摘要：比較了住宅、住宅權(quán)與住宅法概念的差異，其中住宅權(quán)屬于公民的基本人權(quán)；剖析了我國住宅法律體系現(xiàn)狀及存在的突出問題，認為保障公民住宅權(quán)的實現(xiàn)是完備的住房保障制度體系的保證；基于住宅權(quán)的法律保障提出制定《住宅法》、明確政府不作為的法律責(zé)任、賦予農(nóng)村集體成員有權(quán)依照憲法規(guī)定行使土地所有權(quán)和加強對住房保障制度實施引導(dǎo)和監(jiān)督的政策建議。
　　關(guān)鍵詞：住宅權(quán)住宅法法律保障
　　
　　一、住宅、住宅權(quán)與住宅法的概念
　　對于住宅的概念，不同學(xué)者有不同的觀點。林來梵教授認為，住宅是指“私生活在物理空間上所展開的場所，其成立也無須具備標(biāo)準的建筑結(jié)構(gòu)或持續(xù)性的占有等時空上的要件”。按照這種理解，個人居住的違章建筑也可以是住宅。①筆者認為，住宅是指專供居住的房屋，包括別墅、公寓、職工家屬宿舍和集體宿舍（含職工單身宿舍和學(xué)生宿舍）等，但不包括住宅樓中作為人防用、不住人的地下室等。住宅權(quán)是指公民有權(quán)獲得可負擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好的物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康和尊嚴，并不受歧視的住房權(quán)利。住宅權(quán)屬于公民的基本人權(quán)，公民的隱私權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利的實現(xiàn)都以住宅權(quán)的實現(xiàn)為前提和基礎(chǔ)。而《住宅法》是調(diào)整住宅問題的基本法，是住宅權(quán)得以實現(xiàn)的法律保障，其調(diào)整對象與空間主要應(yīng)包括住宅的供給與保障、住宅交易、住宅合作建房、住宅金融、物業(yè)管理、住宅權(quán)益保護及法律責(zé)任等。
　　二、我國住宅法律體系現(xiàn)狀分析
　　我國經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，溫飽問題已基本解決，但在目前房地產(chǎn)價格虛高不下的情況下，普通百姓要住上舒適的住房仍比較困難。雖然黨和政府建立了以面向最低收入者的廉租房、中低檔收入家庭為對象的經(jīng)濟適用住房和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系，但因為沒有法律約束，地方政府熱衷于將有限的土地資源搞商業(yè)開發(fā)，將有限的財力用于搞各種形象工程，以彰顯其政績，而公民的住房基本權(quán)利則難以完全落實。
　　目前涉及住宅法內(nèi)容的主要有：《憲法》第39條，“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！薄段餀?quán)法》第4條：國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！吨伟补芾硖幜P法》第40條第3款：“非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身體的。”以及《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷管理條例》和《土地管理法》等法律與行政法規(guī)。這些法律法規(guī)中雖然對房地產(chǎn)問題做了一些規(guī)定，但大多為房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營管理的注意事項、房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)、交易秩序等等，并未對社會成員的安居問題做出任何規(guī)定，造成住房保障制度無法切實又有效地貫徹與實施。目前住房保障涉及建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等諸多部門，部門繁多導(dǎo)致法出多門、職權(quán)不明確、各行其是，當(dāng)發(fā)生問題時又互相推諉責(zé)任。雖然從中央到地方并存著眾多的關(guān)于住房保障的相關(guān)法律規(guī)定，但卻缺乏全國統(tǒng)一的系統(tǒng)性立法?！蹲≌ā肥亲》勘Ｕ现贫润w系中的基礎(chǔ)性法律，該法的缺位導(dǎo)致了我國住房保障體系建設(shè)的滯后。為滿足人民日益增長的改善居住條件和環(huán)境的要求，保障公民住宅權(quán)的實現(xiàn)，構(gòu)建以《住宅法》等法律為核心，形成市場、法律、政府三位一體的完備的住房保障制度體系是解決目前困境的良方。
　　三、住宅權(quán)的法律保障
　?。ㄒ唬┲贫ā蹲≌ā?br/>　　在《住宅法》的制定方面，發(fā)達國家的有益經(jīng)驗我們可以吸收借鑒。20世紀中葉以后，美日等發(fā)達國家紛紛制定《住宅法》，以規(guī)范居住房屋發(fā)生的社會關(guān)系。美國國會于1949年通過了《全國可承受住宅法》，此后又通過了《住宅法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與社區(qū)發(fā)展法》等相關(guān)法律，宗旨就是要生產(chǎn)安全舒適且絕大多數(shù)居民可買得起的住房。2007年韓國《住宅法》修正案在國會獲得通過。早在1983年，《住宅法》就被正式納入全國人大法制委員會的立法部署中。建設(shè)部按國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心的要求，開始《住宅法》的調(diào)研。但27年過去了，國家有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)的政策仍由政府部門的紅頭文件來決定。由于政府部門的紅頭文件出臺的程序過于簡便，便帶有濃重的主觀隨意性，并常會朝令夕改。而且不同地區(qū)政策差異較大，因此，應(yīng)適時頒布《住宅法》或《住宅保障法》。
　?。ǘ┟鞔_政府不作為的法律責(zé)任
　　目前我國只有在國有土地上或者政府從農(nóng)民手中將農(nóng)村集體擁有所有權(quán)的土地征收后才能建設(shè)城市居民所需之商品房，建設(shè)房屋的土地是由政府壟斷性供應(yīng)。而政府只面向房地產(chǎn)開發(fā)商出讓土地，也就是公民或家庭只能從開發(fā)商手中購買房屋，而不能自建房屋實現(xiàn)住宅權(quán)，形成政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷開發(fā)的房地產(chǎn)市場雙重壟斷局面。農(nóng)民集體土地被政府征收時，每畝價格只有幾萬元，賣給開發(fā)商后，地價至少上升數(shù)十倍，“地王”現(xiàn)象在北京、廣州、上海、杭州等城市不斷上演，土地價格被不斷刷新。一塊塊“天價地”在全國頻頻出現(xiàn)，不僅擾亂了房市，也讓老百姓買房難上加難。而房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)畸形地膨脹成為城市經(jīng)濟的主要增長動力，房地產(chǎn)業(yè)富豪迭出。其實質(zhì)是在社會成員之間進行了一次財富的重新調(diào)整和分配。
　　雖然國務(wù)院“24號文” 規(guī)定地方政府“都要制訂解決困難的工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，并向社會公布”。但在實踐中部分地方政府拿農(nóng)民的土地賣高價，搞商業(yè)開發(fā)和政績工程，嚴重忽視城市低收入家庭住房權(quán)。筆者認為雙重壟斷是造成實現(xiàn)住宅權(quán)的障礙，也是阻礙房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根源。房地產(chǎn)市場的作用不僅是為了房地產(chǎn)投資方自己盈利，也不只是為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)收，最根本的是要滿足每個社會成員的基本居住條件和基本住房需求，做到“人人有住房”，即“房地產(chǎn)市場的支柱性是建立在每一個中國公民的基本居住條件得以不斷改善與提高的基礎(chǔ)上的?！雹谑紫葢?yīng)打破我國房地產(chǎn)市場存在的雙重壟斷狀況，其次確立監(jiān)督問責(zé)機制。政府要將廉租房與經(jīng)濟適用房建設(shè)納入城市建設(shè)總體規(guī)劃、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，將制定與實施情況納入與地方政府官員的政績考核以及升遷聯(lián)系起來，明確政府不作為的法律責(zé)任。
　?。ㄈ┵x予農(nóng)村集體成員有權(quán)依照憲法規(guī)定行使土地所有權(quán)
　　《物權(quán)法》第4條明確規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。我國《憲法》第33條明文規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”因此，土地集體所有與國家所有在法律面前是完全平等的，農(nóng)村集體成員有權(quán)依照憲法規(guī)定行使土地所有權(quán)，集體土地與國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)平等對待，集體有權(quán)依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。目前我國不承認小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，但據(jù)不完全統(tǒng)計，小產(chǎn)權(quán)房的市場份額，在北京大概為20%左右，在深圳則可能高達40—50%，小產(chǎn)權(quán)房住宅的面積目前已經(jīng)相當(dāng)于我國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上。③2008年中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，允許農(nóng)民開發(fā)集體土地，這是小產(chǎn)權(quán)房合法化的依據(jù)，也符合憲法精神。只要集體土地轉(zhuǎn)讓是依法進行的，并且對土地進行了合理的開發(fā)與利用即可。同理，宅基地屬于集體所有的土地，當(dāng)然也可以依法轉(zhuǎn)讓。
　　因此，允許土地所有者和需求者自由交易，給予農(nóng)村集體土地與國有土地平等權(quán)利，農(nóng)民可以跟城市政府一樣直接向城市居民出讓其土地的建設(shè)使用權(quán)，城市居民可以通過這種方式獲得土地，以家庭或多個家庭聯(lián)合的方式建設(shè)住房?，F(xiàn)行的開發(fā)商模式即使仍然存在，也只是作為自建住房的補充，這是真正實現(xiàn)“居者有其屋”的釜底抽薪之計。
　?。ㄋ模┘訌妼ψ》勘Ｕ现贫葘嵤┑囊龑?dǎo)和監(jiān)督
　　我國現(xiàn)階段涉及住房保障的管理部門繁多，政出多門，各行其是，容易產(chǎn)生互相推諉、職權(quán)混亂的狀況，因此，借鑒國外住房保障制度的有益經(jīng)驗，在中央設(shè)立專門管理機構(gòu)，在地方上通過法律明確各級政府職能部門的職責(zé)，避免政府的不作為和濫用職權(quán)，改變目前大量地方性規(guī)定，通過總體規(guī)劃和整體推進，實現(xiàn)住房保障權(quán)限的合理再分配。
　　
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　?。▌⑹缛A，1971年生，河北唐山人，唐山學(xué)院文法系副教授。研究方向：法學(xué)）