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中央預(yù)算是怎么“算”的

2011-12-29 00:00:00王紅茹
中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊 2011年47期


  又是年底,又到財(cái)政預(yù)算定盤時(shí)。
  每到此時(shí),預(yù)算問題自會(huì)浮出水面。在很多人看來,我國(guó)的預(yù)算雖然有制度,但執(zhí)行起來總是問題百出。
  有人將問題歸結(jié)為現(xiàn)行的“基數(shù)預(yù)算”法,尤其是對(duì)于預(yù)算結(jié)余資金的制度規(guī)定。對(duì)于各部門而言,如果當(dāng)年預(yù)算安排的錢未花完,就等于是預(yù)算資源的損失,年底突擊花錢現(xiàn)象由此產(chǎn)生,并受到猛烈抨擊。
  有學(xué)者歸咎于預(yù)算制度的控制價(jià)值體系內(nèi)含著不可調(diào)和的矛盾:政府希望通過預(yù)算制度來保障經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定供給,而人大和百姓則希望通過預(yù)算制度來約束政府,不要大手大腳花錢,尤其是不能被腐敗分子鉆空子。
  兩者的矛盾或?qū)㈦S著《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案(草案)》的出臺(tái)而有所緩解。
  
  “頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”
  “頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”,是業(yè)內(nèi)對(duì)我國(guó)政府預(yù)算編制規(guī)律的形象描述。
  “部門往上報(bào)預(yù)算,不能實(shí)打?qū)嵉厝?bào),比如有一些人不知道價(jià)格是多少,就會(huì)去淘寶等網(wǎng)站上搜,但淘寶上的價(jià)格肯定比最后政府采購(gòu)買單的價(jià)格要低。因?yàn)橹虚g或多或少都會(huì)因?yàn)樵黾迎h(huán)節(jié)而增加成本。所以,人們做預(yù)算時(shí)就會(huì)在淘寶價(jià)格的基礎(chǔ)上高估一些,這就叫‘頭戴三尺帽’。”多次參與政府預(yù)算課題研究的國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹說。
  而“攔腰砍一刀”,據(jù)胡仙芝介紹,就是“在預(yù)算審批的過程中,財(cái)政部或其他審批部門往往給中間砍一刀,比如,你提出的18萬預(yù)算只給10萬”。
  為提高財(cái)政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性,我國(guó)從編制2000年預(yù)算起,開始實(shí)行細(xì)化部門預(yù)算編制管理模式。
  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)李燕向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹,中央部門預(yù)算采取自下而上的編制方式,編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒獭?br/>  中央部門編報(bào)部門預(yù)算建議數(shù),簡(jiǎn)稱“一上”。編報(bào)部門預(yù)算要從基層預(yù)算單位編起,層層匯總,由一級(jí)預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù),上報(bào)財(cái)政部。
  財(cái)政部下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù),簡(jiǎn)稱“一下”。財(cái)政部對(duì)各中央部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后,匯總成中央本級(jí)預(yù)算初步方案報(bào)國(guó)務(wù)院,經(jīng)批準(zhǔn)后向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制限額。據(jù)悉,財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù),主要是根據(jù)當(dāng)年財(cái)力和政策支持重點(diǎn),對(duì)各部門提出的建議數(shù)進(jìn)行的調(diào)整。
  各中央部門根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制限額,編制部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部,簡(jiǎn)稱“二上”。各部門調(diào)整單位的預(yù)算,“不能突破這個(gè)預(yù)算數(shù)”。
  財(cái)政部批復(fù)部門預(yù)算,簡(jiǎn)稱“二下”。
  財(cái)政部在對(duì)各中央部門上報(bào)的預(yù)算草案審核后,匯總成中央本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算草案,報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批后,提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議,并在人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后一個(gè)月內(nèi)向中央部門批復(fù)預(yù)算,各中央部門應(yīng)在財(cái)政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi),批復(fù)所屬各單位的預(yù)算,并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。
  某事業(yè)單位財(cái)務(wù)主管李女士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》詳細(xì)說明了本單位所做2010年預(yù)算“二上二下”的時(shí)間流程:“財(cái)政部第一次預(yù)算布置大概是在今年5月底6月初?!逡弧昂螅?cái)政部就開始進(jìn)行預(yù)算前的培訓(xùn)。今年‘一上’是在6月份,11月財(cái)政部門‘一下’。11月底,各部門‘二上’?!稀箢A(yù)算就基本上確定了。”這也就意味著2012年的預(yù)算盤子此時(shí)已基本確定。
  據(jù)知情人士透露,一般每年底到次年初,是財(cái)政部就中央部門預(yù)算跟全國(guó)人大進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的時(shí)間。在次年召開的全國(guó)兩會(huì)上,經(jīng)全國(guó)人大審批通過。之后,財(cái)政部再批復(fù)到中央部門,中央部門再批復(fù)到它所屬的各級(jí)單位?!斑@個(gè)流程走完后,中央部門四五月份就要準(zhǔn)備編下一年度的預(yù)算了。六七月份正式新一輪的預(yù)算編制?!?br/>  
  2012年中央本級(jí)預(yù)算或達(dá)1.8萬億
  2012年財(cái)政預(yù)算的安排,吸引著眾多人的目光。
  我國(guó)現(xiàn)行的支出預(yù)算構(gòu)成大體分為兩部分:基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算?;局С鰧?shí)行定員定額管理;項(xiàng)目預(yù)算中有支出項(xiàng)目需求,才會(huì)安排相應(yīng)的預(yù)算。
  《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》根據(jù)財(cái)政部公布的2011年中央本級(jí)預(yù)算數(shù)和2010年中央本級(jí)決算數(shù)獨(dú)家計(jì)算得出,2011年中央本級(jí)支出預(yù)算的總額為17050億元,2010年中央本級(jí)決算數(shù)總額為15972.89億元,2011年預(yù)算比2010年決算數(shù)多了1077.11億元。
  其中,2011年預(yù)算數(shù)比2010年執(zhí)行數(shù)增加的有14項(xiàng)。增幅最高的是“其他支出預(yù)算數(shù)”,增幅達(dá)到116.40%。2011年預(yù)算數(shù)比2010年執(zhí)行數(shù)減少的有8項(xiàng),最多降幅是73.10%,是交通運(yùn)輸預(yù)算數(shù)。
  “其他支出預(yù)算數(shù)”大幅度增加尤其引人關(guān)注。對(duì)此,財(cái)政部《關(guān)于2011年中央本級(jí)支出預(yù)算的說明》中特別指出:2011年其他支出預(yù)算數(shù)為214.1億元,比2010年執(zhí)行數(shù)增加115.17億元,增長(zhǎng)116.4%,主要是國(guó)家發(fā)展改革委安排的基本建設(shè)支出年初預(yù)算暫列此科目,執(zhí)行中將根據(jù)實(shí)際用途轉(zhuǎn)列相應(yīng)的類級(jí)科目。
  據(jù)業(yè)內(nèi)專家介紹,我國(guó)每年財(cái)政預(yù)算基數(shù)的收入支出比和當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度所差無幾,2011年全國(guó)收支預(yù)算是按照2010年決算數(shù)增長(zhǎng)8%計(jì)算得出的,如果按此增長(zhǎng)速度進(jìn)行簡(jiǎn)單推算,2012年中央本級(jí)支出預(yù)算或達(dá)到1.8萬億元。
  
  預(yù)算執(zhí)行為何總是“前慢后快”?
  據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解,我國(guó)預(yù)算年度采用的是公歷年制,即從每年的1月1日至12月31日。這意味著,各級(jí)政府部門新一年度的財(cái)政活動(dòng)從元旦開始,但新一年度的預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級(jí)人代會(huì)通過以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。
  也就是說,在我國(guó)每一個(gè)預(yù)算年度中,有3個(gè)月的時(shí)間,政府進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)沒有法律依據(jù),出現(xiàn)預(yù)算空當(dāng),處于無“計(jì)劃”狀態(tài),只能按上年基數(shù)進(jìn)行。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為,這無疑增大了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性,降低了透明度。
  但中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)李燕認(rèn)為,這一說法不完全正確,她告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》:“我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)此有規(guī)定,即在預(yù)算年度開始后,預(yù)算草案被批準(zhǔn)前,政府可先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出,預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后再按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。這里的‘上年同期預(yù)算支出數(shù)額’是指安排用于部門單位的人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等必須的支出。因?yàn)槿藛T和日常公用經(jīng)費(fèi)的開支屬于基本支出,是一個(gè)持續(xù)性開支,這個(gè)是要保證的,否則政府部門就無法運(yùn)轉(zhuǎn)了。但如果是新增的項(xiàng)目開支,則是要等人大審批完以后才能進(jìn)入預(yù)算的執(zhí)行階段。”
  學(xué)者的爭(zhēng)議則在于我國(guó)目前采取的“基數(shù)預(yù)算”模式。
  在過去的很長(zhǎng)時(shí)間里,我國(guó)一直實(shí)行傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”。在這種模式下,每一年的預(yù)算編制都會(huì)參考前一年度的預(yù)算申報(bào)和執(zhí)行情況,一般是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額,如果執(zhí)行有結(jié)余,結(jié)余全部上繳。不允許上一年沒用完的預(yù)算留到下一年,因此一些預(yù)算單位就會(huì)想著在要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前、在有限的時(shí)間里全部花完。
  國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝表示,從歷年預(yù)算執(zhí)行情況看,財(cái)政支出進(jìn)度均呈“前低后高”走勢(shì):一季度各月支出進(jìn)度較慢,二、三季度逐步回升,第四季度則進(jìn)一步加快。
  媒體近期連番報(bào)道政府部門臨近年底突擊花錢,似乎在印證著每年預(yù)算執(zhí)行“前慢后快”的規(guī)律。然而,從預(yù)算的審批程序上,似乎決定了“年底突擊花錢”不可避免。
  李燕的分析頗有道理:“全國(guó)人大3月份審批完預(yù)算之后,還有一個(gè)往下批復(fù)的過程。就中央預(yù)算來說,財(cái)政部要批復(fù)到各主管部門,主管部門再批到各預(yù)算單位,這樣小半年的時(shí)間就過去了。而一些新增項(xiàng)目支出要等預(yù)算批復(fù)了才能花這個(gè)錢,很可能就進(jìn)入到下半年了,這樣就會(huì)使一些資金支付延后?!?br/>  
  除此以外,李燕認(rèn)為,還有其他的因素會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的延遲支出,比如近年來為了規(guī)范財(cái)政收支行為的一些措施,如國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等,增加了財(cái)政資金支付審批流程。再如政府集中采購(gòu)的大型設(shè)備,但貨到前或確保質(zhì)量前先不付款等,加上我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制,也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的實(shí)際支出有所滯后。
  “作為預(yù)算部門,也的確存在著在一年整個(gè)狀況沒有特別明朗之前,不敢把錢花得太過,畢竟不知道后面還會(huì)有什么事情發(fā)生。所以,預(yù)算執(zhí)行中有這樣一句老話:‘八月十五放光明’?!崩钛嗾f。
  “意思是說,到了下半年,這一年的工作打算和經(jīng)費(fèi)情況基本已經(jīng)明朗,可能才敢花錢。所以在預(yù)算執(zhí)行過程中,都會(huì)形成年內(nèi)‘前低后高’的規(guī)律。”胡仙芝認(rèn)為,要破除這個(gè)規(guī)律,除了社會(huì)上反映強(qiáng)烈的社會(huì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督之外,更重要的是建立相對(duì)規(guī)范靈活的預(yù)算調(diào)整制度,或者建立預(yù)算節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)制度,以便有效地遏制年底突擊花錢的特殊現(xiàn)象。
  李燕也提出了自己的解決之道:應(yīng)該注意抓支出執(zhí)行的進(jìn)度,按季按月分解落實(shí)?!皩?shí)際上,從財(cái)政部公布的1到10月的財(cái)政收支情況來看,很多關(guān)系到民生的重點(diǎn)支出的預(yù)算完成進(jìn)度還是比較好的,像教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等都接近或超過80%,保障性住房支出已經(jīng)完成了年度預(yù)算。應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)更多地放在花錢的效果上?!?br/>  
  被寄予厚望的《預(yù)算法》修改
  多年來,湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青和其他財(cái)稅學(xué)者一直在大力提倡用“零基預(yù)算”模式取代“基數(shù)預(yù)算”:每年的預(yù)算都從零開始,不考慮上一年的金額。
  這一模式雖然早已被廣泛認(rèn)可,卻始終沒能真正實(shí)現(xiàn)。在李燕看來,“零基預(yù)算”這種起源于西方國(guó)家企業(yè)預(yù)算編制的模式,在政府預(yù)算編制的借鑒中應(yīng)具體分析,區(qū)別對(duì)待。
  “因?yàn)榘凑樟慊A(yù)算的編制方法,相對(duì)于龐大繁雜的政府開支來說,需要耗費(fèi)很大的人力物力,其編制成本很高?!崩钛嗾J(rèn)為,“零基預(yù)算”的編制方法在政府部門預(yù)算的編制過程中應(yīng)更多地用于新增項(xiàng)目支出上,而對(duì)于部門預(yù)算中的基本支出(人員和日常公用支出)則沒有必要每年一一重新核定預(yù)算,因?yàn)楝F(xiàn)行部門基本支出是通過定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系來制定的。部門的編制定員和各項(xiàng)開支定額國(guó)家都有相關(guān)具體規(guī)定,比如什么級(jí)別的基本工資是多少等。但這并不意味著基數(shù)預(yù)算不需要調(diào)整。
  “定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該能夠隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家政策及物價(jià)水平等的變化在原來基礎(chǔ)上進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,使之更加科學(xué),比如公務(wù)員要調(diào)整工資,是在他原來工資水平上進(jìn)行一定幅度的調(diào)整,而不是重新推翻再重新編一套。” 李燕說。據(jù)悉,現(xiàn)在預(yù)算的很多項(xiàng)目支出都采取的是“零基預(yù)算”的做法。
  所有財(cái)政預(yù)算中出現(xiàn)的癥結(jié),人們都寄希望于修改中的《預(yù)算法》。這部被財(cái)稅法專家稱為“重要性僅次于憲法”的法律,是1994年通過,1995年1月1日開始施行,距今已有17年的歷史。據(jù)悉,該法從2005年起便進(jìn)入修改程序,但因調(diào)整涉及到各方的利益關(guān)系,涉及面比較廣,直到今天,仍然沒有最后通過施行。
  據(jù)曾經(jīng)多次參與《預(yù)算法》修改討論的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光透露,現(xiàn)在《預(yù)算法》的修改稿由財(cái)政部和人大同時(shí)起草。
  11月16日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,討論并原則通過《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案(草案)》,并提出五項(xiàng)修改的基本原則。接下來,草案將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
  讓李燕印象最深的是第一條基本原則:增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外,各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會(huì)公開?!叭绻杖牒椭С龆急患{入預(yù)算的范圍內(nèi),各級(jí)預(yù)算向社會(huì)公開,這樣突擊花錢、亂花錢現(xiàn)象就會(huì)通過公眾的監(jiān)督得到遏制?!崩钛嗾f。

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