2010年12月17日，成都醞釀多時的 “地票”——建設(shè)用地指標首次競拍。競拍過程激烈，成交價也遠超政府制定的最低起拍價。借此交易，競拍者得到參加城市建設(shè)用地招、拍、掛的資格。競拍資金則直接用于農(nóng)村的土地綜合整治。
　　這表明，成都市開始在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（下稱增減掛鉤）的大盤子下，把建設(shè)用地指標定價權(quán)交給市場，而競拍資金直接“入農(nóng)”則意味著政府正從農(nóng)村土地綜合整治項目逐步退出。
　　目前，除卻中央圈定的試點地區(qū)外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間無法實現(xiàn)“互聯(lián)互通”，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)亦只能在“集體”范疇內(nèi)進行。曾在東部和南部經(jīng)濟發(fā)達省份涌現(xiàn)出的形式多樣的集體入市，如所入之“市”暗指城市建設(shè)用地市場，則這些做法基本屬于非法。
　　中共十七屆三中全會明確將逐步縮小征地范圍。業(yè)內(nèi)人士指出，多年實踐經(jīng)驗表明，此政策實現(xiàn)的前提是逐步擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的空間，從而為集體建設(shè)用地入市打開一條通道。
　　作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)，成都一直在增減掛鉤的政策區(qū)間內(nèi)，探索集體建設(shè)用地直接入市多種形式。建設(shè)用地指標拍賣、聯(lián)建、蛟龍工業(yè)港等集體土地入市的樣本，即在此間出現(xiàn)。
　　受增減掛鉤指標有限、土地用途、規(guī)劃等法律政策限制，上述樣本尚未在更大范圍內(nèi)復(fù)制。但其出現(xiàn)并得以“存活”，呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源更合理配置，以及在此過程中讓農(nóng)民更多分享級差地租收益的可能性路徑。
　　
　　用地指標拍賣：先入市，再落地
　　成都是全國首批試點增減掛鉤政策的城市。增減掛鉤的直接效果是，將農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，再把由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)。這也是實現(xiàn)集體建設(shè)用地指標拍賣的前提。
　　汶川地震之后，成都獲得災(zāi)后重建的特殊政策——增減指標可跨區(qū)縣掛鉤。2008年8月7日，國土資源部、四川省、成都市三方簽訂協(xié)議，成都下轄的都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣五市縣節(jié)約的建設(shè)用地，可由成都市國土局以每畝15萬元的價格收購儲備。在此后三年時間內(nèi)，每畝15萬元的價格成為政府收儲的標準。此后，成都增減掛鉤項目迅速放量增長。截至目前，全市累計完成土地整理與增減掛鉤項目192個，新增耕地24萬畝。
　　但是，指標價格雖一路上揚，價格仍是由政府及其土地主管部門主導(dǎo)制定，且指標交易主要在各縣區(qū)國土局之間進行。市場中物價變動、土地出讓金上漲等因素未能及時反映到價格中。
　　此外，成都實施的土地綜合整治和增減掛鉤，在實際操作中均由各縣市先行墊資，部分財力不足的縣市面臨巨大資金壓力。
　　為緩解壓力，成都嘗試引入社會資本用于土地綜合整治項目，并醞釀類似重慶的“地票”制度。
　　與此相配套，2010年6月，成都市政府發(fā)布旨在將指標定價權(quán)交與市場的相關(guān)文件。按照成都市的制度設(shè)計，今后國有經(jīng)營性建設(shè)用地的使用者必須先獲取建設(shè)用地指標，方式是通過農(nóng)村土地綜合整治直接獲取或在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（下稱農(nóng)交所）購買相應(yīng)面積的集體建設(shè)用地指標。
　　成都農(nóng)交所所長廖彥淞表示，拍賣是為政府逐步退出建設(shè)用地指標交易、進而退出征地環(huán)節(jié)摸索經(jīng)驗。新政推出后，成都拿出兩個土地綜合整治項目“試水”，政府只制定最低起拍價，指標拍賣所得將全部用于項目區(qū)的安置房、基礎(chǔ)設(shè)施、土地復(fù)墾等投入。
　　2010年8月12日，試水的農(nóng)村土地綜合整治項目在成都農(nóng)交所掛牌拍賣，預(yù)計產(chǎn)生建設(shè)用地指標819.85畝。項目掛牌價格為每畝15萬元。通過電子競拍，國資性質(zhì)的成都市興城投資有限公司最終以每畝15.2萬元、總價1.246億元拍下綜合整治項目，這家公司亦獲得預(yù)計產(chǎn)生的全部建設(shè)用地指標。
　　此次拍賣頗具試驗性質(zhì)，各方亦持觀望態(tài)度，僅有兩家參加競拍。經(jīng)過三次叫價，最后，每畝的拍賣價格只高于起始價2000元，整個過程不超過5分鐘。
　　項目區(qū)內(nèi)的三和村村主任何文輝親歷了拍賣現(xiàn)場。他認為，拍賣雖然成功，價格卻不理想，“但這畢竟是市場決定的?！币罁?jù)該村拍賣指標的總價款，除基礎(chǔ)設(shè)施、土地復(fù)墾、農(nóng)田整理外，搬遷農(nóng)民可以獲得人均1萬元的補償。
　　位于項目區(qū)內(nèi)的王店村村民唐道全表示，按照這個標準，依靠自身財力只能完成毛坯房的建設(shè)，裝修費用得另想辦法。“如果是人均2.5萬元的補償就基本不用掏建房款了?！碧频廊f。
　　據(jù)蒲江縣國土局副局長潘為華估算，人均補償款如提高到2.5萬元水準，指標拍賣到每畝20萬元左右就夠了。相較于此前的土地綜合整治項目拍賣的“冷清”，四個月之后，進行的建設(shè)用地指標正式拍賣已出現(xiàn)了熱鬧局面。
　　熱鬧局面的出現(xiàn)與指標獲取渠道的日益收窄直接相關(guān)。2010年8月，成都出臺補充規(guī)定，競買申請人可通過交納建設(shè)用地指標保證金獲得指標，這是直接競買和以平整土地換指標之外的另一條通途。但11月份，為了加大直接帶動農(nóng)村土地綜合整治的力度，成都市國土資源局遂將此方cxag8zIrzBVJFLqudFQcuU25fRoiOXYtsvB1eMOQ5gI=式取消，客觀上促使用地方紛紛轉(zhuǎn)向競拍方式。正式拍賣中，共有2000畝建設(shè)用地指標，標的大小為10畝、20畝、30畝、50畝、100畝、150畝、200畝，共分30個標的。起拍價和首個農(nóng)村土地綜合整治項目掛牌拍賣相同，為每畝15萬元。
　　當日200多家企業(yè)到場，競拍極為激烈。成交均價達到每畝76.47萬元，遠遠高于每畝15萬元的起始價。
　　2010年12月28日，成都農(nóng)交所突然發(fā)布公告稱，原定于第二天舉行的建設(shè)用地指標競價會，因故暫緩舉行，“具體交易時間另行通知”。
　　據(jù)知情人士透露，由于恰逢房地產(chǎn)調(diào)控期間，如此高的指標拍賣價格極易引發(fā)各方擔憂。而在市場尚不活躍的情況下，價格信號還難言清晰，具體的拍賣辦法也尚待完善。
　　但需看到，指標價格的上升，無疑帶動更多資金進入農(nóng)村。土地指標拍賣作為促進農(nóng)村土地綜合整治、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要機制，其效果初步彰顯。
　　除了指標拍賣，2010年以來，社會資本通過與成都各區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體直接協(xié)議的形式，投資土地綜合整治項目頗為活躍。新津、大邑、都江堰、新都、青白江等縣市共有19個項目簽約，融資總額37.78億元，項目實施完成后，預(yù)計可以產(chǎn)生建設(shè)用地指標9164.7畝，均價為每畝41.22萬元。
　　無論是公開競拍，還是與村集體直接協(xié)議獲得，成都市建設(shè)用地指標由原先的政府定價，逐漸向市場定價過渡，也因此有望傳遞以往被低估的集體建設(shè)用地價格信號。成都農(nóng)交所所長廖彥淞表示，價格信號釋放后，交易主體主動性增加，指標供應(yīng)量也會相應(yīng)增或減。
　　但另一方面，建設(shè)用地指標的交易并未突破現(xiàn)行征地制度。成都市縣兩級國土系統(tǒng)人士對記者表示，目前的指標交易難稱嚴格意義上的集體土地直接入市。其中，有“時間”和“空間”兩方面的原因——指標超前于實際增減掛鉤的額度，因此指標的落實需要時間；而指標的落地也需要在征收來的土地范疇內(nèi)實現(xiàn)。這距離真正意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地實時“同地同權(quán)”仍有差距。
　　據(jù)成都一位競拍企業(yè)負責人表示，由于指標在落地時，仍須通過招、拍、掛的形式，方可獲得實際對應(yīng)的城市建設(shè)土地，意味著“指標拍賣無形中反而增加了用地方的開發(fā)成本”。
　　
　　“蛟龍模式”：先上車，后買票
　　建在集體建設(shè)用地上的成都蛟龍工業(yè)港，成為工業(yè)用地突破征地制度的一個嘗試。在成都方面看來，蛟龍模式最大的意義是在集體建設(shè)用地上發(fā)展規(guī)模工業(yè)，并在集體土地與國有土地“同地同權(quán)”方面先行先試。
　　成都蛟龍工業(yè)港由香港蛟龍集團（下稱蛟龍集團）開發(fā)?，F(xiàn)已在成都建成兩個園區(qū)——青羊園區(qū)和雙流園區(qū)。
　　
　　2000年，蛟龍集團接手一個位于青羊區(qū)大石橋村的招商項目用地，起步初期占地50畝。成都市青羊區(qū)政府同意其興建“成都蛟龍工業(yè)港”，并免除項目所有費用。
　　蛟龍工業(yè)港的經(jīng)營模式是自行修建廠房再轉(zhuǎn)租給其他企業(yè)。蛟龍集團隨后與村委會達成租地協(xié)議，在50畝的集體土地上修建了13座廠房，這些廠房當年就全部租出。該集團隨之持續(xù)追加投資，廠區(qū)規(guī)模不斷擴大。此后，青羊區(qū)政府為蛟龍工業(yè)港預(yù)留了500畝的規(guī)劃用地指標。
　　2003年受雙流縣邀請，蛟龍集團另一個園區(qū)建設(shè)啟動。相對于青羊區(qū)，雙流給出更多優(yōu)惠條件，并允許蛟龍集團轉(zhuǎn)讓廠房和基礎(chǔ)設(shè)施。此外，雙流縣先后拿出4平方公里耕地用于園區(qū)開發(fā)。
　　無論是蛟龍工業(yè)港的青羊園區(qū)還是雙流園區(qū)，隨著規(guī)模的擴大，皆超出原有規(guī)劃范圍，且占用的均為耕地。青羊區(qū)國土部門兩次下達責令停止土地違法行為通知書。2006年10月，四川省國土資源廳也曾責令蛟龍工業(yè)港停止違法占地，并在2007年7月對其處以750萬元罰款。
　　違法占地已成事實，蛟龍工業(yè)港若想實行用地合法化，首要問題便是土地用途的改變?，F(xiàn)有法律下，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方式有兩種：一是土地性質(zhì)變化，通過征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國有；二是集體性質(zhì)不變，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。前者需要一次性支付農(nóng)民補償，即使按成都當時工業(yè)用地最低每畝11萬元的價格計算，蛟龍集團也無力承擔。后者在獲得土地利用計劃內(nèi)指標的前提下，只需繳納每畝約1.5萬元的占補平衡費。
　　兩地政府最終通過調(diào)整規(guī)劃的方式為蛟龍工業(yè)港違法占地“補票”。2004 年 8 月，青羊區(qū)政府從工業(yè)集中發(fā)展區(qū)中劃出 800 畝用地指標，供蛟龍工業(yè)港使用。
　　2006年3月，雙流縣動用計劃內(nèi)指標資源，將蛟龍工業(yè)港所占用的2平方公里土地列入土地利用總體規(guī)劃，并幫其繳納了大約4500萬元的占補平衡費。而根據(jù)2005年－2020年規(guī)劃，雙流縣總共只有57平方公里的計劃內(nèi)土地利用指標。
　　2009年初，雙流縣再將蛟龍工業(yè)港雙流園區(qū)另外的2平方公里土地，納入2005年－2020年用地規(guī)劃，并幫其繳納了約6000萬元的占補平衡費。至此，蛟龍工業(yè)港所占用的土地用途問題得到全部解決，終于實現(xiàn)了合法化。
　　在取得合法身份的同時，蛟龍模式中，村集體以土地使用權(quán)入股和出租的方式使用集體建設(shè)用地也被認可。
　　如 2005年7月，蛟龍集團與雙流縣東升鎮(zhèn)普賢村一組簽訂的入股協(xié)議規(guī)定，入股期限為50年，村民每年可分得每畝1200元的固定股息。
　　除了支付租金或股息，在與雙流普賢村一組簽訂的一份協(xié)議中，蛟龍集團需安置50％的被占地農(nóng)民就業(yè)。作為對價，普賢村則負責供地、并協(xié)調(diào)處理好村民與蛟龍所用土地的一切糾紛。
　　受訪農(nóng)民認為，租金、分紅收入雖然穩(wěn)定，但占全部收入中的比例很低。他們更看重因園區(qū)興建和人口聚集而產(chǎn)生的就業(yè)、經(jīng)商機會。
　　就蛟龍模式而言，企業(yè)通過靈活的運營模式吸引大量中小型企業(yè)入園，從而實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模擴大和利潤增加；政府既增加了財政收入又帶動了就業(yè)；農(nóng)民短期收益雖不如征地所得，但土地還在集體手里，憑借其成員權(quán)可以分享收益。大規(guī)模園區(qū)建設(shè)既需要專業(yè)工人也需要大量服務(wù)人員。這些收入的增加幅度往往會大于租金和分紅。
　　但同時需要看到的是，蛟龍模式亦非完美。在其運作中，企業(yè)和政府處于強勢地位。如在占地農(nóng)民的拆遷安置問題上，地方政府往往給予資方大力支持。當 2006年1月蛟龍集團與雙流縣九江鎮(zhèn)人民政府簽訂租地協(xié)議時，就要求由政府出面組織拆遷工作，協(xié)議規(guī)定只有在拆遷完畢后，蛟龍集團才交付土地租金，土地發(fā)生糾紛則由政府解決。
　　農(nóng)民雖然認為租金能準時發(fā)放，但在鄉(xiāng)、村兩級分配不夠透明。同為出租大石橋村的土地，1999年10月的一份占用集體土地協(xié)議中，甲方為文家鄉(xiāng)大石橋村；而在2000年4月的另一份協(xié)議中，甲方卻為文家鄉(xiāng)政府企業(yè)管理辦公室而不是土地所有權(quán)人。
　　北京大學國家發(fā)展研究院助教授李力行認為，限于土地政策和規(guī)劃瓶頸，蛟龍模式此后并沒能在成都其他地方復(fù)制。隨著土地政策日益趨緊，地方政府手中的用地規(guī)劃指標有限，使得蛟龍模式這種“先上車后買票”的方式難以獲得更大空間。
　　此外，多位接觸過蛟龍集團的人士認為，其負責人的個人活動能力強，也是蛟龍模式得以成功的重要前提之一。換作他人，能否使兩個區(qū)縣為其如此騰挪“指標”也未可知。
　　
　　“聯(lián)建”特例：開門迎資本
　　除了在增減掛鉤的政策區(qū)間內(nèi)推動集體建設(shè)用地指標“進入城市”外，源于地震災(zāi)后重建的“聯(lián)建”模式，則采用不改變集體土地性質(zhì)和位置的方式令其實現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)，從而為外來資本的進入打開通道。
　　聯(lián)建政策的突破在于，將農(nóng)民宅基地合法流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織之外的主體進行經(jīng)營性使用。具體而言，“聯(lián)建”就是災(zāi)區(qū)村民提供農(nóng)村宅基地、投資方出資建房，通過農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，解決村民建房資金問題。投資人亦可獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)，但投資人必須先完成農(nóng)戶房屋建設(shè)，經(jīng)驗收批準后才可以建設(shè)開發(fā)性建筑。聯(lián)建房建成后，國土部門對農(nóng)戶和聯(lián)建方頒發(fā)不同類型的《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》。
　　汶川地震以后，成都震后災(zāi)區(qū)重建資金缺口巨大。2008年6月，成都市國土局發(fā)文，提出社會資金可以參與開發(fā)重建。都江堰大觀鎮(zhèn)等地的少數(shù)農(nóng)戶開始試行聯(lián)建政策。
　　成都市首個聯(lián)建案例出現(xiàn)在都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村，村民王全的平房在震后成為危房。聯(lián)建政策出臺后，王全找到投資人——原為生意伙伴的成都市民張宏貴。
　　兩人協(xié)商之后，王全將自家287平方米宅基地中的102平方米的宅基地退給村集體。村集體再將該集體建設(shè)用地的使用權(quán)出讓給聯(lián)建方。出讓條件是由其出資28萬元為王全建成兩層樓房，房屋為毛坯房，裝修費用由王全自行承擔。作為聯(lián)建方，張宏貴出資21萬元開始自建樓房。
　　2008年9月，成都市從政策層面對基層探索的聯(lián)建給予承認，并進一步明確：“為農(nóng)戶自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅?！?br/>　　2008年12月，經(jīng)都江堰市國土局審批，首張集體建設(shè)用地使用權(quán)證頒給茶坪村村民王正良及其聯(lián)建對象。
　　前有范例可循，后有政策保障，聯(lián)建戶數(shù)量增長迅速。截至2009年12月底，都江堰市共有8754戶農(nóng)民參與聯(lián)建，涉及約3萬受災(zāi)農(nóng)民。此后，“聯(lián)建”在大邑、彭州、崇州等受災(zāi)嚴重的地區(qū)也先后被采用。
　　成都學界和政府研究機構(gòu)開始對聯(lián)建模式進行研究。各方形成的共識是，可預(yù)期的制度設(shè)計既能良好配置土地資源，又能使交易雙方受益。資料顯示，聯(lián)建農(nóng)戶留作之用的宅基地占比從10％－60％，對價從每畝25萬元－188萬元不等。價格變化區(qū)間大，反映的是宅基地區(qū)位、農(nóng)戶議價能力差異。
　　最初的聯(lián)建都為單戶聯(lián)建，但并不是所有農(nóng)戶都能找到意向人，多戶聯(lián)建因此出現(xiàn)。多戶聯(lián)建常是由參與的農(nóng)戶代表或由村組集體出面與投資方談。項目涉及的農(nóng)戶將原有宅基地留下一定面積，由投資方為其修建集中安置住房，剩余的面積作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給投資方，原來的宅基地復(fù)墾。
　　此時，聯(lián)建模式迎來政策拐點。
　　2009年10月，成都市出臺規(guī)定，只有在2009年12月31日以前建成災(zāi)民安置房的投資方才能“享受”聯(lián)建政策待遇。凡是尚未審批的聯(lián)建項目，尤其是涉及占用耕地和復(fù)墾的多戶聯(lián)建項目，都要按照“增減掛鉤”或“拆院并院”的形式到成都市國土局重新申報。此后《集體土地使用證》發(fā)放時間一再順延。
　　災(zāi)后重建任務(wù)減輕后，聯(lián)建模式與現(xiàn)行法律及政策的沖突凸顯。按成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途，應(yīng)當進入集體建設(shè)用地有形市場公開交易。依此來看，聯(lián)建模式并不能滿足上述條件。
　　接近成都市國土部門的人士表示，土地管理部門更大的顧慮是，多戶聯(lián)建中聯(lián)建方建房規(guī)模過大，與房地產(chǎn)開發(fā)的區(qū)別很小?！罢沾讼氯?，很可能觸碰‘集體建設(shè)用地上不允許進行房地產(chǎn)開發(fā)’的法律紅線?！弊源?，成都市將聯(lián)建改納入“增減掛鉤”或“拆院并院”的形式重新申報。
　　上述人士還認為，該模式難以復(fù)制的主要原因有二，一是政策為解決地震重建缺乏資金的臨時安排，過后的政策性風險難以完全避免；二是毗鄰優(yōu)質(zhì)旅游資源的區(qū)位優(yōu)勢，其他地區(qū)很難以聯(lián)建方式來引入社會資金。