范學(xué)成

（寧夏中衛(wèi)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏中衛(wèi) 755000）

為進(jìn)一步推動(dòng)我區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作全面深入開展，規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，不斷提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的實(shí)際辦案能力和執(zhí)法水平，完善執(zhí)法案卷檔案管理，2012年8月中旬，寧夏動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所組織專家對全區(qū)推薦上報(bào)的35宗不同類型動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案卷通過案卷評查，認(rèn)真查找不足和差距。

1 案卷上報(bào)情況

上報(bào)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督案件類型有12種：包括生產(chǎn)、經(jīng)營未經(jīng)檢疫動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品案；運(yùn)輸動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品未附有檢疫證明案；經(jīng)營、運(yùn)輸病死或死因不明動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品案；不按規(guī)定處置病死或死因不明動(dòng)物案；經(jīng)營、運(yùn)輸疫區(qū)內(nèi)易感動(dòng)物案；動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)載工具裝前未消毒案；未辦理審批手續(xù)跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物案；跨省引進(jìn)用于飼養(yǎng)的非乳用、非種用動(dòng)物到達(dá)目的地未向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告案；無證從事動(dòng)物診療活動(dòng)案；變造動(dòng)物產(chǎn)品檢疫證明案；拒絕動(dòng)物疫病監(jiān)測案；拒絕動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查案。

2 案卷評查情況

從評查情況看，寧夏全區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案卷制作水平較從前相比顯著提高，辦案質(zhì)量和水平進(jìn)一步提升。

2.1 主體方面 實(shí)施行政處罰的主體基本都具備法定資格，能夠在法定職權(quán)內(nèi)和管轄區(qū)域?qū)嵤┬姓幜P，被處罰主體認(rèn)定準(zhǔn)確。

2.2 調(diào)查取證方面 絕大多數(shù)案件做到了多方面、多角度收集證據(jù)，注重現(xiàn)場物證、視聽資料的證據(jù)，提高了證明效力。

2.3 程序方面

2.3.1 各市縣選送的案卷，一般程序的行政處罰案件履行了立案審批、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行等程序，做到程序合法，保障了被處罰主體的合法權(quán)益。

2.3.2 從選送的案卷看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰時(shí)均持有行政執(zhí)法證件，亮證執(zhí)法，表明身份和目的，所有案件均由兩名及以上執(zhí)法人員按規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證。收集證據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，注重留存當(dāng)事人身份證復(fù)印件、有關(guān)工商營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件等，避免處罰決定做出后找不到當(dāng)事人的現(xiàn)象發(fā)生。

2.3.3 行政處罰事先告知與行政處罰決定之間基本符合法定間隔期限3日的規(guī)定，告知當(dāng)事人陳述申辯以及申請聽證的權(quán)利，充分保障了當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)等合法權(quán)益。

2.3.4 從選送的案卷看，應(yīng)當(dāng)送達(dá)的法律文書依照法定程序和法定時(shí)間進(jìn)行了送達(dá)。

2.4 適用法律方面 執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中能夠做到核實(shí)當(dāng)事人身份，調(diào)查記載詳細(xì)，事實(shí)清楚，明確行政處罰的具體內(nèi)容和法律依據(jù)，適用法律準(zhǔn)確，實(shí)施行政處罰自由裁量適度。

2.5 文書制作方面 執(zhí)法案卷立卷歸檔比較整齊規(guī)范。選送案卷全部為一般程序案卷，能夠做到一案一卷，案卷封皮、大小規(guī)格統(tǒng)一，卷內(nèi)目錄、文書和備考表填寫規(guī)范，卷內(nèi)材料排列有序、有頁碼、案卷裝訂整齊。

3 存在的主要問題

3.1 主體資格問題

大部分案件中被處罰主體認(rèn)定準(zhǔn)確，有的案卷沒有附當(dāng)事人的有效證件復(fù)印件，如身份證、駕駛證、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件等。辦理案件時(shí)，應(yīng)依法索取當(dāng)事人或被詢問人身份證明材料，否則，極有可能會(huì)出現(xiàn)違法行為主體的認(rèn)定錯(cuò)誤、抵賴或找不到人，導(dǎo)致行政處罰無法順利執(zhí)行。

3.2 事實(shí)證據(jù)問題

3.2.1 認(rèn)定違法事實(shí)和證據(jù)單一，大部分調(diào)查取證只限在《詢問筆錄》《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》，不注意收集其他方面的證據(jù)，有可能造成違法事實(shí)認(rèn)定不清，證據(jù)不足，導(dǎo)致案件定性不準(zhǔn)確。特別是“未附檢疫證明”還是“未經(jīng)檢疫”案件要追根溯源，深入調(diào)查。由于事實(shí)認(rèn)定不清，致使適用的法律條款錯(cuò)誤，從而加重或減輕管理相對人所承擔(dān)的法律后果。

3.2.2 有的案件在通過詢問、現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）等手段收集證據(jù)的過程中，執(zhí)法人員收集到的證據(jù)往往不完整。如詢問邏輯性差、制作不規(guī)范等問題，現(xiàn)場檢查沒有對所檢查的物品名稱、數(shù)量、包裝形式、規(guī)格，以及勘察現(xiàn)場的具體地點(diǎn)、范圍、狀況等做全面、客觀、準(zhǔn)確的記錄，未說明當(dāng)事人是否在場等。另外，在收集證據(jù)過程中，執(zhí)法人員沒有驗(yàn)證或核對當(dāng)事人的身份證明等。

3.2.3 相當(dāng)一部分案件在證據(jù)收集過程中，未對同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的貨值金額進(jìn)行認(rèn)定，對涉案動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品貨值認(rèn)定不準(zhǔn)確，缺乏有效的證據(jù)，從而導(dǎo)致罰款額度的計(jì)算出現(xiàn)誤差。涉案動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品貨值認(rèn)定應(yīng)有當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門的價(jià)格函或者用同類動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品當(dāng)前市場價(jià)格來證明。

3.2.4 部分案件的影像證據(jù)制作不規(guī)范，缺乏制作人、方式、時(shí)間、地點(diǎn)及與原件核對情況的說明等。

3.3 程序方面問題

3.3.1 有的案件缺乏當(dāng)事人放棄陳述、申辯的書面說明。個(gè)別案件已達(dá)到聽證要求，當(dāng)事人沒有要求聽證，符合重大案件集體討論標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)適用重大案件集體討論程序，而在案卷中未能找到相關(guān)證明材料。

3.3.2 部分案卷沒有履行責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為的程序。處罰條款中要求做出責(zé)令改正的，沒有下達(dá)《責(zé)令改正通知書》，在案卷中沒有要求責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為的文件。

3.3.3 沒收的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品沒有出具合法票據(jù)和物品清單。

3.4 適用法律問題

3.4.1 行政處罰種類不明確。有的案卷混淆了處罰種類，將責(zé)令停止違法行為、責(zé)令整改、代做處理、補(bǔ)檢、焚燒深埋等列入行政處罰之列。

3.4.2 部分案件罰款額度計(jì)算隨意性太大，即自由裁量權(quán)掌握不準(zhǔn)，執(zhí)法人員沒有很好地根據(jù)違法事實(shí)嚴(yán)重程度進(jìn)行裁量處罰。

3.4.3 部分案件把當(dāng)事人態(tài)度好、家庭貧困作為法定從輕、減輕行政處罰情節(jié)，不符合有關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定。

3.5 文書制作問題

3.5.1 《詢問筆錄》制作缺乏技巧，詢問針對性不強(qiáng)，案情介紹過于簡單，人、事、時(shí)間、地點(diǎn)要素不全，大部分都是先入為主的詢問方式。部分案件現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄、詢問筆錄中當(dāng)事人未寫明“以上情況屬實(shí)”等確認(rèn)意見；筆錄類證據(jù)的空白處未劃線，修改處未作技術(shù)處理；現(xiàn)場照片、身份復(fù)印件等證據(jù)沒有收集人、收集時(shí)間、收集地點(diǎn)、證據(jù)內(nèi)容、簽字確認(rèn)等說明。

3.5.2 重大案件集體討論記錄沒有詳細(xì)記載案件來源、違法事實(shí)、情節(jié)后果、法律依據(jù)和當(dāng)事人意見（當(dāng)事人意見指當(dāng)事人是否要求聽證或進(jìn)行了陳訴和申辯，以及形成的結(jié)果）等?！缎姓幜P事先告知書》《行政處罰決定書》中，未能詳述當(dāng)事人的違法事實(shí)和證據(jù)。

3.5.3 部分案卷不能執(zhí)行罰繳分離制度。有的案卷沒有體現(xiàn)罰沒物品處理結(jié)果，如無害化處理結(jié)果等，缺乏追根溯源的證據(jù)。

3.5.4 結(jié)案報(bào)告中沒有準(zhǔn)確記載“處罰決定及執(zhí)行情況”，缺少對行政處罰內(nèi)容、行政處罰決定書（繳款書）的送達(dá)情況、當(dāng)事人何時(shí)、何地繳納罰款，物品的處理等行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行結(jié)果等內(nèi)容的記錄。

3.5.5 個(gè)別縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所沒有使用《寧夏回族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書格式》，備考表填寫不完整。內(nèi)部審批流程不夠規(guī)范，有的只有領(lǐng)導(dǎo)簽名而沒有簽署具體意見，例如有的領(lǐng)導(dǎo)直接簽批“由某某執(zhí)法人員辦理”，沒有表明“同意立案”或“不同意立案”。

4 對策

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)。要將案卷評查活動(dòng)作為提高辦案質(zhì)量、規(guī)范執(zhí)法行為和推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)長效工作來抓。要通過案卷評查活動(dòng)，對已經(jīng)辦結(jié)的案件開展一次“回頭看”，認(rèn)真加以總結(jié)，查找不足和差距，不斷提高規(guī)范辦案的能力和水平，確保執(zhí)法行為經(jīng)得起執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟的檢驗(yàn)。

4.2 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。通過案卷評查，發(fā)現(xiàn)個(gè)別執(zhí)法人員法律專業(yè)知識(shí)不夠扎實(shí)，運(yùn)用法律不夠熟練，影響了執(zhí)法辦案的水平。因此，要加大對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員法律知識(shí)培訓(xùn)力度，科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃，通過法律知識(shí)培訓(xùn)、模擬制作案卷、典型案例分析等形式，著力提高執(zhí)法人員對法律、法規(guī)和規(guī)章條文的理解和運(yùn)用能力、對違法行為的調(diào)查取證和分析判斷能力、對執(zhí)法文書的制作能力等執(zhí)法能力。

4.3 規(guī)范執(zhí)法，提高質(zhì)量。要對案卷評查中發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真梳理分析，主動(dòng)查找原因，結(jié)合工作實(shí)際，采取切實(shí)有效的措施加以整改提高，真正使執(zhí)法案卷評查活動(dòng)達(dá)到查找問題、糾正問題和促進(jìn)工作的目的。

4.4 完善制度，提高水平。要通過建立健全內(nèi)部審批、案卷評議考核、監(jiān)督管理、責(zé)任追究等配套制度，抓實(shí)、抓細(xì)案卷評查工作，不斷提高執(zhí)法辦案能力水平。嚴(yán)格按照《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法文書制作規(guī)范》進(jìn)行書寫、整理、立卷、歸檔，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)偽造案卷。