文/住建部政策研究中心城市建設(shè)與管理研究處處長 翟寶輝
　　
　　我們提出的城市綜合管理最近常被稱為“大城管”。對于“大城管”這樣的提法我本人是不贊成的，主要有兩個原因：一是我國很多“大××”導(dǎo)致了非理性發(fā)展，有大躍進(jìn)、特躍進(jìn)的嫌疑；二是本來城管就“被集中”了，再來個“大城管”，激起的社會矛盾會更多。其實(shí)這個提法是媒體炒作出來的，在我主持的課題《中國城市管理體制及其運(yùn)行機(jī)制研究》中，準(zhǔn)確的提法是城市綜合管理。有人辯解說，城市綜合管理不就是“大城管”嗎？其實(shí)，它們還是有很大區(qū)別的。
　　“大城管”是在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的形象概括，它把傳統(tǒng)的城市管理領(lǐng)域擴(kuò)展到包含環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通領(lǐng)域的部分內(nèi)容，但僅限于行政處罰權(quán)。
　　而城市綜合管理的內(nèi)涵則要豐富得多，它是指城市政府或城市政府依法成立的城市綜合管理部門依照法律授權(quán)或行政授權(quán)，依法維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，管理城市公共空間，保障城市健康運(yùn)行，促進(jìn)市民和諧相處的行政行為。設(shè)置城市綜合管理部門符合黨的“十二五”規(guī)劃建議提出的“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任，降低行政成本，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革……”的改革方向。
　　但城市管理實(shí)在不是一兩個部門履職就能完成的，如果是最廣義的城市管理，其責(zé)任人是市長，其下設(shè)的所有部門都為其完成城市管理任務(wù)服務(wù)。正是由于這些部門在具體管理中缺乏協(xié)調(diào)或認(rèn)真履職，才出現(xiàn)了各種各樣的城市管理問題，說明簡單地把相關(guān)責(zé)任明確給任何一個或多個部門解決不了問題。所以流行一種說法，“城管是個筐，什么都往里裝?！逼鋵?shí)，裝得越多，問題越多，解決的可能性就越小，行政主體與社會的矛盾就越突出。
　　正是為了理清城市管理的責(zé)任和構(gòu)建城市管理的有效機(jī)制，我們的課題深入研究了城市綜合管理的概念和體系，重新定義了城市、城市基礎(chǔ)功能和公共空間，提出了城市綜合管理委員會的運(yùn)行機(jī)制。
　　城市是一定數(shù)量的人口在設(shè)施平臺上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化體育活動的聚合體。這個設(shè)施平臺是由基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施組成的，其中基礎(chǔ)設(shè)施是城市運(yùn)行最基本的支撐體系，包括城市道路交通運(yùn)輸、城市供水排水污水處理、城市垃圾收運(yùn)處置、城市能源熱力供應(yīng)、城市郵電通信和城市園林綠化等六大系統(tǒng)，其發(fā)揮的功能是基礎(chǔ)功能。這就引出了城市基礎(chǔ)功能的新概念。課題組認(rèn)為，公共空間的有序管理必須首先滿足設(shè)定功能，譬如道路是公共空間的一種，維護(hù)道路的通行功能是管理的基礎(chǔ)，占道經(jīng)營、占道施工等都必須在保證道路的通行功能基礎(chǔ)上進(jìn)行，否則就是違法行為，這就不必單獨(dú)明確占道經(jīng)營是非法行為了，道交法就是處罰依據(jù)。
　　設(shè)置城市綜合管理委員會（辦公室、指揮部）的形式各地早有探索，調(diào)研中我們也進(jìn)行了歸納和分析，可以歸納為兩大類：一類是協(xié)調(diào)城市管理所有事務(wù)，包括規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個環(huán)節(jié)；一類是協(xié)調(diào)城市管理中相對集中的行政處罰權(quán)。但無論是哪類機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中都把規(guī)劃、建設(shè)、管理職能交叉使用。奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、世博會、花博會舉辦城市無不如此。所以，我不贊成城市綜合管理委員會僅僅是個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也不贊成把城市綜合管理局變成第二個城市人民政府，而是有選擇地集中職能，滿足這個局在行政配置中有足夠的位置就可以了，而通過城市綜合管理委員會的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)城市管理的全覆蓋。
　　為了避免因城市領(lǐng)導(dǎo)者變更可能帶來的對城市綜合管理運(yùn)行的影響，城市綜合管理職責(zé)分工、公務(wù)協(xié)助機(jī)制和考評和獎懲辦法可以通過人大審議、城市政府頒布規(guī)定等形式進(jìn)行固化。
　　可喜的是，無論是“大城管”還是“城市綜合管理”，我們看到很多城市正在努力探索城市綜合管理模式，相信通過實(shí)踐會對理論研究提供更新鮮的素材。