范志浩，姜燦榮

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙410014)

西藏林地功能分區(qū)及差別化保護(hù)利用探討

范志浩，姜燦榮

(國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙410014)

根據(jù)西藏的自然環(huán)境條件，結(jié)合林地保護(hù)管理現(xiàn)狀，將全區(qū)林地劃分為4個(gè)功能區(qū)，并就各區(qū)域林地的功能定位、差別化保護(hù)利用以及相應(yīng)的管理措施進(jìn)行探討。

林地;功能分區(qū);西藏

1 林地保護(hù)利用現(xiàn)狀分析

1.1 森林資源現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)位于中國(guó)的西南邊疆，青藏高原的西南部。全區(qū)國(guó)土總面積12 284.36萬(wàn)hm2，約占全國(guó)總面積的八分之一。南北寬約1 000 km，東西最長(zhǎng)達(dá)2 000 km，是世界上面積最大、海拔最高的高原，有“世界屋脊”之稱(chēng)。根據(jù)西藏自治區(qū)森林資源連續(xù)清查第一次復(fù)查(2001—2006)成果資料顯示，全區(qū)現(xiàn)有林地面積1 746.63萬(wàn)hm2，占國(guó)土總面積的14.2%。其中森林面積1 462.65萬(wàn)hm2，占林地面積的83.7%，森林覆蓋率為11.9%。活立木總蓄積227 271.4萬(wàn)m3，其中森林蓄積224 550.9萬(wàn)m3，占98.8%。

1.2 林地經(jīng)營(yíng)利用狀況

1.2.1 林地利用率較高

西藏幅員遼闊，森林資源豐富，加之全區(qū)人口密度小，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)森林資源的依賴(lài)程度相對(duì)較低，森林資源遭受人為破壞或受自然災(zāi)害影響而荒蕪的林地極少。在全區(qū)林地面積中，無(wú)立木林地、宜林地面積之和為19.68萬(wàn)hm2，僅占1.1%;而喬木林地面積則達(dá)到841.14萬(wàn)hm2，國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地面積達(dá)到621.51萬(wàn) hm2，森林面積占林地面積的比例達(dá)到83.7%，林地利用率較高。

1.2.2 林地利用效益有待提升

受西藏高原自然環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，全區(qū)人工林面積相對(duì)較少，更談不上林地資源的集約化經(jīng)營(yíng)利用。在全區(qū)林地面積中，人工林面積僅為3.6萬(wàn)hm2，未成林造林地面積為1.04萬(wàn)hm2，包括人工疏林以及四旁植樹(shù)，全區(qū)經(jīng)營(yíng)利用的人工林地總面積為6.92萬(wàn)hm2，僅占全區(qū)林地總面積的0.4%。天然林地占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，林地資源基本處于自然狀態(tài)。為確保有限的人工林地資源得到科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)利用，天然林資源得到有效保護(hù)，必須提高林地資源的經(jīng)營(yíng)利用水平，提升森林質(zhì)量，以提高林地產(chǎn)出效率。

1.3 林地保護(hù)管理現(xiàn)狀

1.3.1 潛在林地需求逐步增加

目前，在西藏自治區(qū)因建設(shè)征收占用林地的需求量相對(duì)較小，除部分公路、電站建設(shè)和零散采礦需占用征收部分林地外，城鎮(zhèn)化建設(shè)以及大型工程建設(shè)占用征收林地的需求很小。但隨著青藏鐵路的建成通車(chē)，西藏經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出健康、快速地發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，交通、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，建設(shè)用地需求也隨之加大，對(duì)林地的需求也逐步增加。全區(qū)2008—2010年，共計(jì)占用征收林地面積僅為152.1 hm2，而2011年全區(qū)占用征收林地面積則達(dá)到800.0 hm2以上。急劇上升的林地需求，給全區(qū)林地保護(hù)管理帶來(lái)一定壓力。

1.3.2 社會(huì)公眾對(duì)林地保護(hù)意識(shí)淡薄

受交通、信息、宣傳、教育等多種因素的制約，公眾對(duì)林地保護(hù)利用的法律法規(guī)以及相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)較為薄弱，缺乏對(duì)灌木林、宜林地等非喬木林地的認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)西藏高原生態(tài)建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，林地概念模糊，保護(hù)意識(shí)淡薄，林地保護(hù)管理的社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。同時(shí)，由于全區(qū)占用征收林地管理工作起步相對(duì)較晚，管理人員少，技術(shù)力量薄弱，無(wú)法滿足新時(shí)期林地保護(hù)管理的要求。

2 林地主體功能區(qū)域的劃分

為突出林地資源對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)支撐和保障作用，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與林地保護(hù)利用的關(guān)系，體現(xiàn)不同區(qū)域的差異性和互補(bǔ)性，根據(jù)不同區(qū)域的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的不同需求，結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，遵循區(qū)域分異規(guī)律，突出主導(dǎo)功能，將西藏劃分為四個(gè)林地主體功能區(qū)，即:藏西北高原荒漠生態(tài)修復(fù)與保護(hù)區(qū)、藏西南水土保持及生態(tài)環(huán)境綜合治理區(qū)、藏東北水源涵養(yǎng)及特色經(jīng)濟(jì)林區(qū)、藏東南高原山地森林生態(tài)保育及生態(tài)旅游區(qū)。

2.1 藏西北高原荒漠生態(tài)修復(fù)與保護(hù)區(qū)

藏西北高原湖盆區(qū)，由于受青藏冷高壓干冷西北氣流控制，具有降水少、低溫持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、太陽(yáng)輻射強(qiáng)烈和大風(fēng)多等氣候特點(diǎn)。區(qū)內(nèi)主要有高寒草原、高寒荒漠草原和高寒荒漠等生態(tài)系統(tǒng)，在維系西藏高寒高原生物多樣性、保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境和發(fā)展草地畜牧業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。

林地功能定位:有效遏制草原沙化、荒漠化進(jìn)程，為草原、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與保護(hù)提供生態(tài)支撐，使該區(qū)特有的高寒野生動(dòng)植物得到有效保護(hù)。

2.2 藏西南水土保持及生態(tài)環(huán)境綜合治理區(qū)

西藏高原中南部，由岡底斯山、喜馬拉雅山和“一江兩河”三大不同地貌單元組成的廣大區(qū)域。區(qū)內(nèi)主要有岡底斯山南坡以高原溫帶半干旱灌叢草原為基帶的多層次山地生態(tài)系統(tǒng)、喜馬拉雅山北坡的山原高寒草原生態(tài)系統(tǒng)、南坡以亞熱帶常綠闊葉林為基帶的多層次生態(tài)系統(tǒng)。而“一江兩河”河谷平原區(qū)海拔多在4 000 m以下，具有高原溫帶半干旱的氣候特征，水熱組合條件較好，是西藏人口密度相對(duì)較大的區(qū)域，也是國(guó)家重點(diǎn)農(nóng)林畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工、藏藥產(chǎn)業(yè)、旅游、文化和礦產(chǎn)資源基地。

林地功能定位:有效防治水土流失和土地沙化，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)支撐保障能力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供生態(tài)安全保障。

2.3 藏東北水源涵養(yǎng)及特色經(jīng)濟(jì)林區(qū)

西藏高原東北部，金沙江、瀾滄江和怒江流域范圍。區(qū)內(nèi)嶺谷高差懸殊，谷地狹窄，坡度陡峻。屬高原溫帶半濕潤(rùn)氣候，主要生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型有云、冷杉為主體的亞高山暗針葉林，高山、亞高山草甸，河谷溫性灌草叢等。森林生態(tài)系統(tǒng)主要分布于海拔2 700～4 400 m。區(qū)域內(nèi)林地面積大，且多以喬木林地為主，是西藏的主要林區(qū)。

林地功能定位:涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，增強(qiáng)區(qū)域特色林產(chǎn)品供給能力，為區(qū)域天然林資源保護(hù)創(chuàng)造條件。

2.4 藏東南山地森林生態(tài)保育及生態(tài)旅游區(qū)

念青唐古拉山和喜馬拉雅山東段的大部分區(qū)域。區(qū)域內(nèi)地勢(shì)險(xiǎn)峻，嶺谷高差懸殊，坡度陡，地表物質(zhì)穩(wěn)定性較差，易發(fā)生崩塌、滑坡、泥石流。受孟加拉水汽影響，區(qū)內(nèi)降水豐富，森林生態(tài)系統(tǒng)廣為分布，主要有亞熱帶常綠闊葉與落葉闊葉混交林、溫帶針闊葉混交林、寒溫帶暗針葉林和亞寒帶灌木林等，生物多樣性極為豐富。

林地功能定位:強(qiáng)化高原山地森林生態(tài)系統(tǒng)保育，優(yōu)化生物多樣性環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，合理適度地發(fā)展森林生態(tài)旅游。

3 林地分區(qū)差別化保護(hù)管理思路

根據(jù)各功能區(qū)自然環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的差異性，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林地資源及其相應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品的不同需求，遵循“嚴(yán)格保護(hù)、穩(wěn)步發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、持續(xù)利用”的方針，結(jié)合區(qū)域林地功能定位，確定各功能區(qū)域的林地保護(hù)利用方向和管理措施，理順區(qū)域生態(tài)建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，在進(jìn)一步強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的同時(shí)，科學(xué)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)林地資源合理適度的需求，為推進(jìn)西藏社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。

3.1 突出藏西北高原荒漠生態(tài)修復(fù)

注重該區(qū)域草原生態(tài)系統(tǒng)對(duì)維系西藏高原生物多樣性和發(fā)展草原畜牧業(yè)等方面的地位和作用，在進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有林地資源保護(hù)的基礎(chǔ)上，依托道路、河流、湖庫(kù)以及城鎮(zhèn)和村莊周邊的綠化美化，逐步拓展以喬、灌木樹(shù)種為主體的林地范圍，增加森林面積，有效遏制草原沙化進(jìn)程，維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)建設(shè)和農(nóng)牧用地，并結(jié)合造林綠化，及時(shí)將增補(bǔ)的綠化面積納入林地范疇實(shí)施保護(hù)。除國(guó)家、自治區(qū)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，禁止占用征收林業(yè)用地。同時(shí)，制定相應(yīng)政策措施，結(jié)合牧區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)償，將對(duì)草原生態(tài)保護(hù)具有重要作用的牧草地納入公益林地范疇，進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)。

3.2 強(qiáng)化藏西南生態(tài)環(huán)境綜合治理

突出該區(qū)林地資源對(duì)國(guó)家重點(diǎn)農(nóng)林畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工、藏藥產(chǎn)業(yè)、旅游、文化和礦產(chǎn)資源基地建設(shè)的生態(tài)支撐和保障作用。依托公益林保護(hù)、退耕還林和防沙治沙等生態(tài)工程建設(shè)，以道路、河流以及城鎮(zhèn)、村莊周邊可綠化用地為重點(diǎn)，喬灌草相結(jié)合，廣泛開(kāi)展造林綠化，全面治理水土流失，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。在強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域林地保護(hù)的基礎(chǔ)上，遵循“盡可能少占或不占用林地”的原則，為本區(qū)農(nóng)林畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工、藏藥、旅游以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)提供必要的用地支持。但禁止占用國(guó)家和自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍內(nèi)的林地，嚴(yán)格限制占用有林地或國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地。

3.3 注重藏東北特色經(jīng)濟(jì)林建設(shè)

該區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型多樣，且面積大、分布廣，為本區(qū)域生物多樣性保護(hù)和水源涵養(yǎng)創(chuàng)造了條件，也是西藏自治區(qū)天然林資源保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。為切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域天然林資源保護(hù)，在進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)的基礎(chǔ)上，注重合理利用區(qū)域的商品林地資源，適度發(fā)展以中藥材、林果為主體的特色經(jīng)濟(jì)林基地，強(qiáng)化科學(xué)經(jīng)營(yíng)，規(guī)?；l(fā)展，提高林地生產(chǎn)力，增強(qiáng)區(qū)域特色林產(chǎn)品供給能力，減輕農(nóng)牧民生產(chǎn)生活對(duì)天然林資源的依賴(lài)。杜絕零星種植、掠奪式開(kāi)發(fā)，以確保不退化的經(jīng)營(yíng)利用林地資源。同時(shí)，嚴(yán)格限制占用征收天然林地，并盡可能少占或不占用重點(diǎn)商品林地。

3.4 加強(qiáng)藏東南高原山地森林生態(tài)系統(tǒng)保育

本區(qū)域降雨量豐富，森林生態(tài)系統(tǒng)廣為分布，是國(guó)家青藏高原邊緣山地森林生態(tài)功能區(qū)的主要分布區(qū)域。區(qū)內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型多樣，生物資源豐富，素有“生物基因庫(kù)”之稱(chēng)。依托區(qū)域生態(tài)公益林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)和森林公園建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)該區(qū)的山地森林生態(tài)系統(tǒng)保育，優(yōu)化生物多樣性環(huán)境;同時(shí)，依托區(qū)域優(yōu)美的自然景觀以及自然保護(hù)區(qū)和森林公園，有序開(kāi)展森林生態(tài)旅游，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;適度發(fā)展云、冷杉和高山松等優(yōu)質(zhì)珍貴用材林，以及核桃、桃、蘋(píng)果等木本糧油林，最大限度地增加森林面積，提高森林覆蓋率，并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的林產(chǎn)品供給提供一定支持。嚴(yán)格限制占用征收境內(nèi)的重點(diǎn)公益林地，合理引導(dǎo)生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)，節(jié)約、集約使用一般商品林地資源。

4 保障措施和建議

4.1 完善規(guī)劃體系

根據(jù)不同區(qū)域的自然環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，編制完善各級(jí)林地保護(hù)利用總體規(guī)劃，并在突出各區(qū)主導(dǎo)功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合總體規(guī)劃，編制完善各功能區(qū)域的林地保護(hù)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化各功能區(qū)域各項(xiàng)保護(hù)利用指標(biāo)，制定相應(yīng)的保護(hù)利用措施。同時(shí)，把相應(yīng)規(guī)劃納入各級(jí)政府的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中，并融入到城建、水利、農(nóng)牧、旅游等行業(yè)規(guī)劃中，以確保林地保護(hù)利用規(guī)劃順利實(shí)施，為西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)創(chuàng)造條件。

4.2 創(chuàng)新管理機(jī)制

一是積極探索國(guó)有林、人工林經(jīng)營(yíng)管理體制改革，落實(shí)和完善“誰(shuí)造誰(shuí)有”政策，探索“合造共有”途徑，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理，強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)，保障農(nóng)牧民利益，提高農(nóng)牧民保護(hù)林地和發(fā)展林業(yè)的積極性。二是統(tǒng)籌開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革，并通過(guò)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)國(guó)有林地保護(hù)責(zé)任，發(fā)揮國(guó)有林地在全區(qū)生態(tài)建設(shè)中的主體作用，為全區(qū)林地保護(hù)利用管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是進(jìn)一步完善協(xié)作機(jī)制，各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)與國(guó)土、農(nóng)牧、水利、旅游等部門(mén)的溝通和協(xié)調(diào)，建立起由政府主導(dǎo)、各部門(mén)密切協(xié)作的林地保護(hù)利用管理機(jī)制。四是把林地保護(hù)的各項(xiàng)約束性目標(biāo)納入到各級(jí)政府的森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核范疇，定期檢查考核。

4.3 強(qiáng)化調(diào)節(jié)機(jī)制

一是穩(wěn)定森林植被恢復(fù)投入機(jī)制，結(jié)合西藏生態(tài)安全屏障、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)公益林等工程項(xiàng)目建設(shè)，建議國(guó)家進(jìn)一步加大對(duì)西藏生態(tài)脆弱地區(qū)森林植被恢復(fù)的投資力度，特別是“一江兩河”地區(qū)森林植被恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)的投資力度。對(duì)全區(qū)退化林地修復(fù)、林地補(bǔ)充、宜林地造林等建設(shè)項(xiàng)目，按照其恢復(fù)難度，給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。二是強(qiáng)化節(jié)約、集約使用林地的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，依據(jù)林地質(zhì)量等級(jí)和保護(hù)等級(jí)，建立起占用征收林地補(bǔ)償和安置機(jī)制，制定完善補(bǔ)償政策，實(shí)行林地優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)以及不同林地利用方向的差別化經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。三是完善農(nóng)村能源建設(shè)補(bǔ)貼機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村能源建設(shè)補(bǔ)貼政策，加大投資力度，大力發(fā)展太陽(yáng)能等生態(tài)能源，優(yōu)化農(nóng)村能源消耗結(jié)構(gòu)，減少薪柴消耗比重，保護(hù)森林資源。

4.4 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)

一是制定西藏自治區(qū)林地保護(hù)、管理、流轉(zhuǎn)、動(dòng)態(tài)普查和監(jiān)測(cè)等規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，修改完善占用征收林地審核管理規(guī)定，以適應(yīng)節(jié)約、集約利用林地和分級(jí)、分類(lèi)、分區(qū)管理林地的需要。二是以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?，利用最新森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查資料，建立林地地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，逐步實(shí)行林地地籍管理。同時(shí)做好年度林地變更調(diào)查，及時(shí)更新林地檔案和數(shù)據(jù)庫(kù)，全面掌握林地變化狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和處理違反規(guī)劃的行為。三是進(jìn)一步健全林地林權(quán)管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)林政、森林公安力量，同時(shí)強(qiáng)化林政、公安執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，為加強(qiáng)林地資源保護(hù)，構(gòu)建西藏生態(tài)安全屏障提供人力資源保障。

［1］程云行，沈月娣，李蘭英.林地利用的政策效應(yīng)［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1999，18(05):28 －32.

［2］劉進(jìn)社.森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)［M］.北京:中國(guó)林業(yè)出版社，2007.

［3］西藏自治區(qū)林業(yè)局.西藏自治區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010－2020)［Z］.2011.

Discussion on Forest Land Functional Partition and Discrepant Protection and Utilization in Tibet

FAN Zhihao，JIANG Canyong

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Abstyact:According to the natural environment，combining with forest land protection and management situation，Tibet was classified as four forest lands functional partition.In this paper，it discussed forest land function orientation，discrepant protection and utilization and appropriate management measures for each forest lands functional partition

forest land;functional partition;Tibet

F 326．20

B

1003—6075(2012)01—0010—03

2011—12—23

范志浩(1964—)，男，湖南沅陵人，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。