呂 婕,呂 軍
(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟管理學(xué)院,湖北 武漢 430074)
近年來我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的強度不斷增大,但是礦產(chǎn)資源的開發(fā)產(chǎn)生了大量副產(chǎn)品,如污染、自然植被損耗以及生物物種的缺失等,使礦山環(huán)境外部性日益凸現(xiàn),對礦山生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)??梢哉f,環(huán)境外部性是環(huán)境問題產(chǎn)生的根源,使礦產(chǎn)資源得不到合理配置。因此如何實現(xiàn)礦山環(huán)境外部性內(nèi)部化,根本上改善礦山開發(fā)的生態(tài)環(huán)境,是新時期礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護所面臨的一大難題,得到了政府和學(xué)界的關(guān)注。本文在過去研究的基礎(chǔ)上探討了礦山環(huán)境外部性及其深層次的原因,將政府和企業(yè)結(jié)合在一起,為治理礦山環(huán)境外部性,實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展提出積極對策,為礦山環(huán)境管理提供依據(jù)。
外部性理論是可持續(xù)理論依據(jù)之一,環(huán)境外部性是指經(jīng)濟主體對與他們沒有合約關(guān)系人們的環(huán)境福利所產(chǎn)生的有害影響(孫鰲,2009),且他人又得不到相應(yīng)的補償。換句話說,環(huán)境問題是產(chǎn)生于生產(chǎn)者和消費者行為的外部性,即環(huán)境外部性導(dǎo)致了市場失靈,進而造成環(huán)境問題。從目前的理論研究和實踐工作來看,本文認(rèn)為礦山環(huán)境外部性指礦山開采企業(yè)的社會或經(jīng)濟行為對礦山環(huán)境福利產(chǎn)生了影響,并且不需要為此影響負(fù)責(zé)時產(chǎn)生的成本和收益,具體表現(xiàn)為礦產(chǎn)開采過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題、環(huán)境損害以及對社會造成的壓力和社會成本。歸納起來,現(xiàn)階段導(dǎo)致礦山開采環(huán)境外部性的原因主要包括以下方面。
這是導(dǎo)致礦山開采環(huán)境成本外部性產(chǎn)生的根本原因。產(chǎn)權(quán)是一種激勵和約束機制,對各經(jīng)濟主體的活動起著制約的作用。正如科斯指出,產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟運行的根本基礎(chǔ),對資源配置具有根本的影響。環(huán)境的所有權(quán)和使用權(quán)難以準(zhǔn)確地規(guī)定在于其公共物品的性質(zhì),使用者可以免費獲取稀缺資源所帶來的收益,在獲利動機的驅(qū)使下對資源的過度開發(fā)和利用,必然導(dǎo)致資源的枯竭以及環(huán)境的污染。
我國實行的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度,分別設(shè)立礦產(chǎn)資源和土地所有權(quán),即礦產(chǎn)資源為國家所有,而與采礦有關(guān)的土地基本上為農(nóng)民集體所有,而礦山企業(yè)只有開采權(quán)。在這一制度下,實際產(chǎn)權(quán)與名義產(chǎn)權(quán)相脫離,不可避免地會因權(quán)益主體不一致而產(chǎn)生矛盾,擁有采礦權(quán)人不愿意承擔(dān)保護礦山的責(zé)任,將對資源和環(huán)境破壞的成本轉(zhuǎn)嫁給大眾,從而實現(xiàn)私人總收益等于私人成本(圖1)。從圖1可以看出,礦山開采過程中產(chǎn)生的外部環(huán)境成本,導(dǎo)致私人邊際成本小于社會邊際成本,即MPC 圖1 環(huán)境外部性造成的市場非效率示意圖 政府政策失效是導(dǎo)致礦山開采環(huán)境成本外部性產(chǎn)生的重要原因。一方面,公共項目決策大多是以項目的現(xiàn)期收益大小來衡量的,尤其注重政府任職期間內(nèi)的影響力,卻忽略了環(huán)境外部影響和長期效應(yīng)。如“就礦不就地”的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式導(dǎo)致了礦山的地質(zhì)環(huán)境問題以及土地破壞現(xiàn)象。另一方面,政府環(huán)保職能分散,增加了礦山治理的難度,如礦山環(huán)境管理涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)以及水利等部門,各部門責(zé)、權(quán)、利的不統(tǒng)一,而且部門之間缺少溝通,往往導(dǎo)致了“規(guī)劃跟不上變化”,組織資源的低效率。 對礦山環(huán)境外部性的治理過程中,政府需要采集企業(yè)排放廢氣廢物以及礦山開采過程中對生態(tài)環(huán)境影響等相關(guān)信息,但是這些信息屬于企業(yè)內(nèi)部資料。這些企業(yè)有可能隱瞞信息的傾向,而且,多家礦山開采企業(yè)排放的廢棄物可能混在一起,化學(xué)物質(zhì)在空中發(fā)生化學(xué)反應(yīng),多種化學(xué)物質(zhì)的協(xié)同作用產(chǎn)生的危害性更大。因此政府難以獲得真實準(zhǔn)確的環(huán)境資料來評估環(huán)境外部性并制定和執(zhí)行環(huán)保政策。 對于礦業(yè)主而言,追求的是利潤最大化,成本和收益是其考慮得首要因素。因此,在自身成本最小化、利益最大化的自利動機驅(qū)使下,忽視了生態(tài)環(huán)境資源這種高度短缺的生產(chǎn)要素在經(jīng)濟運行中的重要作用,對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和生態(tài)造成破壞,使資源輸出地成為“資源陷阱”。以煤炭資源開采為例,我國煤層賦存地質(zhì)條件差,不便于資源開采,有些開采企業(yè)地質(zhì)條件好則采,不好則丟,煤炭回采率大大降低,造成資源的嚴(yán)重浪費;又如在小秦嶺地區(qū)某金礦,尾砂庫建在公路邊,運輸車產(chǎn)生的風(fēng)流將尾砂直接揚起,使大氣中粉塵濃度超標(biāo)。 礦山開采中的環(huán)境成本與經(jīng)濟效益是相輔相存,只有人與環(huán)境的共融,才能適應(yīng)時代的變化,實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。減少礦山開采過程中的環(huán)境損失,治理礦山開采環(huán)境外部效應(yīng)的關(guān)鍵在于促使礦山企業(yè)在決策時考慮其行為所產(chǎn)生的外部成本,即使環(huán)境外部性內(nèi)在化,并不斷優(yōu)化環(huán)境資源。 可交易的排污許可證,實質(zhì)上是通過政府干預(yù)明確礦山資源的產(chǎn)權(quán)歸屬,同時通過市場機制來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。只有將政府干預(yù)和市場機制有效結(jié)合起來,才能有效解決環(huán)境外部性問題,把污染控制在較低水平。政府通過建立排污許可證制度建立礦山環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)市場,同時允許環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)在市場上交易。政府通過可交易的排污許可證對礦山開采企業(yè)的排污量進行控制,保證了環(huán)境資源的可持續(xù)性。礦山企業(yè)或者增加控污設(shè)備的投入,或者通過排污市場購買排污權(quán),從而把環(huán)境成本合理地納入企業(yè)生產(chǎn)成本中,利用價格杠杠來控制排污量,體現(xiàn)了“誰污染,誰付費”的原則。 如要求礦山開采企業(yè)將有毒化學(xué)物質(zhì)的使用、排放等信息向當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)報告等等。當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)相關(guān)企業(yè)的活動對其“加貼標(biāo)簽”,產(chǎn)品標(biāo)簽可以分為三種類型:第一種標(biāo)簽由企業(yè)自由申請,再由獨立機構(gòu)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來評價企業(yè);第二種標(biāo)簽的認(rèn)定在礦山開采企業(yè)由內(nèi)部自主進行;第三種標(biāo)簽是礦山開采企業(yè)只是向當(dāng)?shù)卣峁┫嚓P(guān)信息。環(huán)境標(biāo)簽有助于礦山開采企業(yè)加強環(huán)境意識,促使企業(yè)改進工藝、實施清潔化生產(chǎn),實現(xiàn)生產(chǎn)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。 建議建立區(qū)域礦山開采及相關(guān)技術(shù)推廣部門,一方面該部門能直接面對企業(yè),克服原有職能部門分割的問題,另一方面可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要以及本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平因地制宜發(fā)展重點技術(shù),推行清潔生產(chǎn),從源頭上控制污染物的產(chǎn)生。區(qū)域礦山開采及相關(guān)技術(shù)推廣部門的職能范圍應(yīng)包括以下方面;第一,推行構(gòu)建生態(tài)型礦山開采的新模式的發(fā)展目標(biāo);第二,推廣清潔化生產(chǎn)的相關(guān)技術(shù)信息和政策,為企業(yè)提供相關(guān)咨詢等;第三,協(xié)助與歐美發(fā)達國家的交流與合作。 增強企業(yè)環(huán)境成本意識。礦山環(huán)境外部效應(yīng)內(nèi)在化應(yīng)根據(jù)“誰污染,誰治理”的原則,加強企業(yè)環(huán)境意識,明確以企業(yè)為中心的管理模式。首先,企業(yè)比政府更清楚環(huán)境治理的成本與收益,如政府在制定排污收費率時,由于不了解企業(yè)的邊際成本和邊際收益,過于考慮到企業(yè)的負(fù)擔(dān),制定的排污費率比較低,導(dǎo)致了部分企業(yè)“守法成本高,違法成本低?!钡诙?,從長遠來看,礦山開采企業(yè)不僅僅是生產(chǎn)者,也是技術(shù)革新者。只有明確了礦山開采企業(yè)作為環(huán)境主體的責(zé)任,才能加強礦山企業(yè)環(huán)境意識,促使大型老企業(yè)進行環(huán)境保護技術(shù)改造活資源節(jié)約型技術(shù)創(chuàng)新,淘汰污染嚴(yán)重的落后工藝設(shè)備,推行清潔生產(chǎn)。 礦山生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,一方面需要建立以“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場化運作”的機制;另一方面,加強公眾監(jiān)督地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)力度。建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)公眾參與制度,明確公眾的參與權(quán),有助于對礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定。 目前我國礦山開采發(fā)展模式就是傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—污染排放”單向流動的線性經(jīng)濟的再現(xiàn),而且相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條不連續(xù),從而加劇了礦山開采對環(huán)境的影響。因此,本文認(rèn)為只有構(gòu)建生態(tài)型礦山開采的新模式,才能實現(xiàn)真正意義上的實質(zhì)轉(zhuǎn)變。構(gòu)建生態(tài)型礦山開采的新模式包括一個體系和三個內(nèi)容。一個體系是指以企業(yè)為主體進行生態(tài)環(huán)境建設(shè),建立和完善礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)督機制以及政府之間的協(xié)調(diào)機制。三個內(nèi)容包括:第一,礦山開采應(yīng)以社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),追求資源、環(huán)境、人類發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧的趨勢;第二,礦山開采應(yīng)以“循環(huán)經(jīng)濟”為發(fā)展理念,追求原材料加工、開發(fā)、回收、綜合利用、評估一體化,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益最大化的趨勢;第三,礦山開采應(yīng)以產(chǎn)業(yè)鏈條延伸為關(guān)鍵,實現(xiàn)多效益化,構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟型礦山開采新模式。 本文基于外部性的理論,具體分析了礦山環(huán)境外部性及原因,并提出相應(yīng)對策,得出以下結(jié)論: 1) 環(huán)境問題的實質(zhì)在于環(huán)境外部性。環(huán)境外部性是礦山環(huán)境污染產(chǎn)生的根源。因此,要從根本上解決礦山開采中的環(huán)境問題,就必須解決礦產(chǎn)開采過程中外部性問題。 2) 治理礦山開采環(huán)境外部效應(yīng)的關(guān)鍵在于使外部影響“內(nèi)部化”:明確礦山產(chǎn)權(quán)關(guān)系,建立“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾來監(jiān)督、市場化運作”的礦山環(huán)境管理機制,構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟型礦山開采新模式。 [1]魏迎春,許友寧.開礦山地質(zhì)環(huán)境量化評價模型研究[J].華南地質(zhì)與礦產(chǎn),2004,(4):47-50. [2]李玲,張振文.阜新市生態(tài)地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量模糊綜合評價[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2008(2): 88-90. [3]汪明啟,徐錫華,嚴(yán)光生.金屬礦床(山)地質(zhì)環(huán)境評價方法[J].地質(zhì)通報,2005(14):85-87. [4]禹雪中,楊志峰,廖文根.水利工程生態(tài)與環(huán)境調(diào)度初步研究[J].水利水電技術(shù),2005,36(11):20-22. [5]賈金生,彭靜,郭軍,等.水利水電工程生態(tài)與環(huán)境保護的實踐與展望[J].中國水利,2006(20):3-5.1.2 政府政策失效
1.3 制定和執(zhí)行環(huán)保政策的信息不對稱
1.4 企業(yè)環(huán)境成本意識淡薄
2 礦山開采環(huán)境外部性內(nèi)部化的政策建議
2.1 明確資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實施可交易排污許可證制度
2.2 完善礦山開采環(huán)境信息
2.3 建立礦山開采環(huán)境管理與技術(shù)推廣部門
2.4 明確礦山企業(yè)環(huán)境主體的責(zé)任
2.5 盡快建立礦山生態(tài)補償機制
2.6 構(gòu)建生態(tài)型礦山開采的新模式
3 結(jié)語