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美國軍工承包貓膩

2011-12-29 00:00:00別傲
看世界 2011年20期


  8月31日,美國“伊拉克和阿富汗戰(zhàn)時承包委員會”出爐的一項報告顯示,過去10年來,美國國防承包商由于浪費或欺詐而造成的損失可能高達600億美元。9月7日,美國國會參議院撥款委員會建議把五角大樓申請的2012年度基本預(yù)算的額度減少260億美元。迫在眉睫的預(yù)算削減可能導(dǎo)致對外部承包商的依賴加大之際,美國五角大樓在財政約束上明顯存在不足。
  美國最近10年來為了創(chuàng)建一個新阿富汗而努力,但同時也嚴(yán)重扭曲了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟。隨著今年9月開始的撤軍期限到來,為數(shù)不多的一些成就也將難以為繼。在這10年間,未經(jīng)競爭性投標(biāo)的五角大樓合同幾乎增長了兩倍,從2001年的500億美元,增加到去年的1400多億美元。
  國防合同的水池越大,其自我稀釋能力就越強。浪費和欺詐造成的損失也就隨之而來了。
  國防合同管理頗復(fù)雜
  在美國國防部的下屬機構(gòu)里有個國防合同管理局,管理局下設(shè)3個地區(qū)司令部、67個合同管理辦公室,遍布世界900多個地方,年度財政預(yù)算為10億多美元,文武職員有1萬多人。國防合同管理局除陸軍的彈藥工廠合同以及海軍的造船、改裝和維修合同外,履行國防部所有合同的管理工作,其中大型合同32.5萬份,合同價值為8520億美元。
  美國國防合同管理體制的歷史,可以追溯到第一次世界大戰(zhàn)期間。1916年,經(jīng)美國國會授權(quán),美陸軍通信兵組成了一個飛機檢查部門,對陸軍采購的40架飛機的生產(chǎn)進行審查,這是美軍歷史上第一個有關(guān)軍用飛機合同管理的部門。到了上世紀(jì)五六十年代,三軍都建立了各自獨立的合同管理機構(gòu),形成了三軍分散進行合同管理的格局。
  由于1964年以前,美國國防部一直沒有統(tǒng)一的合同管理部門,國防合同均由各軍種自行管理。三軍分散的管理,造成了機構(gòu)和人員龐大、重復(fù)浪費的現(xiàn)象。1965年國防部成立國防合同管理分局,加強了合同的統(tǒng)一管理。但由于各個軍種的獨立性都比較強,相互之間協(xié)調(diào)起來也困難重重。為此,美國防部再次部署,在1989年初成立了國防合同管理局籌備小組,研究國防合同的統(tǒng)管問題,并于1989年7月出臺《國防管理報告916號決議》。國防合同管理司令部的成立,實現(xiàn)了國防合同的統(tǒng)一管理。除陸軍的彈藥工廠合同以及海軍的造船、改裝和維修合同外,三軍所有的合同幾乎都納入國防合同管理司令部的管轄范圍之內(nèi),實現(xiàn)了集中統(tǒng)一管理。隨后,合同管理機構(gòu)地區(qū)辦事處/駐廠代表辦公室由國防合同管理司令部統(tǒng)一派駐,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國防部在每個大型軍工企業(yè)只派駐一個代表辦公室。至此,美國國防合同體系才算基本完善。
  這個體系的核心是合同管理辦公室,它是國防合同管理的具體執(zhí)行者,在合同簽訂官授權(quán)下行使合同管理職能。合同管理辦公室接受委托后,要為合同簽訂官和項目管理辦公室提供建議和協(xié)助,還要檢查、監(jiān)督承包商的合同履行過程,同時還要保證質(zhì)量和安全。
  國防合同浪費現(xiàn)象嚴(yán)重
  由于上世紀(jì)90年代聯(lián)邦采購隊伍和軍方支持部門大規(guī)模裁員,美國軍方在軍事和緊急行動中嚴(yán)重依賴承包商。在伊拉克和阿富汗的承包商雇員曾經(jīng)達到26萬人以上,有時人數(shù)比他們所支持的軍方人員還多。過去20多年來,承包商一直被視為美國兵力部署的一部分。然而,由于政府無法提供有效的大單合同管理和監(jiān)督,加上計劃不周,自從入侵阿富汗以來至少有310億美元資金被浪費了,相當(dāng)于每天浪費1200萬美元。
  “伊拉克和阿富汗戰(zhàn)時承包委員會”近期的報告顯示,在伊拉克和阿富汗的第一大承包商是美國的KBR(凱洛格·布朗·路特公司),這家工程和建筑服務(wù)公司過去10年賺了408億美元。與美國政府的深厚背景是KBR一項強大的競爭優(yōu)勢,公司從中受益頗豐。美國副總統(tǒng)切尼曾于1995年至2000年擔(dān)任該公司首席執(zhí)行官。KBR的政府工程事業(yè)部自伊拉克戰(zhàn)爭重建啟動以后便輕易地從中獲得了高達90億美元的巨額合同。2005年伊拉克市場的業(yè)務(wù)占據(jù)著KBR公司24%的市場份額。美國國防部還選擇KBR負(fù)責(zé)管理伊拉克油田滅火等工作。KBR公司的具體職責(zé)是協(xié)調(diào)數(shù)十家規(guī)模較小的專業(yè)承包商共同完成油田恢復(fù)的工作,如協(xié)助清理礦井、修路、滅火和修建被破壞的油井等。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計,僅此項業(yè)務(wù)就能為KBR帶來數(shù)億美元的收入。不過近來美國司法部與證券和交易委員會一直在調(diào)查公司在伊拉克、科威特和尼日利亞的一些項目,KBR公司深受美國政府調(diào)查影響。
  在這種情況下,浪費的例子數(shù)不勝數(shù)。從2006到2011年期間,國會一共撥款386億美元,用于訓(xùn)練阿富汗國家安全部隊,但是這樣的項目不可持續(xù),也遠遠超出了阿富汗政府的接受能力。由于美國出資的一些計劃和項目,到了伊拉克和阿富汗政府手里將變得不可持續(xù),今后可能還將出現(xiàn)同樣多、甚至更多的浪費。一些合同缺乏充分的競爭,比如2001年一項總額363億美元的軍事物流合同,只授予了KBR一家供應(yīng)商。
  常在河邊走,哪有不濕鞋?在與當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)的過程中,一些美國資金輾轉(zhuǎn)落入了伊拉克和阿富汗軍閥和叛亂分子的手里。今年3月,“伊拉克和阿富汗戰(zhàn)時承包委員會”在阿富汗實地考察時發(fā)現(xiàn),從美國建筑和運輸項目中勒索的資金,是當(dāng)?shù)嘏褋y分子的第二大資金來源。在聯(lián)邦預(yù)算正受到仔細審視之際,這些發(fā)現(xiàn)可能令國會議員感到不安。未來12年內(nèi),五角大樓承擔(dān)著削減4000億美元預(yù)算開支的任務(wù),但倘若議員們不能達成共識,一致同意把削減計劃作為一項預(yù)算案的一部分,軍方的日子可就更難熬了。
  國防合同商的出路
  “伊拉克和阿富汗戰(zhàn)時承包委員會”給出的建議是,政府在某些事務(wù)中應(yīng)逐漸停止使用私人安全承包商,加強機構(gòu)間的協(xié)調(diào),并擴大負(fù)責(zé)緊急合同的文職及軍職官員的職權(quán)。但問題沒那么簡單:目前人們普遍認(rèn)為未來10年美國國防支出削減很可能超過9月初國會批準(zhǔn)的數(shù)字。如果議員們今年不能就美國預(yù)算赤字削減達成一致,五角大樓的基礎(chǔ)預(yù)算將在2013年自動回到2007財年的水平,并維持該水平達8年。有人提出了一種比較有趣的場景,如果美國國會把五角大樓支出進一步裁減4500億美元,考慮到通貨膨脹,五角大樓將被置于類似20世紀(jì)80年代里根政府國防預(yù)算暴漲高峰期的處境。
  對美國國防部來說,這簡直就是一場災(zāi)難。試想,既然國防部的利益都沒有充分保障,不使用私人承包商工作將如何開展?更要命的是,當(dāng)年的研究與武器采購費占到了預(yù)算的一半,而現(xiàn)在,由于受到醫(yī)療等人員開支迅速增加的影響,這部分支出被擠得只剩下三分之一。研究與采購支出可能比2008年的峰值下降40%至50%,基本趕上冷戰(zhàn)初期的削減規(guī)模。
  雖然奧巴馬政府已明確表示,將不允許一級合同商進一步兼并,但國防工業(yè)的某些領(lǐng)域可能最終將被允許削減規(guī)模,并且形成某種既定產(chǎn)品的唯一供應(yīng)商。這樣的話,美國可能購買大量的聯(lián)合攻擊機,但如果沒有更多的競爭,其他公司在這個行業(yè)里將無法生存,國防合同承包商的下一步將更加難走。
  隨著越來越少的新型平臺投入研制,政府除了允許一級供應(yīng)商兼并外沒有其他選擇。不管國防合同商是否愿意,未來可能就發(fā)展成這樣。不過,許多合同商也不會坐著等死,8月16日通用動力公司同意用近10億美元現(xiàn)金收購Vangent公司,Vangent是一家為聯(lián)邦司局提供醫(yī)療信息技術(shù)的領(lǐng)先供應(yīng)商。盡管Vangent的業(yè)務(wù)與作戰(zhàn)飛行器、艦船或彈藥毫無關(guān)聯(lián),但在如今這個動蕩的時期,這樣做或許能幫通用動力開辟出一片新天地。
  而其他國防合同承包商,也只好跟著硬頂上了,如果他們有這個實力的話。

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