摘 要： 在土地利用總體規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)中，規(guī)劃實施評價是極其重要的一環(huán)。作者針對上一輪涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，構建了評價指標體系，采用指標平均合成法得到涪城區(qū)土地利用評價分值。結果表明，規(guī)劃執(zhí)行度較好，取得了明顯的綜合效益。同時，也指出了規(guī)劃實施中存在的問題并提出了相關建議。
　　關鍵詞： 涪城區(qū) 土地利用總體規(guī)劃 實施評價
　　
　　1.前言
　　土地利用總體規(guī)劃是在較長時間、較大范圍內，按照國民經濟發(fā)展的需要，以及土地本身的適宜性，在時間和空間上，在國民經濟各部門之間分配土地，并對土地的開發(fā)、利用 、整治和保護進行統(tǒng)籌安排、調整結構、合理布局土地利用的戰(zhàn)略性和控制性規(guī)劃。
　　上輪規(guī)劃實施期間，為保障涪城區(qū)經濟社會持續(xù)、快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但同時由于當時的規(guī)劃思路的局限、技術手段的限制，規(guī)劃在實施過程中存在一定的問題。我們通過資料分析，對上輪涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施情況進行總結，評價規(guī)劃實施的效益、存在問題及成因，為涪城區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編提供編制經驗和建議。
　　2.研究區(qū)概況
　　涪城區(qū)位于四川省綿陽市中部，涪城區(qū)是綿陽市人民政府所在地，是綿陽市的政治、經濟、文化、教育、交通、通信和商貿中心，全區(qū)幅員的46.2%屬綿陽城市規(guī)劃區(qū)，地理坐標為東經104°29’—104°50’，北緯31°16’—31°37’，轄區(qū)面積597.00平方公里，轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，142個村，1098個組，總人口約為65萬人，2005年全年地區(qū)生產總值173.09億元。涪城區(qū)境內丘陵起伏，溝谷縱橫，地勢西北高，東南低，海拔在410—693米。區(qū)域內平壩、河谷地帶多為沖積土，丘狀臺地和丘陵地帶多為黃壤、紫色土，農田灌溉條件較好。
　　3.評價方法
　　3.1研究材料
　　以《1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃》為研究對象，為與土地利用總體規(guī)劃銜接，對1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地變更調查數據進行分析，所采用的數據為《1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃》。
　　3.2 評價指標選取
　　評價指標的選取基于土地利用總體規(guī)劃實施評價的對象、內容和目標，評價時遵循科學性、綜合性、主導性層次性、動態(tài)性和可操作性原則，根據涪城區(qū)的實際情況選取了5個一級指標，17個二級指標，具體見表1。
　　3.3 評價指標的量化方法
　　根據所選方法的可操作性和涪城區(qū)資料的實際情況，選用數模型對指標量化。
　?。郏保荨?br/>　　3.4指標權重測算
　　一般來說，根據數據的來源將權重確定的方法分為主觀賦權法和客觀賦權法兩類?？陀^賦權法需要大量的樣本資料，而在土地利用總體規(guī)劃實施評價中，無法收集到大量的統(tǒng)計數據［２］。因此，為了合理地反映各指標對規(guī)劃實施效果的貢獻程度，采用專家經驗估算的方法，來確定各級指標權重［３］。
　　3.5指標的平均合成方法
　　綜合分析土地利用總體規(guī)劃實施評價的內容，平均合成的方法選擇幾何平均值，該方法能顯示各指標之間的差距。
　　評價方法為：
　　w為權重，k為各項指標值。
　　3.6評價標準
　　根據研究結果表明：總評價值80≤C≤100時，良好，土地利用總體規(guī)劃在實施中社會、經濟、生態(tài)各方面很協調，效果明顯；當60≤C＜80時，土地利用總體規(guī)劃在實施中各方面比較協調，起到一定效果，較好；當40≤C＜60時，土地利用總體規(guī)劃的實施作用不大，各方面有點不太協調，一般；當20≤C＜40時，土地利用總體規(guī)劃實施情況比較糟糕，很多目標難以完成，各方面不協調，較差；當C＜20時，土地利用總體規(guī)劃實施情況很差，規(guī)劃如同虛設，基本沒有起到任何作用［４］。
　　4.評價結果
　　涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃各指標平均合成后為77.78，處于“較好”評價等級，具體評價值見表1。該結果表明涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施情況總體良好。規(guī)劃實施以來，當地政府高度重視土地利用總體規(guī)劃的實施，以規(guī)劃為依據，以用途管制為手段，嚴格土地利用管理，并取得了明顯的綜合效果。效果指標和執(zhí)行指標得分相近，都處于較好等級。反映涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行指標得到了較好的實施，并在實施過程中，較為注意妥善處理土地利用與經濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護的關系，促進了經濟社會的協調發(fā)展，從而產生了相應較好的社會效益和經濟效益。同時，從中也反映了土地利用規(guī)劃在調控經濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護中的作用，土地利用總體規(guī)劃及其實施，對經濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護具有十分重要的意義。也可以看到，耕地保護目標實施情況、建設用地滿足率、耕地總量與占補平衡率，以及環(huán)境改善率得分相對較低，有待提高。
　　5.結論及建議
　　根據評價結果顯示，涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃在實施過程中各方面比較協調，達到了一定的效果。但同時，規(guī)劃實施中也存在一定的問題、不足和困難。
　　5.1上輪規(guī)劃存在的問題
　　5.1.1耕地數量減少過快
　　涪城區(qū)城鎮(zhèn)周圍建設用地與農用地特別是耕地之間的矛盾相當突出，耕地減少數量過多過快。一是由于城市經濟發(fā)展迅速，城市化水平比預期提高，非農建設占用耕地數量較大；二是因為開展農業(yè)結構調整是在規(guī)劃實施之后；三是在2001—2005年間，國家大規(guī)模開展生態(tài)退耕，退耕規(guī)模比規(guī)劃預計規(guī)模大。
　　5.1.2建設用地增速過快
　　現有建設用地規(guī)模已超過上一輪規(guī)劃期末建設用地規(guī)劃指標。主要由于涪城區(qū)作為綿陽城市規(guī)劃區(qū)主體，社會經濟發(fā)展迅速，第二三產業(yè)用地需求較大，規(guī)劃預見性相對不夠。另外，在規(guī)劃初期，城市用地以粗放型發(fā)展為主，未能充分節(jié)約集約用地，使得建設用地增長過快。
　　5.1.3規(guī)劃實施缺少必要的彈性空間
　　上輪規(guī)劃自上而下開展編制，各類規(guī)劃指標層層分解下達，具有很強的指令性和剛性。土地利用總體規(guī)劃作為超前性和長期性規(guī)劃，很難做到用地規(guī)模的準確預測與合理分配，缺少必要的彈性空間，增大了規(guī)劃在實施過程中調整的頻率，影響了規(guī)劃實施的效率和嚴肅性。
　　5.2改進規(guī)劃的建議
　　5.2.1嚴格保護耕地
　　土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強土地資源管理的基本制度。通過嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，嚴格控制占用農用地特別是耕地，實現土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地數量穩(wěn)定。
　　5.2.2重點控制建設用地和集約用地
　　隨著用地總量的擴大，既要適應人口增長、經濟發(fā)展、生產力布局調整的要求，又要反映產業(yè)升級、技術進步、生產率提高的趨勢，按照建設資源節(jié)約型社會的要求，堅持“控制總量、用好增量、盤活存量、提高效益”的節(jié)約集約用地目標，發(fā)揮土地參與宏觀調控的作用，創(chuàng)新土地利用模式，提高節(jié)約集約用地水平，緩解土地供需矛盾，嚴格控制建設用地增量，積極盤活存量建設用地，提高土地利用率。嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模，糾正主要依靠擴大用地、經營土地推進城鎮(zhèn)化的做法，努力經營城市，提高城市土地利用效率?？刂粕a用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。
　　5.2.3圈外建設項目應留有余地
　　上一輪規(guī)劃除省、市重點項目下達用地指標外，沒有圈外項目用地指標，涪城區(qū)很多項目無法納入規(guī)劃，制約了地方經濟發(fā)展。由于未來圈外工業(yè)等項目用地的不確定性，建議適當預留部分可調節(jié)用地指標，以滿足地方經濟發(fā)展需要。
　　5.2.4充分考慮小城鎮(zhèn)建設用地指標
　　隨著經濟發(fā)展，人口城市化、城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但上一輪規(guī)劃僅重點考慮了中心城市規(guī)劃區(qū)，其他鎮(zhèn)鄉(xiāng)場鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)指標太少或無指標，不符合農村人口向城鎮(zhèn)轉移實際，應予以調整。
　　
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　　項目來源：綿陽市國土資源局資助項目。
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