以上收審批權(quán)為標志，中國銀監(jiān)會最終改變了農(nóng)村新型金融機構(gòu)三年規(guī)劃初設(shè)目標。
　　7月末，銀監(jiān)會在官方網(wǎng)站上發(fā)布關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關(guān)事項的答記者問，將村鎮(zhèn)銀行組建的核準權(quán)，從地方銀監(jiān)局上收至銀監(jiān)會。業(yè)內(nèi)普遍認為，此調(diào)整勢必影響村鎮(zhèn)銀行在全國鋪建的速度，進而間接表明2009年制定的新型農(nóng)村金融機構(gòu)三年規(guī)劃流產(chǎn)。
　　銀監(jiān)會曾計劃在2009年至2011年間，在全國35個省市自治區(qū)和計劃單列市設(shè)立1294家新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其中以村鎮(zhèn)銀行為主，規(guī)劃總數(shù)達1027家。
　　實際上，即使按照此前下放審批權(quán)的做法，完成三年規(guī)劃亦相當(dāng)困難。據(jù)銀監(jiān)會數(shù)字，2010年底僅設(shè)349家，截至2011年5月末，全國共組建村鎮(zhèn)銀行536家，其中開業(yè)440家，籌建96家。盡管2011年設(shè)立速度突然加快，但時至今日，時間幾乎用盡，指標完成僅僅過半。
　　據(jù)了解，“三年規(guī)劃”的終止不僅因為成立數(shù)量不理想，還與此前新設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行服務(wù)方向偏移、經(jīng)營狀況欠佳有關(guān)。
　　
　　計劃流產(chǎn)
　　2006年底中國銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準入政策。隨后在2009年出臺《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009年－2011年總體工作安排》，確立三年填補近3000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融空白的目標。
　　為了確保三年規(guī)劃按時完成，銀監(jiān)會出臺了多項激勵措施，其中“準入掛鉤”措施激起部分城商行乃至外資行的興趣。
　　該措施規(guī)定，主發(fā)起人在規(guī)劃內(nèi)的全國百強縣或大中城市市轄區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，與國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行1∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶2掛鉤，主發(fā)起人在這些地區(qū)沒有分支機構(gòu)的可以設(shè)立分支機構(gòu)；在東部地區(qū)（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區(qū)除外）規(guī)劃地點發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，與國定貧困縣實行2∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶1掛鉤，主發(fā)起人在這些地區(qū)沒有分支機構(gòu)的可以設(shè)立分支機構(gòu)。
　　為獲得稀缺的金融牌照，規(guī)模較小的股份制銀行甚至城商行對設(shè)立村鎮(zhèn)銀行表現(xiàn)積極。而此類小型銀行原本在異地擴張和開設(shè)分支機構(gòu)方面受到較為嚴格的限制。
　　但是，小型銀行勢單力薄，村鎮(zhèn)銀行組建速度并不樂觀，導(dǎo)致銀監(jiān)會隨后調(diào)整了思路。
　　新思路主要是希望大銀行“沉下來”填補農(nóng)村金融的空白。借助大銀行的管理力量，也可以解決小金融機構(gòu)監(jiān)管難的問題。2010年監(jiān)管部門召集大中型銀行開了吹風(fēng)會，并下發(fā)通知強調(diào)三年規(guī)劃的重要性，號召大中型銀行積極參與。
　　“大家都很有信心，一度認為三年的計劃兩年就可以完成。”一位監(jiān)管層人士說。
　　三年規(guī)劃的時間安排、東西部掛鉤政策、主發(fā)起人范圍、集中度要求均做出調(diào)整。其中設(shè)立30家或以上新型農(nóng)村金融機構(gòu)的主發(fā)起人，將允許其探索組建控股公司，并允許主發(fā)起人到西部及邊窮地區(qū)以地市州為單位建立總分行制的村鎮(zhèn)銀行。
　　但是，大中型銀行則對“下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”態(tài)度謹慎。此前從上世紀90年代末開始，包括工、中、建在內(nèi)的幾大國有銀行逐步撤出縣域市場，主攻城市金融。經(jīng)過十幾年的快速擴張，諳熟大中型企業(yè)、中長期貸款，對農(nóng)村金融并不擅長。
　　“賺不了多少錢，還要承擔(dān)發(fā)起行的責(zé)任，所以都不熱心?！币晃淮笮豌y行人士說。但是出于“完成任務(wù)”的考慮，以建行和中行為主分別制定了批量成立村鎮(zhèn)銀行的大計劃。
　　此前，中行、建行試圖通過批量化模式設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。在建行內(nèi)部，更是將100家村鎮(zhèn)銀行的目標，翻倍定為200家。但是隨后建行的村鎮(zhèn)銀行控股公司成立申請報送國務(wù)院后被擱置至今無望通過。
　　中行曾嘗試采取總分行模式進軍村鎮(zhèn)銀行市場，且規(guī)劃未來五年使其村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)絡(luò)覆蓋絕大部分省份，至少成立200家到400家，成為國內(nèi)村鎮(zhèn)銀行中市場占有率最高的金融機構(gòu)。但是其總分行相關(guān)方案也沒有得到國務(wù)院的批準。目前中國銀行與富登金融（即淡馬錫富登金融控股私人有限公司)的合作仍在持續(xù)，模式則變批量為單個。
　　到今年上半年為止，四大行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行節(jié)奏緩慢。建行開設(shè)了9家村鎮(zhèn)銀行，農(nóng)行已發(fā)起設(shè)立4家村鎮(zhèn)銀行，均位于中西部地區(qū)；工行已發(fā)起設(shè)立兩家村鎮(zhèn)銀行，東西部各一家；交行已發(fā)起設(shè)立3家村鎮(zhèn)銀行，分布在東、中、西部。中行9家，集中在山東、浙江、湖北等地。五大行總計27家。
　　大行批量設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的方案暫緩，則年底完成1027家設(shè)立目標變得無望，而新的批量模式正在研究中。
　　7月末銀監(jiān)會調(diào)整了村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的審批程序，由現(xiàn)行銀監(jiān)會負責(zé)指標管理、銀監(jiān)局確定主發(fā)起行和地點并具體實施準入，調(diào)整為由銀監(jiān)會確定主發(fā)起行及設(shè)立數(shù)量和地點，由銀監(jiān)局具體實施準入。此舉被業(yè)界看做是放棄最初的數(shù)量達標。
　　事與愿違
　　農(nóng)村新型金融機構(gòu)三年規(guī)劃設(shè)立之初，監(jiān)管部門內(nèi)部就存在諸多疑慮。其中不乏有人認為片面強調(diào)速度，并不能實現(xiàn)設(shè)立初衷。
　　“農(nóng)信社這樣的機構(gòu)已經(jīng)遍布全國，但是也沒有搞好，所以不是設(shè)多少機構(gòu)的問題，而是這些機構(gòu)真正扎根鄉(xiāng)村有效運轉(zhuǎn)的問題。”一位參與農(nóng)村金融規(guī)劃的監(jiān)管層人士說。
　　另外，他認為，短期內(nèi)成立數(shù)千家機構(gòu)，對監(jiān)管層的監(jiān)管能力也提出挑戰(zhàn)。
　　當(dāng)前，村鎮(zhèn)銀行政策已成為中小銀行實現(xiàn)跨區(qū)發(fā)展的跳板。包商銀行在過去幾年共設(shè)立了超過20家村鎮(zhèn)銀行，這些銀行散布在新疆、四川、貴州、寧夏等地，管理半徑涉及大半個中國。