楊偉國 代 懋

對中國就業(yè)管制進行年度測量是期望用一種量化的方法來反映長期存在的直觀感受。本文應用OECD的就業(yè)保護法指數(shù)進行測量，以反映我國就業(yè)管制的發(fā)展變遷。之所以使用OECD指數(shù)，一方面是因為OECD測量方法具備可操作性。我們在國外已有測量結(jié)果的基礎(chǔ)上更深入一步，測量了中國1978年以來的年度就業(yè)管制水平。另一方面，我國就業(yè)管制領(lǐng)域的爭論缺乏統(tǒng)一的標準，我們期望通過OECD的測量方法將其量化，以為進一步的研究提供參考。

一、OECD的就業(yè)保護法指數(shù)

OECD的就業(yè)保護法指數(shù) （Employment Protection Legislation Index，EPLI）是以雇主的解雇成本來衡量勞動力管制嚴格程度的指數(shù)。20世紀90年代至21世紀，EPL指數(shù)經(jīng)歷了創(chuàng)立、發(fā)展和完善的過程，該指數(shù)于1994年創(chuàng)建，在1999年和2008年進一步完善，至今仍為多國學者對就業(yè)管制進行測量的主要工具。EPL指數(shù)采用四層級計算方法，包括三個維度：（1）正規(guī)合同管制；（2）臨時合同管制；（3）集體解雇管制。這三個維度又分為21個基本測量項，每個國家的就業(yè)管制都依照這21個基本項進行打分，再依照每個層次的權(quán)重算出最后得分，得分越高表示管制越嚴格。2008年最新修改的版本增加了三個子項，分別是第9項：非公平解雇通知發(fā)出后可索賠的最長期限；第16項：臨時工作中介機構(gòu)成立的條件和第17項：臨時工作中介合同員工的待遇要求。EPL指數(shù)得分從0到6，就業(yè)管制靈活度極高的國家在整體得分上會很低 （接近于0或1），而擁有嚴格就業(yè)管制的國家得分較高 （5至6）。具體測量量化過程見表1。EPL指數(shù)的不斷完善也為就業(yè)管制影響的實證研究提供了更有效的方法。

表1 OECD就業(yè)保護法指數(shù)的量化過程詳解① 在此，以第4項 “遣散費”、第5項 “公平和非公平解雇的定義”以及第18項 “集體解雇的定義”為例展現(xiàn)這個量化的過程。有關(guān) “OECD就業(yè)保護法指數(shù)四層級計算過程以及權(quán)重分配 （版本3）”請參見楊偉國、代懋：《中國就業(yè)管制的測量》，載 《中國人民大學學報》，2010 （3）：90。

除了OECD的EPL指數(shù)，還有其他方法對就業(yè)管制進行測量，如世界銀行的雇傭工人指數(shù)（Employing Workers Index，EWI）［1］， 全 球 勞動力調(diào)查 （Global Labor Survey，GLS）［2］以及世界經(jīng)濟自由度調(diào)查 （Economic Freedom of the World，EFW）中的勞動力市場管制指標 （Labor Market Regulations，LMR）［3］等。與這些測量指標相比，OECD的EPL指數(shù)使用范圍更廣，不僅在OECD國家進行一年一度的更新測量，更是延伸至其他轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家。如赫克曼和佩吉斯2004年關(guān)于拉丁美洲的研究［4］，韋恩2009年對30個OECD國家和10個轉(zhuǎn)型國家（包括中國）的研究［5］，吉姆佩森等人2009年對俄羅斯的研究［6］，穆拉維約夫2010年對蘇聯(lián)、獨聯(lián)體以及波羅的海地區(qū)的研究［7］，簡錦漢等人2011年對中國臺灣地區(qū)就業(yè)保護法的研究［8］。這些研究的涌現(xiàn)表明EPL指數(shù)有較強的適用性和科學性，在將其用于對我國的就業(yè)管制嚴格程度測量之前，我們先討論其在我國的適用性問題。

二、就業(yè)保護法指數(shù)在中國的適用性

作為一個將法條量化并計分的指數(shù)，EPL指數(shù)在測量的過程中存在主觀理解上的偏差，且隨著國情的不同而變化。因此，在應用之前了解其在我國的適用性是必要的。在此，我們結(jié)合中國國情著重討論三個問題：（1）對臨時工作中介（Temporary Work Agency，TWAs）合同的理解；（2）三個子指數(shù) （正規(guī)合同管制、臨時合同管制和集體解雇管制）的權(quán)重分配；（3）勞動法律法規(guī)的執(zhí)行。

（一）對臨時工作中介合同的理解和量化

對 “臨時工作中介合同”進行測量的難點在于對其概念的界定。版本3的EPL指數(shù)有5項涉及TWAs合同，即13～17項，得分范圍為0．14～1．18分，即最嚴格的情況和最寬松的情況得分相差1．04分。在很多轉(zhuǎn)型國家，TWAs合同是缺失的。對此情況存在兩種測量處理方式：一種是將TWAs合同缺失的情況等同于最靈活的情況，即TWAs合同的使用不受限制，沒有法律對其進行規(guī)定；另一種處理方式是將TWAs合同的缺失等同于最嚴格的情況，即認為TWAs合同不存在是因為法律不允許TWAs合同的存在，TWAs合同的使用是非法的。這兩種極端情況的測量結(jié)果相差1分以上。部分對于轉(zhuǎn)型國家的研究傾向于將TWAs合同缺失的情況等同于最嚴格的情況，即認為TWAs合同是非法的，如 Micevska對東南歐洲國家的研究［9］，IMF對亞美尼亞的研究［10］等。但是這個處理方法忽略了一個事實，那就是20世紀90年代在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家，TWAs合同 （或者類似于TWA的機構(gòu)）快速出現(xiàn)并發(fā)揮作用。［11］因此，該領(lǐng)域的大多數(shù)研究傾向于將法條缺失的情況等同于最靈活的情況，這也是OECD采用的方法。所以，結(jié)合國情正確理解TWAs合同是非常重要的，至少要保證測量標準明確及前后統(tǒng)一。

我國是否存在類似于TWA的機構(gòu)，對于這個問題的回答直接決定了13～17項的得分。TWAs合同按照字面意思理解，即 “臨時工作中介合同”。事實上，我國雖然沒有完全符合這個概念的機構(gòu)存在，但是與之類似的機構(gòu)有職業(yè)介紹所及勞務派遣中介。1990年勞動部發(fā)布關(guān)于《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》的通知，第七條規(guī)定了職業(yè)介紹所的工作內(nèi)容，其中就提到：“（2）為用人單位提供勞動力資源信息，推薦合格的勞動者，介紹臨時性勞務人員，并對單位用工進行指導或提供咨詢…… （4）為進城務工的農(nóng)村勞動力提供用工信息，介紹用工單位?！敝?，各省相繼頒布了職業(yè)介紹方面的規(guī)定，包括職業(yè)介紹暫行規(guī)定、勞動力市場管理條例以及人才市場管理條例等。相較于職業(yè)介紹所，勞務派遣的概念出現(xiàn)較晚，但是更能契合TWAs合同測量項。因為勞務派遣的本質(zhì)就是一種臨時的非正式的雇傭關(guān)系。1999年北京市勞動保障局出臺的 《北京市勞務派遣組織管理暫行辦法》及2002年《中共中央國務院關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》在描述靈活就業(yè)形式時，使用了 “勞務派遣”概念。2007年6月29日，十屆全國人大常委會第二十八次會議正式通過的《中華人民共和國勞動合同法》使用了 “勞務派遣”概念。這些都表明我國在TWAs合同等子項上是可測量的。另外，我國與13～17項相關(guān)的法規(guī)有：《國有企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人實施辦法》、《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》及 《國營建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊暫行辦法》等。因此，我國雖然沒有TWAs合同的概念，但是存在職業(yè)介紹所、勞務派遣以及臨時工等方面的法規(guī)，這使得我國在13～17項上的測量能夠正常進行。

（二）權(quán)重安排中的集體合同和臨時合同

權(quán)重的分配是指數(shù)構(gòu)建過程中的大問題。即便是在OECD國家，這也是一個爭論已久的問題。［12］EPL指數(shù)三個子項的權(quán)重分配是：正規(guī)合同管制占5／12，臨時合同管制占5／12，集體合同管制占2／12。爭論的焦點在于是否應將正規(guī)合同和臨時合同管制賦予同樣的權(quán)重。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的實際情況，對這個問題的回答是肯定的。我國的城市勞動者大體可以分為城市工人和農(nóng)民工兩個部分。前者在計劃經(jīng)濟體制中，曾經(jīng)具有基于生產(chǎn)資料共同占有者的“主人翁”身份，在改革中，通過 “勞動合同制”、“優(yōu)化勞動組合”、“下崗失業(yè)”和 “身份置換”等過程，逐漸完成了與生產(chǎn)資料的分離，從“國家和企業(yè)的主人”變成了 “雇傭勞動者”；后者則是由農(nóng)業(yè)勞動力直接轉(zhuǎn)為雇傭勞動者的。這兩部分工人的身份轉(zhuǎn)變路徑雖然不同，結(jié)果卻是相同的，即具有雇傭勞動者的身份。［13］在此，我們將針對集體解雇管制和臨時合同管制進行詳細的說明。

1．國有企業(yè)改革所衍生的集體解雇問題

在我國的改革開放歷程中，國有企業(yè)改革是濃墨重彩的一筆，由此造成的改革后果促進了我國就業(yè)管制體系的完善。國有企業(yè)歷時三十余年的改革過程可以分為試點與擴權(quán)、承包責任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)改制四個階段，改革的目標一直指向增強企業(yè)的經(jīng)濟功能和提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。①有關(guān)國有企業(yè)的改革過程，參見吳曉波：《激蕩三十年：中國企業(yè)1978—2008》（上、下冊），北京，中信出版社，2008。國有企業(yè)的改革引發(fā)了對原有的勞動管理體制的改革要求，當企業(yè)的經(jīng)營管理者獲得了充分的管理自主權(quán)后，在20世紀50年代建立的勞動管理制度成為這些權(quán)力行使的障礙，尤其是在經(jīng)營管理者獲得了人事管理權(quán)之后，“固定工制度”開始與管理者獲得的權(quán)力相沖突，由此推動了企業(yè)招工和用工制度的改革。1986年，國務院發(fā)布 《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，要求在企業(yè)新招用的工人中推行勞動合同制度，使企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)的需要確定對勞動力的需求。1992年，中央政府將試行的勞動合同制推廣為全員勞動合同制，從此，在國有企業(yè)實行了多年的 “固定工制度”②這里的 “固定工制度”類似于國際上所指的無固定期限合同制度，即我國俗稱的 “鐵飯碗”制度。被勞動合同制度所取代。為配合建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中央政府允許國有企業(yè)裁減富余人員以提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，大批工人以 “下崗”的形式進入企業(yè)開辦的 “再就業(yè)服務中心”或類似機構(gòu)，領(lǐng)取基本生活費并尋找新的就業(yè)崗位。此后，在國有企業(yè)改制中，大批工人在根據(jù)工齡一次性領(lǐng)取經(jīng)濟補償金之后，完成了 “身份置換”，放棄了 “國有企業(yè)工人”的身份，與企業(yè)解除了勞動關(guān)系，成為失業(yè)下崗工人或者被要求提前退休。根據(jù)國家勞動和社會保障部的資料，在1998年至2004年的七年時間里，國有企業(yè)裁掉了60%的人員，累計裁員近3 000萬人；在1998年至2000年間，每年裁員人數(shù)都在700萬～900萬人之間。［14］在這樣一個改革過程中，有兩個與工人利益相關(guān)的重要問題：一是對工人的經(jīng)濟補償；二是對工人的安置，即工人在改制后的就業(yè)出路。這兩方面也是EPL指數(shù)測量的重要項目。

國有企業(yè)改革打破了工人的 “無固定期限勞動合同”。2003年7月由勞動和社會保障部、財政部、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動關(guān)系處理辦法》要求，用人單位在職工符合簽訂無固定期限勞動合同條件的時候，如果 “職工提出簽訂無固定期限的勞動合同，用人單位應當簽訂無固定期限勞動合同”。但是，如果 “改制企業(yè)與職工重新簽訂勞動合同就勞動合同期限不能協(xié)商一致的，應當繼續(xù)履行原勞動合同中尚未履行的期限；原勞動合同未履行期限短于3年的，應延長至3年”。在國企改革中還推行了所謂的 “買斷工齡”的身份置換政策，由改制企業(yè)支付給職工一筆經(jīng)濟補償金，在領(lǐng)取這筆經(jīng)濟補償金后，職工便不再是 “國有企業(yè)職工”。經(jīng)濟補償金的支付標準是職工的工齡，通常的做法是一年的工齡折合一個月的當?shù)仄骄べY。有些地方的經(jīng)濟補償金無上限，改制企業(yè)需要按照職工的實際工齡長度支付。③例如，1995年頒布的 《廣東省國有企業(yè)富余職工安置實施辦法》第8條規(guī)定：“按 《規(guī)定》第12條解除勞動合同的，由企業(yè)按其本企業(yè)工齡每滿一年 （超過六個月的按一年計）發(fā)給相當于本人一個月標準工資的補償費，并按最后一個合同期的未滿期限每年加發(fā)一個月的標準工資作為補償”。但是在有些地方規(guī)定了經(jīng)濟補償金支付的上限為12個月，即便是工齡超過12年的職工，也只能領(lǐng)取到相當于12個月工資的經(jīng)濟補償金。④例如，1996年頒布的 《陜西省勞動合同管理暫行規(guī)定》第27條規(guī)定：“解除或終止勞動合同，有下列情形之一的，用人單位應根據(jù)勞動者在本單位工作年限，每滿1年發(fā)給相當于本人1個月工資的經(jīng)濟補償金，最多不超過12個月”。而是否設置上限便造成了第4項——遣散費額度——測量得分的差異。

在再就業(yè)安置方面，1994年頒布的 《勞動法》已經(jīng)明確免除了政府對城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)的安置義務，代之以政府 “促進就業(yè)”的協(xié)助責任。為此，中共中央、國務院在2002年9月30日頒布了 《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，勞動和社會保障部、中共中央宣傳部、國家工商總局等政府部門和全國總工會相繼出臺了有關(guān)下崗失業(yè)人員享受再就業(yè)扶持政策的8個配套文件，即 《關(guān)于下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營有關(guān)收費優(yōu)惠政策的通知》、《關(guān)于印發(fā) 〈進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作宣傳提綱〉的通知》、《關(guān)于貫徹落實中共中央國務院 〈關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知〉若干問題的意見》、《關(guān)于促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)資金管理有關(guān)問題的通知》、《印發(fā) 〈關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法〉的通知》、《關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策具體實施意見的通知》、 《關(guān)于印發(fā)〈下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法〉的通知》。［15］這些政策不但指出了多方面的就業(yè)途徑，也提供了各種扶持就業(yè)的措施。該方面的政策與EPL指數(shù)的第21項緊密關(guān)聯(lián)。

2．農(nóng)民工就業(yè)所衍生的臨時雇傭關(guān)系問題

臨時雇傭關(guān)系的演變在我國勞動力市場轉(zhuǎn)型、就業(yè)管制改革以及經(jīng)濟的快速發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，由此也決定了其在我國EPL測量中的重要地位。我國針對臨時合同的管制隨著經(jīng)濟環(huán)境的變遷而幾經(jīng)起伏，趨于嚴格或者寬松。但由于長期的城鄉(xiāng) “二元”社會結(jié)構(gòu)以及由此形成的根深蒂固的城鄉(xiāng)隔離的社會觀念，使得農(nóng)民工的就業(yè)天然地處于不利的地位，因此，不論臨時合同管制的嚴格程度如何變化，其一直是我國就業(yè)管制領(lǐng)域的重點問題。

20世紀80年代，我國關(guān)于臨時雇傭關(guān)系的管制主要源于各個行業(yè)的規(guī)定，如建筑業(yè)、礦山或者鐵路部門等。這些行業(yè)對于農(nóng)民工或者臨時工的使用有著較高的需求，但同時由于潛在工作風險的存在，如礦工等工種，使得這些行業(yè)對農(nóng)民工或者臨時工的使用有較嚴格的限制，包括對崗位以及工作期限的限制，從而導致了較為嚴格的臨時合同管制水平。但是該水平在20世紀90年代初期有所下降。1990年實施的 《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》和1991年 《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》取代了20世紀80年代的規(guī)章制度，放寬了對農(nóng)民工的使用要求。1993年11月3日，勞動部發(fā)布 《農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動有序化—— “城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計劃”第一期工程》的通知，旨在鼓勵農(nóng)業(yè)勞動力的跨地區(qū)流動。這個計劃提出了五點要求：（1）輸出有組織；（2）輸入有管理；（3）流動有服務；（4）調(diào)控有手段；（5）應急有措施。勞動部還明確提出：建立 “異地就業(yè)勞動者的權(quán)益保障制度”；“鼓勵發(fā)展為農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動和異地就業(yè)的服務組織，包括城市職業(yè)介紹所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務站、各類培訓組織及為異地就業(yè)民工提供住宿、交通服務的其他組織”。然而在1994年12月勞動部發(fā)布 《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》中，前述 “第一期工程”的鼓勵流動被限制流動所取代，“有序化流動”變成了“有限制流動”。該文件提出，用人單位跨省招用農(nóng)村勞動力要經(jīng)勞動就業(yè)服務機構(gòu)核準；用人單位需招收人員的行業(yè)、工種，應屬于在本地無法招足所需人員的行業(yè)、工種 （第5條）。在符合上述條件的情況下，用人單位還要辦理繁雜的招工手續(xù)，例如，要向農(nóng)民工所在地的勞動就業(yè)服務機構(gòu)提交必要的文件；農(nóng)民外出之前，須持身份證和其他證明，在本地的勞動機構(gòu)登記，領(lǐng)取外出人員就業(yè)登記卡；農(nóng)民工到達用人單位后，憑就業(yè)登記卡領(lǐng)取外來人員就業(yè)證 （第12條）。但是這些政策的出臺并沒有阻止農(nóng)村勞動力向城市的流動，只不過在城市勞動力市場形成并強化了二元勞動力市場，非正規(guī)部門就業(yè)人員日益成為我國勞動力隊伍的重要組成部分。

結(jié)合我國的背景可以看到，集體解雇管制和臨時合同管制都是我國就業(yè)管制中的重要組成部分，在特定的歷史條件下甚至超過正規(guī)合同管制的影響，因此，我們在使用OECD的EPL指數(shù)對我國就業(yè)管制進行測量時，將沿用原有的權(quán)重分配。

（三）法律執(zhí)行

法律執(zhí)行一直是該領(lǐng)域的研究重點和難點。［16］如果法條層面的就業(yè)管制沒有得到執(zhí)行，那么勞動力市場管制的嚴格程度必定大打折扣。但是，斯科汀格指出：“即便是現(xiàn)在，有關(guān)法律的實際執(zhí)行及其影響的研究是很難進行的，這是就業(yè)管制研究的 ‘黑盒子’。”［17］（P16）不論其他方面的爭論存在多大分歧，這個觀點卻得到了學者們的一致認同。法律執(zhí)行數(shù)據(jù)的缺乏阻礙了這方面研究的進展。

在我國，執(zhí)法從來都是一個大問題，而且不僅僅局限在勞動法領(lǐng)域。查閱勞動法及相關(guān)法律，在違法者需要承擔的三類責任——行政責任、經(jīng)濟責任和刑事責任中，以行政責任所占比重最大，經(jīng)濟責任和刑事責任都很輕，很模糊。這就大大降低了違法者的違法成本，使法律得不到尊重。從 《勞動合同法》的立法宗旨看，這部法律是為 “保護勞動者的合法權(quán)益”而立。立法機構(gòu)也指出，這部法律的條款是在 《勞動法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對企業(yè)在實施 《勞動法》過程中出現(xiàn)的各種問題，為勞動者的權(quán)益提供更多的保障。在此，我們通過 《勞動法》的實施狀況來分析我國勞動法律的執(zhí)行問題。

首先，從政府方面來看，勞動執(zhí)法機構(gòu)本身存在缺陷是造成勞動法律失效的根源所在。依據(jù)《勞動法》的規(guī)定，勞動法執(zhí)法監(jiān)督體系是由各級政府的勞動部門和各級工會組成的。勞動行政部門的功能是對勞動力市場進行監(jiān)管，又稱為勞動監(jiān)察，其法律依據(jù)是 《勞動法》第八十五條，即 “縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責令改正”。根據(jù)1993年由勞動部發(fā)布的 《勞動監(jiān)察規(guī)定》，縣 （區(qū)）以上勞動行政部門要設立勞動監(jiān)察機構(gòu)，其主要職責是：宣傳勞動法律、法規(guī)和政策；依法擬定勞動標準；制定規(guī)章；對執(zhí)行勞動法的情況進行監(jiān)督檢查等。此外，《勞動法》對勞動監(jiān)察人員的職權(quán)還作出了規(guī)定，規(guī)定監(jiān)察人員執(zhí)行公務時有權(quán)進入勞動現(xiàn)場，查閱資料；有權(quán)對違法行為依法處理。勞動監(jiān)察機構(gòu)在履行職責時可采取不定期檢查、定期的報表和年審等方式，還可以針對專題專案開展重點檢查。而實際上，從全國層面上看，截止到2011年2月，我國有專職勞動保障監(jiān)察員2．3萬名，與勞動者數(shù)量的大致比例是1∶20 000，而世界通行的比例是1∶8 000。［18］面對要監(jiān)察的數(shù)以百萬計的企業(yè)，這支勞動監(jiān)察隊伍的力量顯得十分薄弱。除了人員嚴重不足之外，經(jīng)費缺乏也是勞動執(zhí)法面對的主要問題。然而，勞動關(guān)系領(lǐng)域的形勢發(fā)展卻不會顧及勞動執(zhí)法的能力局限［19］。

其次，從企業(yè)方面來看，中小私營企業(yè)的快速發(fā)展為勞動法的執(zhí)行埋下了隱患。2005年9月，全國人大常委會曾經(jīng)派出 《勞動法》執(zhí)法檢查組，分赴七省市對 《勞動法》實施情況進行了檢查。在向全國人大常委會提交的檢查報告中，人大常委會副委員長何魯麗將 “勞動合同簽訂率低、期限短、內(nèi)容不規(guī)范”作為執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的第一類問題，并且指出，這類問題主要出在中小私營企業(yè)。何魯麗稱，這類企業(yè)勞動合同簽訂率不足兩成，一些雇主為規(guī)避法定義務，不愿與勞動者簽訂長期合同；大部分勞動合同期限在一年以內(nèi)，勞動合同短期化傾向明顯。［20］十多年來，我國私營企業(yè)持續(xù)以高于全國經(jīng)濟增長的速度發(fā)展，“十一五”期間登記注冊的私營企業(yè)數(shù)量已經(jīng)超過840萬戶，年均增速達14．3%，私營企業(yè)成為中國最大的企業(yè)群體，占全國企業(yè)總數(shù)的74%。［21］私營企業(yè)已經(jīng)遍布全國并成為農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)的主要渠道。這類企業(yè)在成為中國經(jīng)濟的一個組成部分的同時，也因惡劣的勞動條件、繁重的勞動強度和極低的工資水平而一直受到輿論和學術(shù)界的抨擊。

第三，從勞動者角度來看，其弱勢地位決定了勞動法執(zhí)行的難度。這一點與第二點相關(guān)，在以農(nóng)民工為勞動力主體的 “次級勞動力市場”，即中小私營企業(yè)集聚的制造業(yè)、加工業(yè)和餐飲服務業(yè)等行業(yè)，對勞動力技術(shù)條件的要求較低，而低技能的勞動力人口在我國勞動力市場中處于供過于求的狀態(tài)，致使這類行業(yè)的雇用條件一直與勞動法律規(guī)定的最低標準和基本要求存在差距。勞動者的可替代性強使得其維權(quán)困難，成為勞動執(zhí)法監(jiān)督的巨大障礙。

法律執(zhí)行的諸多問題勢必導致EPL指數(shù)的測量結(jié)果與我國真實的就業(yè)管制水平不符。對于法律執(zhí)行水平的測量依賴于更為復雜的主觀測量方法①即前面提到的世界銀行的雇傭工人指數(shù) （Employing Workers Index，EWI）以及全球勞動力調(diào)查 （Global Labor Survey，GLS）等方法。，這也是下一步研究的重點。下一節(jié)我們將對中國1978年以來的就業(yè)管制變遷以及EPL指數(shù)測量結(jié)果進行講解和說明。

三、中國就業(yè)管制的變遷與測量

我們對我國國家層面的就業(yè)管制程度進行了測量，測量結(jié)果見圖1。從測量結(jié)果可以看出，自1978年改革開放以來，我國的就業(yè)管制程度穩(wěn)步升高，經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，分別是：1982—1994年的探索階段，1995—2007年的成型階段和2008年至今的完善階段。對于1978—1981年這四年，我們將其進行最嚴格的處理，即得分為6分，這符合我國當時的背景。改革開放的最初幾年延續(xù)了 “人人有其位”的充分就業(yè)政策，企業(yè)沒有自由招聘和解雇員工的權(quán)利，完全的僵化使得我們采用了極端的處理方式。

圖1 中國1978—2011年就業(yè)管制程度

1982—1994年是我國就業(yè)管制改革的探索階段。綜觀這13年，我國的就業(yè)管制水平經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程，得分從1982年的0．44分達到1987年的1．76分，又降到1994年的1．63分。1982年 《國營建筑企業(yè)實行合同工制度的試行辦法》拉開了就業(yè)管制改革的序幕，1983年 《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》對試行勞動合同制提出了要求。這種探索性的做法小心翼翼地開啟了這個過程，雖然涉及的測量條款不多，但是完成了破冰之旅。直至1986年，國務院頒布了關(guān)于推行勞動合同制的四個具體規(guī)定，即 《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》和 《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，我國才正式進入就業(yè)管制改革的軌道，得分升至1．73分。1991—1994年我國的就業(yè)管制水平略有下降，從圖2可以看出其下降主要源于臨時合同管制的放松。在1990年 《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》和1991年 《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》出臺之前，我國對臨時雇傭關(guān)系的管制主要源于一系列零散的行業(yè)規(guī)定，如1984年 《交通、鐵路部門裝卸搬運作業(yè)實行農(nóng)民輪換工制度和使用承包工試行辦法》、1984年 《礦山企業(yè)實行農(nóng)民輪換工制度試行條例》以及 《國營建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊暫行辦法》等。這些規(guī)定根據(jù)行業(yè)的特色制訂了使用農(nóng)民臨時工的辦法，存在一些共同特點，如對于農(nóng)民臨時工的使用期限有嚴格限制。1984年 《礦山企業(yè)實行農(nóng)民輪換工制度試行條例》第三條規(guī)定：“為了保護農(nóng)民輪換工的身體健康，到期必須輪換，返回農(nóng)村，不得連續(xù)使用?！倍@些規(guī)定大多數(shù)于1991年失效，被 《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》替代并實行統(tǒng)一管制?！度袼兄破髽I(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》放寬了對臨時工使用的管制，第十條規(guī)定：“勞動合同期限屆滿應即終止，經(jīng)雙方當事人同意，可以續(xù)訂?！边@些規(guī)定的變化導致該階段我國就業(yè)管制水平因為臨時合同管制的放寬而略有下降。

圖2 中國1982—2011年就業(yè)管制整體程度及三個子項程度

在就業(yè)管制與經(jīng)濟績效的研究中，學者們主要關(guān)注就業(yè)管制對經(jīng)濟績效的影響。而在改革開放之初，我國的就業(yè)管制發(fā)展歷程更多地體現(xiàn)了兩者之間的反向關(guān)系，即經(jīng)濟的改革開放對就業(yè)管制發(fā)展的帶動作用。此階段，就業(yè)管制一方面是經(jīng)濟改革開放的一部分，另一方面則以 “派生改革”的面貌存在。經(jīng)濟的改革催生了對更加靈活的勞動力市場和用工制度的需求，這是一種派生的改革需求，破除 “固定工”制度是其最重要的目標之一，這在圖2中便表現(xiàn)為對臨時合同管制的加強成為最初的動力來源 （1982年和1983年）。在逐漸步入正軌之后，我國的就業(yè)管制增強了對正規(guī)合同的管制，因為此時 “勞動合同工”已經(jīng)取代 “固定工”成為我國勞動力隊伍的主體，對正規(guī)合同管制提出了更高要求。

經(jīng)過前13年的探索，我國的就業(yè)管制具備了一定的經(jīng)驗。1995年 《勞動法》出臺，一方面是對前一階段管制的總結(jié)，另一方面也為應對新的就業(yè)形勢做了準備。該階段我國的就業(yè)管制水平上升到一個新的臺階，達到2．03分。得分的升高主要來源于對集體解雇管制的增強，集體解雇管制的得分從0．125分上升至0．5分。該階段出臺的規(guī)定除了對正規(guī)合同和臨時合同管制進行了更系統(tǒng)的梳理外，最重要的特點在于對集體合同的終止和解除有了明確的規(guī)定，如1995年《工會參加平等協(xié)商和簽訂集體合同試行辦法》第二十八條對變更或解除集體合同的程序進行了詳細說明，指出解除集體合同除了要達成書面協(xié)議之外，還要提交職工代表大會通過，報送集體合同管理機關(guān)登記備案，在報送勞動行政部門的同時，企業(yè)工會還要報送上一級工會。這些規(guī)定的出臺伴隨著我國國企改革的進程，EPL指數(shù)的測量得分從量化的角度反映了我國當時的情況。但是當時大量職工下崗待業(yè)的狀況已經(jīng)超出了EPL指數(shù)測量的覆蓋范圍。此階段除了就業(yè)管制隨著經(jīng)濟體制改革力度的加大而加強外，勞動力市場其他方面的制度也隨之完善，如1998年《國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)資金管理暫行辦法》和勞動部 《關(guān)于建立下崗職工基本生活保障制度的通知》等相繼頒布。

2008年至今的就業(yè)管制可以說是全面提升的階段，正規(guī)合同管制、臨時合同管制和集體解雇管制三個子項的得分都得到提高。這個階段的整體得分從2．03分達到2．78分，三個子項的得分分別達到了1．24分、0．92分和0．625分。其中上升幅度最大的是臨時合同管制，從0．54分上升到了0．92分，這主要得益于 《勞動合同法》中對派遣合同的規(guī)定。例如，第五十七條對派遣機構(gòu)的成立條件進行了規(guī)定：“勞務派遣單位應當依照公司法的有關(guān)規(guī)定設立，注冊資本不得少于五十萬元?！痹诩w解雇管制方面也有進一步的規(guī)定，如第四十一條對集體解雇的人數(shù)進行了規(guī)定：“需要裁減人員二十人以上或者裁減不足二十人但占企業(yè)職工總數(shù)百分之十以上的，用人單位提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見后，裁減人員方案經(jīng)向勞動行政部門報告，可以裁減人員?！本蜆I(yè)管制水平的全面提升帶來的直觀感受是強烈的，也引發(fā)了對 《勞動合同法》的爭論。

對于 《勞動合同法》出臺是否極大地提高了我國的就業(yè)管制水平這個問題，EPL指數(shù)的測量結(jié)果能夠給出回答。首先，從國家層面來看，2．03分到2．78分的確是一個不小的上升幅度，也直接使得我國的就業(yè)管制水平趕超國際標準，OECD2008年的平均就業(yè)管制水平為2．25分［22］。但是其次，結(jié)合我國各省、自治區(qū)和直轄市的情況來看，《勞動合同法》對我國就業(yè)管制程度的提升作用似乎不那么明顯。在2002年前后，許多地區(qū)都出臺或者調(diào)整了地方的 《勞動合同規(guī)定》，如2001年 《北京市勞動合同規(guī)定》，2002年 《河北省勞動合同管理辦法》，2002年《山東省勞動合同條例》以及2003年 《浙江省勞動合同辦法》等。這些規(guī)定在1994年 《勞動法》以及各地區(qū)已有的 《勞動合同規(guī)定》的基礎(chǔ)上進一步完善，也為2008年 《勞動合同法》的出臺做了鋪墊。早在20世紀80年代和90年代，我國部分地區(qū)的就業(yè)管制就已經(jīng)達到了較高的水平。而在21世紀，直至2008年之前，我國大部分地區(qū)的就業(yè)管制水平也處于2．0分以上，而且在相關(guān)的法條規(guī)定上也日益完善，如陜西省2007年的得分就達到2．52分，而山東省在2001年曾一度達到3．20分的高度。①該數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)各省、自治區(qū)和直轄市的就業(yè)管制條款測量得出。因此，從某種程度上說，《勞動合同法》是在國內(nèi)先進立法的基礎(chǔ)上，參照了國外的實踐經(jīng)驗而制定出來的法律。

四、小結(jié)

本文梳理了我國就業(yè)管制變遷的過程，并應用OECD的就業(yè)保護法指數(shù)測量了1978年以來我國就業(yè)管制的程度。在正式應用OECD指數(shù)進行測量之前，我們通過探討發(fā)現(xiàn)該指數(shù)在我國有著一定程度的適用性，我國的勞動法律情況可以較好地契合OECD就業(yè)保護法指數(shù)的21個測量項。例如，我國雖然沒有 “臨時工作中介合同”的概念，但是勞務派遣合同具有相同的含義。集體合同和臨時合同的權(quán)重安排也可以依照其原有的權(quán)重進行。

經(jīng)過測量得出的我國34年的EPL數(shù)據(jù)反映了就業(yè)管制程度不斷提高的過程，也證實了2008年 《勞動合同法》實施之后我國就業(yè)管制程度有較大提高的事實。

我國就業(yè)管制程度的提高是一個順應經(jīng)濟變革而自然發(fā)生的過程，不僅由于其 “派生改革”的本質(zhì)，也由于我國的法律傳統(tǒng)。我國的法律傳統(tǒng)決定了我國就業(yè)管制的基本水平，會遠遠高于英美法系國家的就業(yè)管制水平。［23］從1986年開始，我國的就業(yè)管制逐漸步入正軌，基本項也都具備。子項的微調(diào)——主要是臨時合同管制和集體解雇管制方面的變化——源于顯著的時代背景，國企改革的緊迫形勢和農(nóng)民工使用的進退兩難促進了我國就業(yè)管制的迅速完善，使得我國的就業(yè)管制水平在2008年之后一舉超越了國際標準。

另外，我國各地區(qū)豐富的就業(yè)管制經(jīng)驗也是國家層面就業(yè)管制水平不斷提高的內(nèi)在推動力。國際比較研究的視角延伸至國內(nèi)便是對我國省級層面就業(yè)管制的比較研究，31個省、自治區(qū)和直轄市的30年面板EPL數(shù)據(jù)將是進一步研究的基礎(chǔ)，也是我們下一步將要展示的內(nèi)容。相較于國家層面的顯著上升趨勢，省級層面的測量結(jié)果更加紛繁復雜。對我國各省、自治區(qū)和直轄市就業(yè)管制30年的變遷梳理以及就業(yè)管制程度的量化呈現(xiàn)將以一個更加立體的視角反映我國就業(yè)管制的情況，也有助于更好地理解我國勞動法體系的現(xiàn)狀和構(gòu)成。

但無論是我國國家層面還是省級層面的EPL測量結(jié)果，反映的都僅僅是法條層面的問題。與法條直接對應的問題，也是更重要的問題永遠是法律執(zhí)行。政府、企業(yè)和勞動者三方共同構(gòu)成了《勞動法》的執(zhí)行不力，似乎也給 《勞動合同法》的出臺提供了一個契機。0．75個得分點的提高反映了法條層面的變化，但是反映不了真正的執(zhí)法情況。就業(yè)管制執(zhí)行情況的量化依賴于更為復雜的主觀測量，這也是目前該領(lǐng)域的學者不斷努力的方向。更進一步，這0．75個得分點的提高究竟能夠產(chǎn)生多大的影響更是勞動與雇傭法經(jīng)濟學領(lǐng)域，甚至是法經(jīng)濟學領(lǐng)域的學者期望找出的真相，也是未來研究的重點所在。

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