能區(qū)劃與海岸保護利用規(guī)劃，以及區(qū)劃運行動態(tài)監(jiān)測。

海洋功能區(qū)劃；控制體系；海洋開發(fā)利用

1 引 言

中國經(jīng)過了 30 多年經(jīng)濟快速發(fā)展之后，海洋資源環(huán)境與海洋開發(fā)利用之間的矛盾凸顯，加強對海域開發(fā)利用活動的控制逐漸成為了保護海洋資源環(huán)境，統(tǒng)籌海洋開發(fā)利用活動的需要，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 解決海域資源供需矛盾的需要

隨著海洋開發(fā)利用活動領(lǐng)域的日益拓展，海洋空間利用范圍的逐步擴大，海洋尤其是近岸海域的開發(fā)利用程度大幅增加，人們對海域的需求也不斷增長，海域的稀缺性日益凸顯，2005 年比利時海域潛在需求已達到海域空間資源的 2.6 倍[1]。但是由于受到傳統(tǒng)海洋觀念的影響和只顧眼前、不顧長遠的短期經(jīng)濟利益的驅(qū)動，海洋開發(fā)利用仍處于粗放式、低效益和海域使用監(jiān)管力度不夠的狀態(tài)[2-4]。

1.2 改善海洋環(huán)境質(zhì)量的需要

人類活動對海洋的影響程度直接決定了海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞，特別是在沿海地區(qū)、河口、港灣和近岸海域[5]，中國近岸海域海洋環(huán)境質(zhì)量總體情況仍然糟糕，海洋生態(tài)系統(tǒng)健康讓人擔(dān)憂，18個生態(tài)區(qū)監(jiān)控區(qū)中處于健康狀態(tài)的僅有 24 %，嚴重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域[6]，這與我國發(fā)達經(jīng)濟區(qū)域布局基本一致。海洋開發(fā)利用活動還會引起海洋災(zāi)難，美國墨西哥灣采油平臺漏油事故，截至目前可能有超過 1.25 億加侖原油從破裂油井中瀉出，在受污染海域的 656類物種中，已造成大約 28 萬只海鳥，數(shù)千只海獺、斑海豹、白頭海雕等動物死亡[7]，而且漏油數(shù)量和污染海域、物種還在進一步擴大。

1.3 合理利用海域資源的需要

中國上海、天津、浙江、江蘇和廣東的沿海地區(qū)已經(jīng)處于高強度開發(fā)狀態(tài)，全國海岸帶非脆弱區(qū)僅占全國岸線總長度的 16.8%，近岸海域中非脆弱區(qū)僅占 18.2%[8]。海洋開發(fā)利用方式也不盡合理，圍填海會造成海域地貌形態(tài)和生態(tài)環(huán)境的破壞，以及動植物的滅絕[9-11]，但是圍填?？偭考氨戎刂鸩皆黾?，2002－2009 年累計圍填海 82 251.09 hm2，占中國海域使用總面積的 1/20[12]。海洋正用有限而且脆弱的資源環(huán)境條件應(yīng)付著人類無節(jié)制的利用，這種累積的效應(yīng)將毀壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能[13]，廈門每平方米填海造地生態(tài)損害的價值為 279 元，遠遠高于現(xiàn)行的填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)[14]；2000－2020 年，圍填海相關(guān)規(guī)劃的實施將導(dǎo)致興化灣灘涂面積急劇下降，生態(tài)服務(wù)的年總價值損失達 9.68×108元，損失幅度為 21.77%，其損失量和損失幅度均高于 1959－2000 年 40 余年的損失[15]。圍填平面利用方式仍然以順岸式為主，造成了海灣變小，1958－2003 年 45 年間膠州灣面積減少了 173 km2, 縮小了近 1/3，且海岸線縮短和人工化趨勢明顯[16]，岸線人工化指數(shù)達到 0.38[9]。

1.4 降低開發(fā)利用負外部性的需要

一般來說，海洋開發(fā)利用活動的目標(biāo)、行為與國家總體目標(biāo)不一致，海洋開發(fā)利用活動往往以經(jīng)濟效益最大化為目標(biāo)，不考慮對海洋環(huán)境和其他活動的影響，而這往往導(dǎo)致海洋開發(fā)利用的負外部性，而國家總體目標(biāo)是要取得經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最大化，不僅考慮了海洋開發(fā)利用帶來的經(jīng)濟效益，更加關(guān)注其帶來的社會效益和環(huán)境影響，當(dāng)海洋開發(fā)利用目標(biāo)行為與國家總體目標(biāo)發(fā)生背離時，就應(yīng)該通過一定手段和方式對海洋開發(fā)利用活動的目標(biāo)行為進行控制和引導(dǎo)，從而降低海洋開發(fā)利用活動的負外部性，實現(xiàn)海洋開發(fā)利用活動目標(biāo)與國家總體目標(biāo)一致。

綜上所述，加強海洋開發(fā)利用活動的控制是海洋可持續(xù)開發(fā)與管理的需要。規(guī)劃作為一種控制和管理人類開發(fā)利用活動的手段在其他行業(yè)中已經(jīng)得到應(yīng)用，土地利用規(guī)劃控制是政府對土地利用實施控制的最基本手段[17]，城市規(guī)劃控制功能是規(guī)劃落到實處的保障[18]，環(huán)境規(guī)劃圍繞實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃確定的主要污染物排放控制目標(biāo)，建立了區(qū)域環(huán)境容量總量控制制度。海洋領(lǐng)域也開始了控制管理探索，構(gòu)建海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，規(guī)范海洋空間開發(fā)秩序[19]，探索中國海島規(guī)劃的程序控制[20]。海洋功能區(qū)劃是海域使用管理的重要手段和工具，《海域使用管理法》將其確定為一項具有法律強制力的基本制度，即海洋功能區(qū)劃本身就是一種控制和引導(dǎo)海洋開發(fā)利用活動的工具，但是還應(yīng)增加用海方式控制指標(biāo)[21]，構(gòu)建區(qū)劃控制體系，增強海洋功能區(qū)劃的控制能力。

目前有關(guān)區(qū)劃控制體系研究還尚未開展，因此，本文依據(jù)海洋功能區(qū)劃的法律地位和公共政策特性，構(gòu)建海洋功能區(qū)劃控制體系，對海洋開發(fā)利用活動的全過程進行干預(yù)，以期實現(xiàn)海洋管理的目標(biāo)。

2 海洋功能區(qū)劃控制體系意義

2.1 有助于海洋功能區(qū)劃目標(biāo)的落實

海洋功能區(qū)劃目標(biāo)是海洋經(jīng)濟得到持續(xù)健康發(fā)展、海洋開發(fā)利用活動空間布局有序、海洋生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護、海洋環(huán)境質(zhì)量有力改善，而這些目標(biāo)的實現(xiàn)不僅要依靠海洋政策引導(dǎo)，更要依靠于海洋功能區(qū)劃控制工具，通過構(gòu)建由海洋功能區(qū)和指標(biāo)等共同構(gòu)成的海洋功能區(qū)劃控制體系，可以有效的控制和引導(dǎo)海域使用用途和空間布局，控制海域使用規(guī)模和強度，調(diào)整海域使用結(jié)構(gòu)比例和海域開發(fā)利用方式組成，提高海域開發(fā)利用效率和效益，監(jiān)管海域開發(fā)利用過程，減少海域開發(fā)利用的環(huán)境影響。

2.2 聯(lián)結(jié)海洋功能區(qū)劃與海岸保護利用規(guī)劃

海洋功能區(qū)劃理論體系框架是由海洋功能區(qū)劃和海岸保護利用規(guī)劃共同構(gòu)成的，而海洋功能區(qū)劃控制體系是聯(lián)結(jié)兩者的橋梁，由海洋功能區(qū)劃負責(zé)建立控制體系，省、市、縣三級海岸保護利用規(guī)劃負責(zé)進一步落實和實施控制體系，從而實現(xiàn)國家對海洋開發(fā)利用活動的有效控制和管理。

2.3 海洋功能區(qū)劃健康運行的動態(tài)監(jiān)測

海洋功能區(qū)劃控制體系主要由海洋功能區(qū)和控制指標(biāo)構(gòu)成，海洋功能區(qū)功能健康運行和控制指標(biāo)也是海洋功能區(qū)劃運行動態(tài)監(jiān)測的主要內(nèi)容，通過對海洋功能區(qū)開發(fā)利用用途、布局和控制指標(biāo)實施監(jiān)測，從而實現(xiàn)海洋功能區(qū)劃健康運行的動態(tài)監(jiān)測。

3 海洋功能區(qū)劃控制體系目標(biāo)

海洋功能區(qū)劃控制體系的目標(biāo)是通過海洋功能區(qū)、管理要求、區(qū)劃措施以及區(qū)劃配套的海域管理政策的實施，所能達到和希望能夠?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，對整個區(qū)劃行為過程具有導(dǎo)向作用。控制體系目標(biāo)是一個多目標(biāo)系統(tǒng)共同組成的，涉及到協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用、維護海洋基本功能、保護海洋環(huán)境、統(tǒng)籌行業(yè)用海等多項內(nèi)容，因此，區(qū)劃控制體系目標(biāo)制定應(yīng)考慮以下幾方面因素：（1）可達性。區(qū)劃控制體系目標(biāo)通過海洋功能區(qū)、管理要求、區(qū)劃措施的實施，是否可以有效實現(xiàn)；（2）約束性。區(qū)劃控制體系目標(biāo)實施是否對海域使用管理、海洋開發(fā)利用活動具有一定的約束性；（3）可衡量性。區(qū)劃控制體系目標(biāo)應(yīng)盡量是具體、可數(shù)量化，通過區(qū)劃跟蹤監(jiān)測，可以獲取目標(biāo)實施情況，從而可以對區(qū)劃控制體系目標(biāo)實現(xiàn)進行衡量；（4）全面性。區(qū)劃控制體系目標(biāo)應(yīng)該涵蓋所涉及的眾多行業(yè)領(lǐng)域，并在區(qū)劃所能發(fā)揮作用的范圍內(nèi)，提出全面的區(qū)劃控制體系目標(biāo)。

問題和目標(biāo)是規(guī)劃行為的出發(fā)點和落腳點，解決問題既是規(guī)劃的起點，也是規(guī)劃的主要目標(biāo)[22]，從中國海洋管理現(xiàn)存的主要問題來看，區(qū)劃控制體系目標(biāo)包括以下幾個方面：（1）建立起符合海洋功能區(qū)劃的海洋開發(fā)利用秩序，實現(xiàn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用；（2）節(jié)約集約利用海域資源，提高海域使用效率；（3）遏制海洋生態(tài)惡化，改善海洋環(huán)境質(zhì)量。

3.1 海域合理開發(fā)利用

海域是海洋空間資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋生物資源等的自然綜合體，資源類型多、數(shù)量相對豐富，但是海洋資源特別是不可再生資源更是稀缺和有限的，海域系統(tǒng)以不同的海洋資源環(huán)境和資源的組合結(jié)構(gòu)展現(xiàn)出了不同的海域功能，這種功能的開發(fā)利用也不是無度無閾值的，現(xiàn)在的海洋開發(fā)利用模式是以“高投入、高消耗、高污染”為特點，沒有充分考慮海域資源的稀缺性和有限性，以及功能的承載極限，相伴隨的海洋生態(tài)惡化、海洋環(huán)境質(zhì)量降低、海域功能喪失就是這種開發(fā)利用方式的必然結(jié)果。因此，海域合理開發(fā)利用應(yīng)以海洋可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，處理好海洋保護與開發(fā)、開發(fā)的速度和效益、開發(fā)的近期利益和長遠利益之間關(guān)系，從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的角度出發(fā)，根據(jù)全?。▍^(qū)、市）的海洋發(fā)展定位，確定海域合理開發(fā)規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例，特別是圍填用海總量規(guī)模、漁業(yè)用海保有量、各種海洋功能區(qū)和海域使用的結(jié)構(gòu)比例，并要與國家和省級政府批準(zhǔn)實施的有關(guān)規(guī)劃、計劃、決定和產(chǎn)業(yè)政策等相銜接。

3.2 海域資源節(jié)約集約利用

海域資源配置不僅要發(fā)揮好市場對資源的有效配置，也應(yīng)充分利用好國家政策和區(qū)劃手段，以節(jié)約集約利用海域資源，提高海域使用效率為目標(biāo)，制定節(jié)約集約利用和海域使用效率控制指標(biāo)，如，人均海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、海洋產(chǎn)業(yè)增加值平均增長率、萬元海洋產(chǎn)值海域使用量、萬元海洋產(chǎn)值排污量，動態(tài)監(jiān)測中國海域資源開發(fā)利用水平，轉(zhuǎn)變海洋開發(fā)利用模式，依靠提高技術(shù)和效率來謀求發(fā)展，轉(zhuǎn)變海域資源開發(fā)利用方式，嚴格控制嚴重或永久性改變海域自然屬性的開發(fā)行為，必須進行圍填的用?；顒討?yīng)由海岸向海延伸式圍填海逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯u式和多突堤式圍填海，由大面積整體式圍填海逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄥^(qū)塊組團式圍填海，平面設(shè)計要體現(xiàn)離岸、多區(qū)塊和曲線的設(shè)計思路。

3.3 海洋生態(tài)環(huán)境良好

海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境質(zhì)量都是海洋功能賴以存在的條件，沒有健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)和良好的海洋環(huán)境做保障的海洋，其眾多開發(fā)利用功能也將不再存在?；谥袊Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)健康狀況和海洋環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，當(dāng)前海洋生態(tài)系統(tǒng)需要采取養(yǎng)護的策略，需要通過控制海洋過度開發(fā)利用，并利用生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)控和修復(fù)能力[23]，輔以海域環(huán)境綜合整治，逐步恢復(fù)海洋生態(tài)的功能，改善海洋環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)海洋功能的穩(wěn)定性。具體來說，制定海洋生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，明確海洋保護區(qū)面積保有量指標(biāo)，確定綜合整治與修復(fù)目標(biāo)，明確實施整治與修復(fù)海域的范圍、面積和預(yù)期成效。

4 海洋功能區(qū)劃控制體系

控制體系是海洋功能區(qū)劃的核心內(nèi)容，是保證海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實現(xiàn)，影響其作用發(fā)揮的最主要因素。海洋功能區(qū)劃控制體系主要由文本控制、圖則控制、指標(biāo)控制、海域使用全過程控制構(gòu)成，各部分之間相互聯(lián)系、相互作用、相互影響，共同構(gòu)成一個整體。

4.1 文本控制

海洋功能區(qū)劃和海岸保護利用規(guī)劃文本經(jīng)政府批準(zhǔn)，具有了法律效力，成為了海域使用管理的法律依據(jù)，文本中相關(guān)概念和原則、目標(biāo)，以及海洋功能區(qū)和海岸保護利用的條款對海域使用具有一定的約束力，因此，區(qū)劃和規(guī)劃文本可以作為海洋功能區(qū)劃控制的一種手段和工具，用于對海域使用進行控制，而具體控制方式是，提出海域使用活動原則要求、目標(biāo)要求以及海洋功能區(qū)和海岸保護與利用要求，比如開發(fā)中保護、保護中開發(fā)的原則、利用與儲備原則，體現(xiàn)了對海域使用活動控制管理，海域使用管理者可以運用這些原則對海域使用進行控制管理，只不過條款在對海域使用的控制存在直接間接關(guān)系而已。

4.2 圖則控制

圖則是指由海洋功能區(qū)圖斑和管理要求等內(nèi)容共同組成，用來規(guī)范海洋開發(fā)利用活動的規(guī)則。海洋功能區(qū)劃和海岸保護利用規(guī)劃的重要成果之一就是區(qū)劃圖則和規(guī)劃圖則，圖則與文本具有同等法律效力，由于圖則的直觀性和具有的空間屬性，在海域使用管理中圖則應(yīng)用范圍更加廣泛，更具有深度，特別是在判別海域使用與海洋功能區(qū)劃及海岸保護與利用規(guī)劃的符合性時，更具有科學(xué)性、可行性和說服力。圖則對某一海域邊界范圍、功能、管理要求等內(nèi)容，用圖斑和配套文字的形式加以規(guī)定，使得海域使用管理者和海域使用者能夠清楚識別功能區(qū)的區(qū)域邊界和功能，配套文字，可以了解海洋功能區(qū)的管理要求和開發(fā)方式都方面控制要求，因此，圖則是海洋功能區(qū)劃控制的主要方式和工具。

圖則控制內(nèi)容主要由功能區(qū)邊界、用海邊界、用海類型和海水水質(zhì)質(zhì)量、海洋底質(zhì)質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境和利用方式的管理要求組成。功能區(qū)邊界主要規(guī)定了海洋功能區(qū)的范圍；用海邊界主要規(guī)定了海岸保護利用規(guī)劃中海域的具體保護和開發(fā)利用用?；顒拥倪吔?，比如海洋保護區(qū)邊界、海洋養(yǎng)殖區(qū)邊界、港口區(qū)邊界等；填海平面邊界是在海洋功能區(qū)內(nèi)允許以填海用海方式的范圍，用以對強烈改變海域?qū)傩缘挠煤７绞讲季值目刂疲挥煤ｎ愋涂刂浦饕峭ㄟ^海洋功能區(qū)的功能定位和海洋功能區(qū)劃符合性判別而允許的海域使用類型，并由海岸保護利用規(guī)劃對具體海洋功能區(qū)進行時序和空間安排，從而最終確定可以允許的海域使用類型。海水水質(zhì)質(zhì)量是對應(yīng)某一海洋功能區(qū)的在該方面的具體管理要求，通過控制海洋功能區(qū)海水水質(zhì)質(zhì)量所需要達到海洋水質(zhì)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，從而選擇符合海洋功能區(qū)海水水質(zhì)質(zhì)量承載程度的相應(yīng)海域使用活動。海洋底質(zhì)質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境控制的概念方法與海水水質(zhì)質(zhì)量控制類似。利用方式是通過海洋功能區(qū)和海岸保護利用規(guī)劃圖則中圍海、填海和開放式的空間布局和分布結(jié)構(gòu)，來控制具體海域使用活動的海域利用方式和布局。

4.3 指標(biāo)控制

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要提出了“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標(biāo)，涉及經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)人民生活等四個方面，共計 23項指標(biāo)，并分為預(yù)期性和約束性兩類指標(biāo)，其中約束性指標(biāo)8個，主要分布于人口資源環(huán)境方面。城市總體規(guī)劃通過構(gòu)建和量化規(guī)劃指標(biāo)體系，使得當(dāng)前城市規(guī)劃管理更加科學(xué)化、權(quán)威化，有利于指導(dǎo)規(guī)劃管理的實際操作和下一層次規(guī)劃的編制和實施，更好發(fā)揮調(diào)控城市公共空間資源的作用，城市總體規(guī)劃指標(biāo)包括了經(jīng)濟指標(biāo)、社會人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，共有27項指標(biāo)，其中控制型指標(biāo)19項，主要是針對社會公共服務(wù)、資源環(huán)境的控制和約束[24]。土地利用規(guī)劃從總量、增量和效率三方面，建立了土地利用的主要調(diào)控指標(biāo)，共15項，其中約束性指標(biāo)6項，主要針對耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃、人均城鎮(zhèn)工礦用地等內(nèi)容[25]。由此可見，指標(biāo)控制是保證規(guī)劃有效實施和加強管理的重要工具，在規(guī)劃體系中發(fā)揮了重要作用。2010年，中國將圍填海計劃正式納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，逐步建立起圍填海年度計劃指標(biāo)管理制度，實現(xiàn)約束和平衡圍填海規(guī)模，消除圍填海的盲目性、隨意性，推進圍填海管理的規(guī)范化、科學(xué)化，從而豐富海域宏觀調(diào)控手段。海洋功能區(qū)劃理論中納入控制指標(biāo)，可以建立海洋功能區(qū)劃控制管理新模式。指標(biāo)控制主要由規(guī)?？刂浦笜?biāo)、結(jié)構(gòu)控制指標(biāo)、海域使用方式控制指標(biāo)、海域使用強度和效率控制指標(biāo)、海洋環(huán)境控制指標(biāo)構(gòu)成。

4.3.1 規(guī)?？刂浦笜?biāo) 中國自從《海域使用管理法》頒布實施以來，海域使用高速增長，海域使用規(guī)模不斷擴大，海域使用強度不斷增加，海岸處于高強度開發(fā)狀態(tài)，海岸脆弱區(qū)范圍不斷擴大趨勢，可以預(yù)見，中國近岸海域使用規(guī)模將逐步達到飽和狀態(tài)，可供開發(fā)利用的近岸海域資源數(shù)量將不斷減少，因此，應(yīng)確定近岸海域資源年度總量供給制度，建立年度海域使用總量供給指標(biāo)，從而能夠為近岸海域可持續(xù)利用和海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供有效保障，同時可以促進海域使用活動有效競爭，提高海域使用活動開發(fā)利用技術(shù)和水平。

年度海域使用總量供給指標(biāo)，是根據(jù)中國和沿海區(qū)域的海域資源總量、海域開發(fā)利用程度和強度，根據(jù)海域使用需求情況，確定年度的海域使用活動可利用海域的總面積數(shù)量。

4.3.2 結(jié)構(gòu)控制指標(biāo) 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定功能，因此，控制了海洋功能區(qū)劃結(jié)構(gòu)，也就能夠有效控制了海洋功能區(qū)劃系統(tǒng)的功能，當(dāng)前優(yōu)化和控制海洋功能區(qū)劃結(jié)構(gòu)就是要控制保護區(qū)比例、漁業(yè)用海比例、海域公共岸段比例。

海洋保護區(qū)劃定是保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟價值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學(xué)文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀的重要管理方式。因此，為了維持海洋生態(tài)系統(tǒng)基本平衡，應(yīng)控制一定比例海洋空間應(yīng)用于海洋保護區(qū)建設(shè)。海洋保護區(qū)比重指海洋保護區(qū)在海洋功能區(qū)劃總面積中的比例。

漁業(yè)用海是漁民生活的主要經(jīng)濟來源，而海水水產(chǎn)品是人類重要食物資源，但是，由于漁業(yè)用海對地區(qū) GDP貢獻不如工業(yè)用海拉動作用大，部分地區(qū)更傾向于鼓勵工業(yè)用海，而忽視了漁業(yè)用海的發(fā)展空間，因此，應(yīng)控制一定比例海域空間用于漁業(yè)用海，保障漁業(yè)發(fā)展合理空間需求。漁業(yè)用海比重指漁業(yè)用海功能區(qū)在海洋功能區(qū)總面積中的比例。

隨著人們生活水平的改善，人們對于公共服務(wù)設(shè)施的需求在不斷增加，而且公共需求在海洋功能區(qū)劃編制過程中由于沒有利益代表，其利益往往被忽略，進而造成了位于沿海城市，人們的親海需求卻無法得到有效滿足，因此，控制一定比例海域空間用于公共岸線，滿足廣大人民群眾的親海需要。公共岸段比重指用于公眾親海需要的岸段長度和面積在海洋功能區(qū)總岸段長度和面積中的比例。

4.3.3 海域使用方式控制指標(biāo) 圍填用海對海域?qū)傩愿淖兂潭却?，對海洋生態(tài)系統(tǒng)影響程度大，但是由于國家對土地的嚴格保護政策，以及其帶來的巨大直接經(jīng)濟利益，中國圍填用海在總體海域使用比例中居高不下，特別是隨著新一輪沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實施，圍填用?？偭窟€會繼續(xù)膨脹，例如，江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)實施，到2020年，規(guī)劃圍填180 000 hm2海域灘涂，相當(dāng)于江蘇省所有海域灘涂的1/3，是2002－2009年全國累計圍填海總規(guī)模的2倍多，因此，加強對圍填用?？刂埔呀?jīng)得到海洋管理者和研究學(xué)者的一致認同，也是科學(xué)開發(fā)利用海洋的必然選擇。填海比例控制指標(biāo)是指填海方式海域使用活動占年度海域使用供給總量的比例。構(gòu)筑物用海比例指構(gòu)建構(gòu)筑物方式的海域使用活動占年度海域使用供給總量的比例。圍海比例指圍海方式海域使用活動占年度海域使用供給總量的比例。

4.3.4 海域使用強度和效率控制指標(biāo) 海域使用強度和效率指標(biāo)是海域合理開發(fā)利用、海域資源節(jié)約集約利用、海洋生態(tài)環(huán)境良好目標(biāo)的具體體現(xiàn)，通過海域資源環(huán)境承載能力分析，確定應(yīng)控制的海域使用強度范圍；通過對單位面積海洋產(chǎn)值和污染物排放控制，從而提高海域使用效率。海域使用強度是指海洋功能區(qū)可用于海洋開發(fā)利用的海域面積占海洋功能區(qū)總面積的比例。萬元海洋產(chǎn)值海域使用量，指單位海洋經(jīng)濟產(chǎn)值所需要海域資源面積。萬元海洋產(chǎn)值排污量指單位海洋經(jīng)濟產(chǎn)值污染物排放量，用于從海洋開發(fā)污染物排放角度控制海洋開發(fā)效率。

4.3.5 環(huán)境指標(biāo) 海水環(huán)境綜合質(zhì)量是根據(jù)海水質(zhì)量評價采用的清潔海域、較清潔海域、輕度污染、中度污染、嚴重污染分級，根據(jù)海水質(zhì)量現(xiàn)狀，計算海水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)值。

4.4 海域使用全過程控制

海域使用過程中會對海域自然資源和環(huán)境條件帶來影響，不利影響一般反映在對海域自然屬性改變、生態(tài)系統(tǒng)平衡的破壞、對海洋生物棲息地的占用等，影響程度會因開發(fā)利用類型或方式的不同而帶來差異，而且海域使用活動影響還具有累計效應(yīng)，海域使用活動也會帶來海洋災(zāi)害風(fēng)險，如海洋石油開采、海洋交通運輸帶來的溢油事故，養(yǎng)殖用海帶來的赤潮災(zāi)害，這種災(zāi)害一旦發(fā)生對于海域功能就會有直接影響。海域使用影響不僅存在建設(shè)過程中，而且也發(fā)生在運行期，隨著海域使用管理逐步規(guī)范化、科學(xué)化，加強海域使用全過程控制成為海域使用管理的重要內(nèi)容，也是科學(xué)用海和科學(xué)管海的體現(xiàn)。因此，利用先進的科學(xué)監(jiān)測手段和技術(shù)，以海洋功能區(qū)劃動態(tài)監(jiān)測為目標(biāo)，將海域使用全過程納入到海域使用監(jiān)督管理的范圍中，對建設(shè)期的用海范圍、用海方式、施工技術(shù)、填海材料和來源、運行期的海域功能監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管、海域使用結(jié)束后的海洋原狀恢復(fù)和功能恢復(fù)進行控制，從而能有效變被動管理海洋功能區(qū)劃為主動管理海洋功能區(qū)劃，特別是針對具有脆弱性和敏感性的海域，能夠杜絕破壞海洋功能，對海洋功能會造成不可逆轉(zhuǎn)的海域使用活動發(fā)生。通過海域使用全過程控制，可以降低和減少這種不利影響。

5 結(jié) 論

海洋功能區(qū)劃控制體系是海域使用宏觀調(diào)控的有形之手，能有效降低海域使用的負外部性，也符合加強海洋宏觀調(diào)控趨勢，因此，海洋功能區(qū)劃控制體系應(yīng)是海洋功能區(qū)劃理論體系核心部分，應(yīng)盡快建立完善并實施海洋功能區(qū)劃控制體系：（1）海洋功能區(qū)劃控制體系目標(biāo)由海域合理開發(fā)利用、海域資源節(jié)約集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境良好構(gòu)成；（2）海洋功能區(qū)劃控制體系主要由文本控制、圖則控制、指標(biāo)控制、海域使用全過程控制共同組成，彼此之間相互影響、相互作用，共同構(gòu)成完整的海洋功能區(qū)劃控制體系；（3）海洋功能區(qū)劃控制體系的建立為控制和引導(dǎo)海洋功能區(qū)劃實現(xiàn)既定目標(biāo)提供技術(shù)上保障，有助于構(gòu)建海洋功能區(qū)劃和海岸保護利用規(guī)劃橋梁，實現(xiàn)海洋功能區(qū)劃運行動態(tài)監(jiān)測。

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Study on the control system of the marine function zoning

WANG Jiang-tao1,2, LIU Bai-qiao3

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China；2. College of Physical and Environmental Oceanography,Ocean University of China, Qingdao 266003, China；3. Tianjin Normal University, Tianjin 300387, China)

By increasing the control of marine development and utilization activities, we will achieve the rational using of sea areas, improve marine environmental quality and reduce negative externalities of marine development and utilization. The marine function zoning is an important means and tools to control and manage development and utilization, therefore, we build the marine function zoning control system, which mainly consists of four components：the text control, the map control, the index control, the whole process control of sea area use. Among them, objectives,principles and text constitute the text control; map boundaries, type and management requirements constitute the map control; size targets, structure indicators, using means, the intensity and efficiency of sea use, environmental constitute the index control; construction period, operation period and after the use of sea areas constitute the whole process of control. Building control system will help the implementation of division goals, link the marine function zoning plan and coast conservation and utilization plan, and run dynamic monitoring.

marine function zoning; control system; marine development and utilization

P72; F205

A

1001-6932(2011)04-0371-06

2010-10-14；

2011-01-20

王江濤 ( 1979－ )，男，副研究員，研究方向：海洋規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃研究。電子郵箱：Jiangtao-nmdis@hotmail.com。