施其武 錢震寧

自2008年地方政府開展小額貸款公司試點(diǎn)工作以來(lái)，小額貸款公司發(fā)展迅速，截至2011年6月末，全國(guó)共有小額貸款公司3366家，實(shí)收資本2464億元，貸款余額達(dá)到了2875億元。然而，伴隨著小額貸款公司的快速發(fā)展，其行業(yè)監(jiān)管乏力的問題日益凸顯，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)正在醞釀，應(yīng)未雨綢繆，加強(qiáng)小額貸款公司的行業(yè)監(jiān)管。

目前我國(guó)小額貸款公司市場(chǎng)作用分析

積極影響

彌補(bǔ)正規(guī)金融缺口。一是發(fā)揮“資金集聚”效應(yīng)，將過(guò)去處于“灰色地帶”分散的民間資金和非法的民間融資轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾砗戏ǖ墓拘刨J行為。二是起到“拾遺補(bǔ)缺”作用，對(duì)急需信貸資金支持但受抵押擔(dān)?；蜚y行信貸條件限制而難以得到貸款的小企業(yè)及個(gè)人，給予一定的資金支持。三是搭建“資本轉(zhuǎn)化”橋梁，推動(dòng)大量民間資金向金融資本轉(zhuǎn)化。

規(guī)范借貸行為。從小額貸款公司的運(yùn)作實(shí)踐看，在融資的合法性、規(guī)范性、安全性等方面都明顯強(qiáng)于民間借貸，可以促使更多的民間閑散資金逐步向陽(yáng)光化、集約化方向發(fā)展。

服務(wù)弱勢(shì)群體。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)范圍有明顯的區(qū)域特征，對(duì)地方弱勢(shì)群體融資需求的信息敏感度高，能及時(shí)作出反應(yīng)，有效緩解小企業(yè)、農(nóng)戶等弱勢(shì)群體融資難問題。小額貸款公司擔(dān)保方式靈活，貸款手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)便快捷，客戶1～2天就可取得貸款，最長(zhǎng)一般不超過(guò)5天，金融服務(wù)效率明顯高于正規(guī)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。

主要問題

資金來(lái)源復(fù)雜。小額貸款公司的資金來(lái)源已由注冊(cè)資本金和不超過(guò)注冊(cè)資本金50%的銀行貸款，擴(kuò)展到股東和利益相關(guān)人的實(shí)體資本注入、私下募集資金甚至包括違規(guī)挪用的銀行信貸資金等。尤其是小額貸款公司利用其可以合法發(fā)放貸款的社會(huì)影響力，足以迷惑相當(dāng)一部分不明真相的社會(huì)公眾，并向其非法吸收存款，加之監(jiān)管失位，非法吸收社會(huì)公眾存款或非法集資牟利的違法風(fēng)險(xiǎn)正不斷加大。

資金投向盲目。小額貸款公司存在趨利性、盲目性、隨意性、自發(fā)性和隱蔽性等特點(diǎn)，資金流入一些國(guó)家限制或禁止的行業(yè)，使部分不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)維持著生存，導(dǎo)致局部的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和信貸結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，削弱了宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。

業(yè)務(wù)管理混亂。一是變相提高利率，惡意規(guī)避監(jiān)管。部分小額貸款公司在計(jì)收貸款利息的同時(shí)，往往收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)和手續(xù)費(fèi)等，或強(qiáng)迫客戶接受與其有關(guān)聯(lián)關(guān)系的擔(dān)保公司為客戶擔(dān)保，通過(guò)收取擔(dān)保費(fèi)用變相抬高利率。典型調(diào)查反映，民營(yíng)小額貸款公司實(shí)際月利率普遍超過(guò)3%，借款人負(fù)擔(dān)較重。二是股東抽逃資本金。個(gè)別小額貸款公司成立后，股東就以借款形式將入股資金借回，并長(zhǎng)期占用。三是內(nèi)部管理混亂。存在現(xiàn)金結(jié)算，或以現(xiàn)金形式收取貸款利息；或在客戶大額現(xiàn)金還貸時(shí)，當(dāng)日直接將現(xiàn)金貸于他人；或指使客戶在節(jié)假日以現(xiàn)金還款，并截留作其他用途。四是通過(guò)賬外經(jīng)營(yíng)，掩蓋不法行為。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，在小額貸款公司大量存在賬外經(jīng)營(yíng)行為，將非法籌措的資金從賬外高息放出，或掩蓋超過(guò)規(guī)定上限的利息收入。這部分資金的進(jìn)出主要通過(guò)個(gè)人賬戶流動(dòng)，難以查實(shí)。

人員素質(zhì)參差。一是高管人員整體素質(zhì)不高。如安徽省阜陽(yáng)市13家小額貸款公司24名高管中，從事過(guò)金融工作的僅占47%。二是難以實(shí)施有效的崗位制衡。信貸管理人員數(shù)量明顯不足，兼崗現(xiàn)象較為普遍，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊。三是管理手段較為落后。部分小額貸款公司貸款管理甚至還處在封閉式、手工處理階段，“貸款三查”流于形式，過(guò)度依賴借款人的社會(huì)關(guān)系和較高利率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的覆蓋，貸款安全難以得到有效控制。

經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)蔓延。小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)與銀行業(yè)機(jī)構(gòu)息息相關(guān)，有蔓延滲透之勢(shì)。一是相當(dāng)部分運(yùn)作資金由銀行存款轉(zhuǎn)化而來(lái)，導(dǎo)致銀行存款的流失。二是一些在銀行有貸款的微小企業(yè)由于資金需求不足，通過(guò)小額貸款公司等非正規(guī)金融組織以高成本補(bǔ)充資金，一旦不堪高利重壓抽逃資金、破產(chǎn)倒閉或逃逸，將導(dǎo)致銀行信貸資金損失。三是部分涉及民間借貸的借款人先歸還高成本借款的傾向明顯，加大了銀行債權(quán)回收難度。四是不少企業(yè)通過(guò)小額貸款公司發(fā)放的過(guò)橋貸款掩蓋向銀行借款的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。五是一些資本實(shí)力雄厚和規(guī)模較大的民營(yíng)企業(yè)在類集團(tuán)化模式下，正實(shí)現(xiàn)民間資本向銀行、擔(dān)保、典當(dāng)以及小額貸款公司的全方位滲透，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)從其他行業(yè)蔓延到銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

發(fā)展前景不明。在小額貸款公司牌照的搶奪戰(zhàn)中，相當(dāng)部分股東并不看重小額貸款公司自身的經(jīng)營(yíng)，而是希望能藉此向村鎮(zhèn)銀行過(guò)渡?！洞彐?zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》要求，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的必要條件之一是以境內(nèi)銀行為主要股東，占20%或以上的股份，這基本堵死了小額貸款公司向村鎮(zhèn)銀行的蛻變之路，使得一些期望轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行的小額貸款公司發(fā)展方向不明。

行業(yè)監(jiān)管分析

隨著小額貸款公司的迅速擴(kuò)張，其經(jīng)營(yíng)管理混亂與行業(yè)監(jiān)管薄弱的矛盾日趨尖銳，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)已初現(xiàn)端倪，一定程度上破壞了金融秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而影響到整個(gè)社會(huì)的安定。應(yīng)迅速建立規(guī)制健全、監(jiān)管有力、層次清晰、職責(zé)明確的行業(yè)監(jiān)管體系，在扼制和化解現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康有序發(fā)展。

監(jiān)管現(xiàn)狀

監(jiān)管法制缺失。目前，小額貸款公司監(jiān)管依據(jù)僅有2008年5月銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以及各地方政府以此為藍(lán)本制定的各類實(shí)施細(xì)則，行業(yè)監(jiān)管基本處于無(wú)法可依、各行其道的狀態(tài)，在法制建設(shè)方面基本空白。

監(jiān)管體制渙散。一是集中監(jiān)管缺失。從全國(guó)范圍來(lái)看，目前小額貸款公司日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置由地方政府負(fù)責(zé)，在中央層面無(wú)人負(fù)責(zé)，監(jiān)管制度缺陷明顯。二是監(jiān)管規(guī)范空白。目前小額貸款公司監(jiān)管制度基本空白，各地政府在公司治理、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、內(nèi)部控制制度等方面各行其是，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。三是監(jiān)管協(xié)調(diào)困難。地方政府在監(jiān)管過(guò)程中涉及的有關(guān)部門包括金融辦、財(cái)政、工商、公安、銀監(jiān)、人行等諸多部門，難以厘定職責(zé)分工。

監(jiān)管措施不力。一是準(zhǔn)入審批重形式輕實(shí)質(zhì)。一些政府主管部門主要關(guān)注股東出資和下級(jí)政府無(wú)實(shí)質(zhì)意義的承諾，而對(duì)股東的資質(zhì)、關(guān)聯(lián)情況和入股資金來(lái)源的審查流于形式，關(guān)聯(lián)股東超比例、股東無(wú)實(shí)際出資能力等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。雖然主管部門出臺(tái)了一些監(jiān)管規(guī)定，但各市、縣等基層政府監(jiān)管部門現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)和人員配備，應(yīng)付審批工作尚應(yīng)接不暇，日常監(jiān)管難以有效深入。三是監(jiān)管專業(yè)性不強(qiáng)。小額貸款公司屬準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，要求較強(qiáng)的監(jiān)管專業(yè)性，地方政府監(jiān)管部門難以勝任。四是存在重發(fā)展輕規(guī)范的監(jiān)管導(dǎo)向。地方政府監(jiān)管部門往往注重信貸投放數(shù)量，忽視規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，存在重發(fā)展輕規(guī)范的監(jiān)管誤區(qū)。

監(jiān)管模式的可行選擇

自上而下成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)

作為一個(gè)新興的行業(yè)，小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)?shù)确钦?guī)金融機(jī)構(gòu)近年來(lái)發(fā)展迅猛，并且具有一定的發(fā)展?jié)摿?。自上而下成立專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是一種立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的選擇。

優(yōu)勢(shì)：一方面可以保證監(jiān)管的全局性和完整性，統(tǒng)一號(hào)令、明確職責(zé)，便于協(xié)調(diào)各部門、各方面的利益，并形成強(qiáng)力高效的指揮。另一方面可以保證監(jiān)管專業(yè)化，確保監(jiān)管的效能。

難點(diǎn)：新設(shè)高級(jí)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要協(xié)調(diào)多方關(guān)系，動(dòng)用龐大資源，頭緒繁多，且應(yīng)當(dāng)有較長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)劃和論證，難以一蹴而就。在當(dāng)前小額貸款公司急需要成立強(qiáng)有力監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管的現(xiàn)狀下，一步到位成立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能只是望梅止渴。

由地方政府有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)

考慮到小額貸款公司的發(fā)展現(xiàn)狀以及其為小企業(yè)、“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的市場(chǎng)定位，由政府有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)管成為一種選擇。

優(yōu)勢(shì)：一是政府部門實(shí)施監(jiān)管，易于協(xié)調(diào)和溝通，能夠充分運(yùn)用財(cái)政等手段補(bǔ)充行業(yè)資本，充分體現(xiàn)其功能屬性。二是有利于與國(guó)務(wù)院各部委的監(jiān)管銜接，做到政令通達(dá)。三是能夠調(diào)動(dòng)一定的社會(huì)資源，有效化解風(fēng)險(xiǎn)，打擊非法金融。

難點(diǎn)：政府方面缺乏專業(yè)的金融監(jiān)管人才，在監(jiān)管過(guò)程中無(wú)論是在監(jiān)管制度的建立，還是在監(jiān)管人員的配備上都難免捉襟見肘，沒有專業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，難以勝任監(jiān)管專業(yè)性需要。

由專業(yè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——銀監(jiān)會(huì)全面負(fù)責(zé)監(jiān)管

優(yōu)勢(shì)：可以充分借鑒和吸取國(guó)內(nèi)外銀行業(yè)監(jiān)管的良好經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用先進(jìn)的監(jiān)管手段和有力的監(jiān)管措施，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管；有從中央到地方完備的組織機(jī)構(gòu)，人員素質(zhì)較高，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理有十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以迅速上手，減少培訓(xùn)成本，強(qiáng)化監(jiān)管效果。

難點(diǎn)：一是組織協(xié)調(diào)上先天不足。作為垂直領(lǐng)導(dǎo)的銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)無(wú)論是從工作職責(zé)還是工作方式上，帶有較強(qiáng)的獨(dú)立性，與地方政府有關(guān)部門主要是正常的工作聯(lián)系，缺乏指揮領(lǐng)導(dǎo)力，協(xié)調(diào)和溝通力不足。二是缺乏資本補(bǔ)充和風(fēng)險(xiǎn)處置手段，且銀監(jiān)會(huì)如果同時(shí)監(jiān)管銀行業(yè)和小額貸款公司，存在行業(yè)利益沖突問題。三是在日益壯大的銀行業(yè)體系面前，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管力量已基本達(dá)到極限，無(wú)力承擔(dān)新的監(jiān)管任務(wù)。

在中央層面確定一個(gè)宏觀部門牽頭建立小額貸款公司監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度，在地方層面仍由地方人民政府履行日常監(jiān)管職責(zé)

優(yōu)點(diǎn)：在中央層面，便于高層次的協(xié)調(diào)溝通和資源整合，充分調(diào)動(dòng)各方面資源，充分考慮各方面利益，保證監(jiān)管的全面性和平衡性。在地方層面，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極能動(dòng)性，立足現(xiàn)有力量，便于操作。面對(duì)小額貸款公司行業(yè)發(fā)展、亟須整治的現(xiàn)狀，可以迅速建章立制、整合資源來(lái)開展監(jiān)管，以解燃眉之急。

難點(diǎn)：一是部際聯(lián)席會(huì)議缺乏效率。由于部際聯(lián)席會(huì)議的組織形式相對(duì)較為松散，難以對(duì)各部門形成強(qiáng)力的約束，各部委往往會(huì)從本部門利益出發(fā)議事論事，易形成推諉扯皮。二是地方監(jiān)管體制不暢，監(jiān)管力量不足。

從我國(guó)小額貸款公司整個(gè)行業(yè)的現(xiàn)狀來(lái)看，亟須整肅行業(yè)、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，因此傾向于采取最后一種監(jiān)管體制，并做好下列相關(guān)工作：一是地方政府具體負(fù)責(zé)小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出監(jiān)管，并負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作。二是人民銀行將小額貸款公司納入賬戶管理系統(tǒng)和征信系統(tǒng)，并為其提供信用體系支持和技術(shù)支持。三是各有關(guān)部門在監(jiān)管專業(yè)技術(shù)、稅收等方面給予支持，由此形成地方政府與有關(guān)部門多方合作的機(jī)制，合力防范和化解小額貸款公司存在的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)政策建議

加快法規(guī)制度建設(shè)。建章立制，對(duì)小額貸款公司的市場(chǎng)定位、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)管主體、違法責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。在清理與整合部門規(guī)章和地方法規(guī)及規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，研究構(gòu)建較為完善的法規(guī)體系，使小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)有法可依。

提升監(jiān)管專業(yè)水平。一是在現(xiàn)有的監(jiān)管框架下，進(jìn)一步充實(shí)政府監(jiān)管部門尤其是基層的監(jiān)管力量，提高監(jiān)管有效性和覆蓋率。二是參照商業(yè)銀行監(jiān)管的理念、經(jīng)驗(yàn)和模式，切實(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的業(yè)務(wù)監(jiān)管。三是加強(qiáng)對(duì)高管人員的動(dòng)態(tài)考核和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，落實(shí)好合規(guī)性監(jiān)管要求，有效規(guī)范市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。四是引導(dǎo)小額貸款公司逐步落實(shí)好各項(xiàng)監(jiān)管要求，加大小企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)力度，為可持續(xù)發(fā)展奠定更廣闊的空間。五是加強(qiáng)對(duì)與小額貸款公司有合作關(guān)系銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，構(gòu)建防火墻，避免小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)向銀行傳遞。

發(fā)揮小貸公司作用。積極引導(dǎo)新設(shè)立的小額貸款公司向縣域、向偏遠(yuǎn)落后地區(qū)延伸，滿足金融服務(wù)不充分地區(qū)對(duì)信貸資金的有效需求。同時(shí)，督促小貸公司履行社會(huì)責(zé)任，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，合理確定貸款利率水平，切實(shí)提升小額貸款公司內(nèi)部管理水平，發(fā)揮公司治理和內(nèi)控機(jī)制的作用，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

加強(qiáng)信息披露。監(jiān)管部門應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制性信息披露規(guī)定，以便于市場(chǎng)參與者對(duì)小額貸款公司資本金規(guī)模、資金投向、盈利水平、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)小額貸款公司的約束力，促進(jìn)其經(jīng)營(yíng)管理更加規(guī)范。及時(shí)、真實(shí)與完整的信息披露，還可以提高銀行、企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)小額貸款公司的了解和認(rèn)可度，擴(kuò)大業(yè)務(wù)合作空間。

尋求政策扶持。一是出臺(tái)優(yōu)惠財(cái)政稅收政策。如減免部分服務(wù)“三農(nóng)”、小企業(yè)成效顯著的小額貸款公司營(yíng)業(yè)稅和所得稅或進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、貼息。二是加強(qiáng)配套支持。如將小額貸款公司納入征信體系、落實(shí)涉農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)新政，不斷夯實(shí)小額貸款公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展基礎(chǔ)。

（作者單位：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)安徽監(jiān)管局施其武系安徽監(jiān)管局副局長(zhǎng)）