饒常林

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430079）

地方政府立法協(xié)作及其實現(xiàn)

饒常林

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430079）

地方政府立法協(xié)作是解決地方政府立法碎片化和構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境的主要途徑。本文在闡釋地方政府立法協(xié)作的主體、形式和法律界限，分析協(xié)作的必要性和合法性的基礎(chǔ)上，對實現(xiàn)地方政府立法協(xié)作的拘束型模型和契約型模式進行剖析。相對于拘束型模式，契約型模式對現(xiàn)行憲政體系和行政框架的沖擊力要小得多，具有較強的操作性，但其中的磋商溝通機制和行政協(xié)議機制的效力還有待法律的進一步明確。

地方政府；立法協(xié)作；立法權(quán)；協(xié)作

根據(jù)憲法和法律，我國的地方政府擁有一定的立法權(quán)。地方政府制定地方規(guī)章雖然可以因地制宜地滿足不同地方的不同需要，激發(fā)地方政府的積極性，但也容易帶來地方規(guī)章的沖突和不協(xié)調(diào)，造成地方政府立法的碎片化。地方政府立法碎片化的根本原因在于地方利益的沖突。而在地方利益無法否認(rèn)和剝奪的情況下，只有自主參與、平等磋商、求同存異的協(xié)商和合作才是解決地方政府立法碎片化和構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境的主要途徑。本文試圖對地方政府立法協(xié)作進行理論上的梳理，以期論證協(xié)作方案的可行性。

一、地方政府立法協(xié)作的內(nèi)涵

地方政府立法協(xié)作并不是一個學(xué)理概念，我國理論界和實務(wù)界對地方政府立法協(xié)作并沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的界定，國外也沒有直接對應(yīng)的概念，它是我國社會、經(jīng)濟發(fā)展過程中法律實踐遇到的新命題。我們可以從協(xié)作主體、協(xié)作形式以及協(xié)作的法律界限和范圍幾個方面對地方政府立法協(xié)作進行描述。

（一）協(xié)作的主體

“從理論上說，立法協(xié)作包括不同層級、不同地區(qū)的立法主體或其工作機構(gòu)之間的協(xié)作。一般來說，在實行單一制的國家，不同層級立法主體之間應(yīng)當(dāng)是服從與被服從、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不需要也不應(yīng)當(dāng)存在實體上的立法協(xié)作，因此，實體上的立法協(xié)作的主要形式，應(yīng)當(dāng)是不同地區(qū)立法主體或其工作機構(gòu)之間的協(xié)作。但僅從立法工作機構(gòu)的協(xié)作來說，在不同層級的立法主體之間和不同地區(qū)之間，都應(yīng)當(dāng)有工作層面上的互相交流和協(xié)助?！保?］具體到地方政府立法的協(xié)作而言，協(xié)作的主體應(yīng)包括不同地區(qū)（尤其是相鄰地區(qū)）具有行政立法權(quán)的地方人民政府及其立法工作機構(gòu)。

（二）協(xié)作的形式

關(guān)于立法協(xié)作的形式，有人將其二分為立法工作協(xié)作和立法權(quán)行使的協(xié)作（或可稱為“立法行為協(xié)作”），立法工作協(xié)作，是有關(guān)立法工作機構(gòu)在具體承辦立法事務(wù)層面上的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗的交流、立法信息交流、立法技術(shù)的統(tǒng)一，甚至包括法規(guī)條文的借鑒。立法權(quán)行使的協(xié)作，是有關(guān)立法機關(guān)之間實際行使立法權(quán)活動的協(xié)作，主要任務(wù)是保證各地的具體法律制度在出臺時機上或內(nèi)容上的協(xié)調(diào)或一致［1］。還有的學(xué)者認(rèn)為，真正意義上的區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)，是區(qū)域內(nèi)的立法主體對某一事項的共同立法。地方立法協(xié)作的主要目的是在一定區(qū)域內(nèi)有關(guān)立法主體對某一事項采取共同的立法行動，形成一致的行為規(guī)則。共同立法是地方立法協(xié)調(diào)的必然結(jié)果，也是區(qū)域地方立法協(xié)作這一概念中的最重要的問題［2］。相反，有的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)不是區(qū)域共同立法。即使是共同起草，各自通過，在主要條款的規(guī)定上比較一致，也是各自立法的協(xié)調(diào)，而不是共同立法［3］。其實，學(xué)者們對立法協(xié)作的不同理解反映了地方政府立法協(xié)作的不同程度和形式。立法信息的交流、共享、相互借鑒是立法協(xié)作的初級形式，也是合作的基礎(chǔ)和開端；而區(qū)域內(nèi)的地方政府立法主體對某一事項進行聯(lián)合立法，是立法協(xié)作的高級形式，也是地方政府立法協(xié)作發(fā)展的必然結(jié)果。

（三）協(xié)作的法律界限和范圍

我國實行的是中央集權(quán)的政治制度，之所以賦予地方政府一定的行政立法權(quán)，是考慮到地方在政治、經(jīng)濟、文化以及社會發(fā)展上具有一定的差距，便利于地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰吞厣才诺胤叫允聞?wù)。這就意味著我們在進行立法協(xié)作時不能簡單的追求立法的統(tǒng)一，必須處理好一致的規(guī)則與地方特色的關(guān)系。地方政府立法協(xié)作并非要完全抹殺區(qū)域內(nèi)各個地方的現(xiàn)實差別，強制性地在整個區(qū)域進行完全一致的統(tǒng)一立法，它允許并充分重視各地行政立法存在的客觀差異，但是這種立法上的差異必須是在綜合考察各地經(jīng)濟、政治發(fā)展的基礎(chǔ)上所進行的科學(xué)選擇。也就是說立法協(xié)作絕不是抹煞地方立法的差異，而僅僅是在具有共通性和原則性的問題上達成一致。因此，地方政府立法的區(qū)域協(xié)作要想健康有序地發(fā)展必須要有一個法律界限和范圍。

首先，地方政府立法協(xié)作必須維護法制的統(tǒng)一。我國《憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！币虼?，任何制度創(chuàng)新，包括立法協(xié)作必須在法律的框架內(nèi)進行。要保證立法協(xié)作的合法性，就必須使協(xié)作立法與上位法保持一致；同時，立法協(xié)作的權(quán)限和程序不能與國家憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。

其次，地方政府立法協(xié)作不能排斥和對抗其他非協(xié)作區(qū)域，不能在區(qū)域內(nèi)制造相對于其他區(qū)域的新的利益割據(jù)和不當(dāng)競爭優(yōu)勢。地方行政立法協(xié)作本質(zhì)是為區(qū)域內(nèi)市場主體、社會主體的合作、流動服務(wù)的，而不是為一個大區(qū)域的行政當(dāng)局服務(wù)的。地方立法協(xié)作不是在共同的利益面前結(jié)成區(qū)域同盟，形成更大地域范圍內(nèi)的利益割據(jù)，而是在經(jīng)濟、社會進一步發(fā)展的共同需求下在一定區(qū)域內(nèi)形成一種更加開放的制度安排［2］。

最后，地方行政立法協(xié)作的事項應(yīng)集中于相關(guān)地方政府共同面對的問題和需要統(tǒng)一規(guī)范的事項。如果某一問題是某一個地方所特有的，也就沒有立法協(xié)作的必要了。在美國，州際協(xié)定被廣泛運用于自然資源管理和保護、法律實施、能源、交通、稅收、教育、環(huán)保等領(lǐng)域。在我國，各個地區(qū)應(yīng)根據(jù)各自區(qū)域的具體情況和特點，選擇各地需要共同面對的事項，在不同領(lǐng)域、不同方面，不同的程度上以不同的方式展開立法協(xié)作。

二、地方政府立法協(xié)作的必要性

（一）協(xié)調(diào)地方規(guī)章之間沖突

地方行政立法是一把雙刃劍。地方行政立法不僅使憲法、法律和行政法規(guī)及其它國家政策在本行政區(qū)域得到實施，而且能夠自主解決地方的特殊問題。但是以行政區(qū)劃為單位的地方行政立法權(quán)的配置又不可避免地導(dǎo)致法律沖突的問題。因為這些地方立法只在其管轄行政區(qū)劃內(nèi)有效，相互間在法律地位上是平行的，并不具有相互約束的權(quán)力，特別是在各地行政立法對同樣事項都作了規(guī)定的情況下，極易發(fā)生“軟沖突”①“軟沖突”特指效力等級相同的平行法律文件之間的沖突，也稱之為"橫向沖突"，區(qū)別于不同效力等級的法律文件之間的縱向沖突。這種地方規(guī)章的“軟沖突”主要有以下幾種表現(xiàn)形式：（1）同一個行為在一個地方可能不違法，在另一個地方則可能是非法的；（2）在涉及收費標(biāo)準(zhǔn)條款上規(guī)定不一致；（3）一地公民的權(quán)利義務(wù)不同于另一地方公民的權(quán)利義務(wù)；（4）同樣性質(zhì)的違法行為規(guī)定了不同的法律責(zé)任；（5）競相降價式的不協(xié)調(diào)；（6）對于必須依靠區(qū)域合力去解決的問題缺乏協(xié)調(diào)；（7）重復(fù)雷同式的不協(xié)調(diào)［4］。

地方規(guī)章之間沖突的危害是顯而易見的。劉莘教授對法律沖突的危害性從四個方面作了比較全面的分析：（1）對法治建設(shè)造成嚴(yán)重影響，包括：一是破壞了法律制度的統(tǒng)一性；二是給適法和守法帶來嚴(yán)重困難，使法律規(guī)范實際上無法實施；三是損害了法律應(yīng)有的權(quán)威性。（2）對社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展造成嚴(yán)重妨礙，包括：一是沖擊和干擾了國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控政策和重大經(jīng)濟改革措施的實施，妨礙了全國統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)格局和全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展；二是不利于保障企業(yè)作為市場主體的獨立地位和自主經(jīng)營權(quán)、公平競爭權(quán)的實現(xiàn)，影響投資者和經(jīng)營者的信心；三是影響市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，削減了市場經(jīng)濟的活動，加劇了地方和部門保護主義。（3）對國家、社會和公民利益造成嚴(yán)重?fù)p害。（4）成為地方和部門利益的保護傘，容易滋生腐?。?］。因此，我們客觀上需要建立完善的地方行政立法協(xié)作機制，來解決法律體系中的矛盾沖突，從而為實現(xiàn)現(xiàn)代法治奠定堅實的立法基礎(chǔ)。

（二）保障統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境

經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展過程中不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。就國內(nèi)而言，隨著生產(chǎn)社會化的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟向一體化方向發(fā)展的趨勢日益明顯。一國的區(qū)域經(jīng)濟一體化是指在一個主權(quán)國家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理和文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體目標(biāo)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域經(jīng)濟總體效益的動態(tài)過程［6］。區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的過程，就是分工和專業(yè)化生產(chǎn)不斷深化的過程，是資本、技術(shù)、人才等各種要素更多地受到市場因素支配而自由地流動的過程，是社會保障、公共財政、法律框架等事項政策均一化的過程。為此，一體化的區(qū)域經(jīng)濟要求有序、公平的競爭環(huán)境，要求和諧的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作，這一切都必須依賴于一體化的法制環(huán)境。

統(tǒng)一的法制是統(tǒng)一的市場體系得以形成和有效運作的根本保障［7］。區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展，也需要統(tǒng)一法制的保障。但是，僅僅依靠中央立法的國家統(tǒng)一法制滿足不了特定區(qū)域發(fā)展的需要和經(jīng)濟一體化的需要［8］。區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展不僅需要中央立法的支持，更需要包括地方規(guī)章在內(nèi)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境。他要求區(qū)域內(nèi)地方立法之間不僅不存在沖突和不協(xié)調(diào)，還要求建立一種積極促進經(jīng)濟互動、加強緊密合作的法制，一種具有實現(xiàn)協(xié)調(diào)和安排功能的法制。在現(xiàn)有的立法體系下，面對區(qū)域內(nèi)多個地方法制建設(shè)和法律實施主體，要實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法制環(huán)境，只能靠協(xié)作。而地方政府作為地方規(guī)章的制定主體，加強行政立法上的協(xié)作成為區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的必然要求。正如經(jīng)濟全球化的發(fā)展要求“一國將不能繼續(xù)排他地制定和頒布政策，而必須日益廣泛地與他國和私人組織合作、協(xié)商和相互配合，以實現(xiàn)其目標(biāo)?！保?］同樣，區(qū)域一體化的發(fā)展也要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)相互協(xié)商和配合，加強合作，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政法制環(huán)境。

三、地方政府立法協(xié)作的合法性

我國現(xiàn)行法律中僅有《立法法》對部門規(guī)章的聯(lián)合立法作了明確規(guī)定，即該法第7 2條提到的，對涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，除了可以提請國務(wù)院制定行政法規(guī)外，國務(wù)院有關(guān)部門也可以聯(lián)合制定規(guī)章。但是對于地方政府之間的行政立法協(xié)作，尤其是地方政府間聯(lián)合立法沒有明確規(guī)定。因此，研究地方行政立法協(xié)作的實現(xiàn)，合法性問題成為一個必須探討的前提。筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)行法律沒有對地方行政立法協(xié)作作出明確規(guī)定，但不能就此簡單否認(rèn)地方行政立法協(xié)作的合法性，在我國現(xiàn)有的立法體制下，地方行政立法協(xié)作具有合法性基礎(chǔ)。

首先，立法權(quán)限的合法性。地方行政立法協(xié)作作為一種創(chuàng)新，問題不在于這種形式是否有憲法上的直接依據(jù)，而主要是在于地方是否具有一定的立法權(quán)。我國的《憲法》、《地方組織法》、《立法法》明確規(guī)定，省級政府及較大市的政府有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)制定僅適用于其各自所轄區(qū)域的政府規(guī)章。既然擁有行政立法權(quán)的地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實際需要制定地方規(guī)章，那么在特定區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)劃進行立法協(xié)作，并不違反法律。因為，立法協(xié)作的結(jié)果是使各地的政府規(guī)章內(nèi)容相協(xié)調(diào)，其程序和實體設(shè)置完全符合法律。即便是聯(lián)合立法，在制定時，也是由相關(guān)地方政府共同對法律草案內(nèi)容進行研究，或者由某一地方政府主導(dǎo)但充分征求其他地方政府的意見，并且最終還是必須由各地人民政府以當(dāng)?shù)卣?guī)章的名義頒布，并在在各自所轄的行政區(qū)劃內(nèi)適用。也就是說，地方政府立法協(xié)作在形式上仍為各省、市分別頒布實施的地方政府規(guī)章，唯一的差異僅在于，各方所適用的相應(yīng)的規(guī)范性文件在內(nèi)容上保持了一定程度的一致性和協(xié)調(diào)性，但這并未改變協(xié)作各方的立法權(quán)限，完全符合《憲法》、《地方組織法》和《立法法》賦予的立法權(quán)限。

其次，立法協(xié)作事項選擇的合法性。從一般規(guī)則上來看，只要與地方經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會關(guān)系調(diào)節(jié)等方面息息相關(guān)且屬于地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項都屬于地方立法加以規(guī)范的范疇，這一規(guī)則同樣適用于地方協(xié)作立法事項的選擇。此外，地方協(xié)作立法事項的選擇還具有一定的特殊性。開展地方行政立法協(xié)作的事項不應(yīng)是專屬于某一協(xié)作方所特有的管理事項，而應(yīng)與協(xié)作各方均相關(guān)聯(lián)且將會影響協(xié)作各方一定利益的事項。因此，立法協(xié)作事項的選擇并不違背地方行政立法權(quán)設(shè)置的初衷，并不排斥地方的特殊性。

最后，立法協(xié)作是出自于實踐中的立法沖突以及區(qū)域共同發(fā)展的利益需要而產(chǎn)生的，這種實踐需要符合我國憲法所確定的實行社會主義市場經(jīng)濟這一根本要求；符合改革發(fā)展的大方向；符合《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的精神。

四、地方政府立法協(xié)作的實現(xiàn)模型

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)法制建設(shè)，加強立法協(xié)作已經(jīng)成為各個地方政府的共識，但是，對于具體的操作流程和實現(xiàn)方式卻沒有一個固定的標(biāo)準(zhǔn)格式。對此，理論界紛紛從各自學(xué)科研究角度提出了自己的理論方案，見仁見智。通過梳理和概括，可以發(fā)現(xiàn)，各種各樣的方案無非就是兩類，即拘束型和契約型。

（一）拘束型模式

所謂拘束型模式，是力圖通過行政區(qū)劃的改變或者建立起跨行政區(qū)劃的統(tǒng)一機構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的法律事務(wù)并發(fā)布對整個區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展均具有實質(zhì)權(quán)利義務(wù)約束力法律文件的方案。這類模式又有兩種不同的做法：

其一，重新調(diào)整行政區(qū)劃，使行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域相一致，在此基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的立法、行政和司法機構(gòu)，通過“行政一體化”實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法制的統(tǒng)一。這種想法實際上是計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)思路，似乎只有在行政上一體化才能消除地方規(guī)章間的沖突與不協(xié)調(diào)，才能有法制的統(tǒng)一和經(jīng)濟上的一體化，否則，不同的行政單元就談不到一起。通過調(diào)整行政區(qū)劃來達成地方行政立法協(xié)作的目的、實現(xiàn)區(qū)域法制統(tǒng)一的方案，從理論上看似乎可行，從實踐的角度看卻未免是脫離了當(dāng)代中國政治與社會現(xiàn)實的紙上談兵。因為“許多行政區(qū)劃是歷史形成的，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和剛性，不能也不應(yīng)該隨著經(jīng)濟活動的頻繁變化而隨意調(diào)整。同時，經(jīng)濟區(qū)以經(jīng)濟為主要標(biāo)準(zhǔn)甚至是唯一的尺度，而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經(jīng)濟為限。對現(xiàn)行的行政區(qū)劃的重新調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和負(fù)責(zé)的工程，搞不好恐怕治絲益棼，引發(fā)出難以預(yù)料的后果?！保?0］

其二，在現(xiàn)行行政區(qū)域不變的前提下，建立跨行政區(qū)劃的管理機構(gòu)或區(qū)域行政立法機構(gòu)，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展制定具有法律約束力的行為規(guī)則。有學(xué)者將這種協(xié)作機制稱為“區(qū)域行政立法”，并進一步指出區(qū)域行政立法制定的法律規(guī)范文件能在該區(qū)域各行政區(qū)劃內(nèi)統(tǒng)一適用而且在效力上高于區(qū)域內(nèi)各地方規(guī)章，即當(dāng)各地方政府的規(guī)章與該區(qū)域行政立法規(guī)范相沖突時，應(yīng)以區(qū)域行政立法的規(guī)范為準(zhǔn)。［13］這種方案實際上也是一種以統(tǒng)一行政區(qū)劃為前提的，只不過是一種變相的統(tǒng)一，即在原省、市行政區(qū)劃的基礎(chǔ)之上增加一級而已。而且從法律的視角來看，這種方案也存在法律依據(jù)方面的障礙和缺失。根據(jù)我國的《憲法》和《立法法》，這種跨越行政區(qū)劃的區(qū)域行政立法機構(gòu)作為立法主體缺乏法律依據(jù)，進而導(dǎo)致立法權(quán)限的缺失。此外，在法律淵源、效力等級以及立法審查監(jiān)督方面都存在不少的法律問題需要解決。因此，在我國現(xiàn)行的法律制度和立法框架下，這種方案實際上面臨著合法性的巨大障礙。

（二）契約型模式

契約型模式，也被稱為“軟拘束”模式，指的是一定區(qū)域內(nèi)的地方政府在自愿、平等、互利基礎(chǔ)上，就共待解決的法制問題予以集體協(xié)商并達成一致的模式。這類模式也有兩種實施機制：

其一，磋商溝通機制。通過加強各行政區(qū)劃政府的立法信息交流和互動，做到立法信息的及時溝通與交流。具體措施有：一是地方政府之間互派人員，學(xué)習(xí)對方先進的立法經(jīng)驗，改革、廢除一些落后的地方，并對相互之間已經(jīng)存在或可能存在的規(guī)章沖突進行溝通和協(xié)商，并相互交換解決意見；二是由某一個或幾個地區(qū)牽頭以舉辦座談會的形式，分析各自立法的優(yōu)勢和缺點，總結(jié)區(qū)域之間存在的立法沖突，討論協(xié)調(diào)規(guī)章沖突的手段、途徑，對地區(qū)之間的立法沖突進行磋商或協(xié)調(diào)。通過交流信息和溝通磋商，理論上講，雖然可以最大可能地減少統(tǒng)一法律體系內(nèi)各地方之間法律規(guī)范的不一致，但在實踐中很難達到好的效果。原因在于：首先，這種磋商溝通機制的有效性完全有賴于各行政區(qū)劃政府對區(qū)域一體化和區(qū)域法制協(xié)調(diào)的責(zé)任感和自覺性，這種機制能否長久實行以及溝通磋商后能否真正在立法中認(rèn)真去做，并無約束機制。其次，哪些立法信息需要溝通、磋商并不明確，交流范圍較為籠統(tǒng)，甚至可能會出現(xiàn)避重就輕地交流一些無關(guān)緊要的信息，而重要的、涉及地方利益的立法信息則避而不談。因此，這一機制還需要在內(nèi)容上進一步明確并以有約束力的法制化方式予以固定下來，才能達到預(yù)期的效果和目的。

其二，行政協(xié)議機制。它在我國區(qū)域合作的實踐中一般被稱為市長、廳局長、主任聯(lián)席會議制度，即由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的行政首長、部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席召開區(qū)域大會，針對區(qū)域內(nèi)的共同問題進行磋商，行政協(xié)議是聯(lián)席會議所達成的一種結(jié)果。它的具體表現(xiàn)形式為“（實施）意見”、“協(xié)議（書）”、“宣言”、“提案”、“意向書”、“議定書”、“倡議書”、“章程”、“紀(jì)要”、“方案”以及“計劃”等，而最經(jīng)常出現(xiàn)的形式則是“協(xié)議”與“宣言”。與磋商溝通機制相比，行政協(xié)議機制將磋商溝通的結(jié)果以協(xié)議的形式加以記錄備案，不僅更為正式，也避免了議而不決的形式主義。但是，由于行政協(xié)議目前在我國的法律地位和性質(zhì)尚不明確，其不足之處也十分明顯。首先，行政協(xié)議本身只是行政機關(guān)內(nèi)部行為，并非外部行政行為，只能約束政府行為，對其他主體不發(fā)生法律效力。其次，行政協(xié)議的法律效力模糊不清，已締結(jié)的行政協(xié)議中大都沒有提及法律效力的問題，即便少數(shù)協(xié)議約定了協(xié)議生效時間，但協(xié)議對締約機關(guān)具有怎么樣的效力以及應(yīng)該如何實現(xiàn)則完全沒有約定。再次，行政協(xié)議不具有強制執(zhí)行的效力，執(zhí)行很大程度上憑靠政府官員的信譽以及政府官員對自己承諾執(zhí)行的意志力，隨著政府的換屆這種承諾往往有被擱淺的風(fēng)險。最后，從現(xiàn)在的各種宣言、協(xié)議和意見書來看，行政協(xié)議的內(nèi)容過于原則，很多只是一種意向或認(rèn)識，不具備實施的具體性，各方事后采取的具體措施不多。

相比之下，筆者認(rèn)為，拘束型模式是一種以行政的統(tǒng)一來實現(xiàn)經(jīng)濟的一體化的模式，是一種謀求建立一個統(tǒng)一區(qū)域法制體系的模式，而不是對區(qū)域內(nèi)多個法制進行協(xié)調(diào)，是協(xié)作的一種極端模式。如果我們真的按照拘束型模式建立起相應(yīng)的體制和法制，那么我們的憲法、組織法以及其他相關(guān)法律，乃至整個國家體制，都需要作重大調(diào)整和改革，成本和代價將是非常巨大的。因此，拘束型模式并不可取。與拘束型模式相比，契約型模式顯然對現(xiàn)行憲政體系和行政框架的沖擊力要小得多，具有較強的操作性，只是囿于法律授權(quán)的不明確性，契約型模式在實踐中還呈現(xiàn)一種無序和不明朗的狀態(tài)。但必須肯定的是，契約型模式作為地方政府解決自身問題和共同問題所進行的一種積極探索，充分體現(xiàn)了憲法上的公平、效率和自治的精神，因此應(yīng)為我國現(xiàn)行體制所包容，并可在中央政策上予以指導(dǎo)、扶植，增強其民主合法性，使其最終融入到現(xiàn)行憲政框架的制度化建制中來。

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Legislative Cooperation among Local Governments and Its Realization

RAO Chang－lin

（School of Public Administration,Central China Normal University,Wuhan 430079,China）

Legislative cooperation among local governments is a main method to resolve the local legislation fragmentation and construct the uniform and harmonious legal environment.This paper firstly explains the main body,form and legal boundary of legislative cooperation among local governments,and demonstrates the possibility and legality of cooperation,and then analyzes the constraint mode and contract mode of realizing legislative cooperation.Relative to constraint mode,contract mode has good operability because the impact of it upon present constitution system and administrative frame is little.However,the negotiation system and the effect of administrative agreement of contract mode remain to be confirmed.

Local government；legislative cooperation；legislative power；cooperation

D920.1

A

1009－105X（2012）03－0052－05

2012－07－12

教育部人文社科青年基金項目（項目編號：10YJC810036）；國家社科基金重點項目（項目編號：11AZD013）；國家社科基金項目（項目編號：11CGL075）；

饒常林（1978－），女，管理學(xué)博士，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院、湖北省地方政府治理與地方發(fā)展研究中心副教授。