張偉，劉延濱

（1.黑龍江豐林國家級自然保護區(qū)管理局，黑龍江 伊春 153033；2.黑龍江省林業(yè)科學研究所）

1956年我國第1個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)建立，截至2010年底，全國已建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2588個，保護區(qū)總面積約14944萬hm2，陸地自然保護區(qū)面積約占國土面積的14.9%。其中，國家級自然保護區(qū)319個，面積9267.56萬hm2［2010年中國環(huán)境狀況公報］?！妒澜缳Y源保護大綱》把“自然保護”的含義定義為對人類所利用的生物圈的管理，旨在使它們既可為當代人提供最大的可持續(xù)利益，又可為世世代代人保持滿足他們需要和渴望的潛力?！笨梢?，自然保護的宗旨就在于管理和保護整個生物界和人類社會賴于生存和發(fā)展的大自然——環(huán)境和自然資源，使之可持續(xù)利用［1］。自然保護區(qū)是為了保護重要的生態(tài)系統(tǒng)（包括陸地和水生生態(tài)系統(tǒng)），拯救瀕于滅絕的物種，保護自然歷史遺產(chǎn)而劃定的進行專門保護和管理，并具有法律保證，得到長期保護的特殊地域的總稱。在保護區(qū)中，既包括各種自然地帶中各種生態(tài)系統(tǒng)的代表，又包含一些瀕危、珍貴和稀有的動植物種的集中分布區(qū)，候鳥越冬和遷徙的停歇地，以及飼養(yǎng)、栽培品種的近親種的集中產(chǎn)地；還包括風光綺麗的天然風景區(qū)；也有具特殊價值的地質(zhì)剖面、化石產(chǎn)地、冰川遺跡、巖溶、瀑布、溫泉、火山口以及隕石所在地等［2］。

中國自然保護區(qū)經(jīng)歷了50多年的建設與發(fā)展已經(jīng)取得了可喜的成績，但是遠遠滯后于發(fā)達國家。本文著重分析我國自然保護區(qū)在管理方面所存在的問題，同時提出了響應的對策。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 管理體制不順

目前，我國自然保護區(qū)管理方面存在的許多問題都直接或間接地反映出我國自然保護區(qū)管理體制亟待改進。這些問題主要包括：

第一，機構(gòu)職能模糊。由于職能和職責不清，自然保護區(qū)綜合管理部門與其他有關自然保護區(qū)行政主管部門之間難以溝通和協(xié)調(diào)。各自為政的結(jié)果是，行業(yè)或部門之間在自然保護區(qū)發(fā)展方面極不平衡，比如，海洋和農(nóng)業(yè)等部門的自然保護區(qū)數(shù)量極少；另外，自然保護區(qū)的監(jiān)督管理比較薄弱，許多自然保護區(qū)只接受行業(yè)主管部門的監(jiān)督管理，以致于這些自然保護區(qū)事實上處于“自律”狀態(tài)，自然保護區(qū)綜合管理部門難以對本部門以外的自然保護區(qū)實施有效的監(jiān)督管理。

第二，部門色彩濃厚。我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)分屬林業(yè)、環(huán)保等十多個部門，其中林業(yè)部門所屬的自然保護區(qū)數(shù)量最多，占全國自然保護區(qū)總數(shù)的近2／3。由于現(xiàn)實存在的行政隸屬關系占主導的情況，所以，在相關部門職責界定不清晰的情況下，跨部門管理難免會遇到政令不暢、信息不靈等問題。可以說，這是導致自然保護區(qū)綜合管理部門無法對自然保護區(qū)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的重要原因之一［3］。

1.2 法制建設不完善

我國自然保護區(qū)工作起步較晚，1994年我國頒布了第1部綜合性的自然保護區(qū)行政法規(guī)——《自然保護區(qū)條例》。到目前為止，我國關于自然保護區(qū)的立法除了這一部《自然保護區(qū)條例》外，國家層次的立法也僅僅還包括一些部門規(guī)章，分別是《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年），《海洋自然保護區(qū)管理辦法》（1995年），《自然保護區(qū)土地管理辦法》（1995年），《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》（1997年），以及2006年國家環(huán)境保護總局剛剛通過的《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年12月1日開始實施）。盡管我國近年陸續(xù)批準加入了一些與自然保護區(qū)相關的國際公約，如《生物多樣性公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》、《關于保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》、《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》等，這些國際公約都要求加入國進行相應的國內(nèi)立法予以配合，以履行國際公約的義務［4］。但是自然保護區(qū)由于沒有統(tǒng)一的基本法，使得法出多門，立法原則不統(tǒng)一，不同層級的法規(guī)之間存在內(nèi)容的沖突。在法律體系中的效力的層級還比較低，與自然保護區(qū)保護工作的重要地位不相符。在現(xiàn)行法規(guī)中，在立法指導思想及立法原則上，都沒有突出保護生物多樣性、維護國土及生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設及社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的精神。同時，對自然保護區(qū)的管理和建設方面還存在法律空白，規(guī)定不夠全面，立法上存在漏洞，在其它單行的自然資源法中“保護區(qū)”的概念使用混亂，給執(zhí)法帶來困難?，F(xiàn)行法規(guī)確定的管理體制不順，沒有明確行政執(zhí)法主體地位，降低了行政管理效率，加大了行政成本，不利于依法行政。缺乏可操作性，給保護區(qū)的管理、監(jiān)督和執(zhí)法工作帶來一定的難度［5］。

1.3 資金的籌措渠道少和投入嚴重不足

盡管目前對于全國自然保護區(qū)經(jīng)費短缺的實際情況還缺乏總體的把握，但來自各方面的信息足以顯示，我國自然保護區(qū)普遍處在入不敷出的境地。據(jù)林業(yè)部門所做的調(diào)查研究［6］，全國林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)1998年的總收入為2.20億元，而總支出達3.53億元，超支總額為1.33億元；統(tǒng)計的22個省、自治區(qū)、直轄市中，只有海南省和山西省當年沒有出現(xiàn)超支問題。如果按面積平均，林業(yè)系統(tǒng)的自然保護區(qū)每年每平方千米的收入為286元，支出為459元。雖然近年國家加大對自然保護區(qū)建設的資金投入，2010年中央財政安排1.5億支持48個國家級自然保護區(qū)建設［7］，但是還是較之世界平均水平低。而據(jù)有關國際機構(gòu)對108個國家部分自然保護區(qū)所做的調(diào)查研究，世界平均水平是每平方千米的自然保護區(qū)平均每年支出893元（按1996年美元折算，下同），其中發(fā)達國家平均為2058美元，發(fā)展中國家平均為157美元［8］。在非洲，要實現(xiàn)自然保護區(qū)的有效管理，每平方千米的投入大約為每年200美元［9］。由此不難看出，我國自然保護區(qū)資金投入的水平不僅低于世界平均水平，也低于發(fā)展中國家的平均水平，與自然保護區(qū)有效管理所需要的資金投入水平相比差距十分明顯。

資金短缺對自然保護區(qū)的有效管理帶來諸多不利影響。其中比較直接的后果是，自然保護區(qū)的基礎設施不完善、管理機構(gòu)不健全、管理人員素質(zhì)不高；相對間接的后果是，保護與開發(fā)的矛盾難以協(xié)調(diào)［10］。據(jù)調(diào)查，我國約有37.65%的自然保護區(qū)無專門的管理機構(gòu)；26.76%的自然保護區(qū)無專門的管理人員；管理人員中科技人員僅占24.83%［11］。這些因素導致自然保護區(qū)管理能力低下。因此，從提高自然保護區(qū)管理有效性的角度出發(fā)，應當將自然保護區(qū)資金機制作為一個重點問題進行研究，并通過立法建立起比較穩(wěn)定的資金渠道，盡快和切實解決自然保護區(qū)的資金投入問題。

1.4 與社區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)

1.4.1 我國自然保護區(qū)通常是通過政府下文的單方面行政手段建立的，基本上實行的是一種搶救和強制性保護政策，資源管理上采用的是封閉式保護措施，在這種情況下建設起來的保護區(qū)機構(gòu)和體制，缺乏建立合作伙伴關系的能力，缺乏社區(qū)及公眾參與機制，忽視協(xié)調(diào)解決自然保護與社區(qū)發(fā)展的基本矛盾，實際上是在擴大兩者之間的距離［12］。

1.4.2 自然保護區(qū)的建立，限制了當?shù)厣鐓^(qū)對資源的使用，制約了當?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，卻沒有提供到位的補償和替代發(fā)展的政策和途徑，當?shù)厣鐓^(qū)得到的現(xiàn)實利益往往很少，并且在很大程度上以犧牲自身的利益來承擔保護的責任，從而引起當?shù)厣鐓^(qū)的不滿。

1.4.3 自然保護區(qū)與社區(qū)的矛盾還體現(xiàn)在對資源的依賴和利益分配上，由于國家對保護區(qū)管理機構(gòu)支持力度不夠，在經(jīng)費嚴重不足的情況下，許多自然保護區(qū)都走上了開發(fā)的道路，通過各種創(chuàng)收途徑增加經(jīng)費來源。另一方面，當?shù)厣鐓^(qū)為了生產(chǎn)生活的需要，也要利用保護區(qū)內(nèi)的資源。這種保護區(qū)管理機構(gòu)和社區(qū)對資源的共同依賴，是產(chǎn)生矛盾的根源之一。此外，保護區(qū)管理機構(gòu)在創(chuàng)收的同時，往往利用特殊的權力獲得特殊的利益。這種不公平的利益分配機制引起保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)之間的對立和沖突。

1.4.4 近年來，隨著社區(qū)人口的增加，對資源的需求增加，從而對資源的壓力也增大。目前我國大部分自然保護區(qū)人口密度已超過60人／km2，如此巨大的人口壓力勢必構(gòu)成對自然生態(tài)環(huán)境的嚴重威脅，這對自然保護區(qū)的管理和保護是一種相當大的壓力。

2 對策

2.1 完善自然保護區(qū)管理體制

自然保護區(qū)的建立、維護和管理的責任主要由國家承擔，因此政府應當在管理中發(fā)揮主導作用。在我國自然保護區(qū)管理體制完善的過程中，應當遵循效率原則。管理的有效性和管理機構(gòu)的效率始終應作為設置體制的基本目標。從公共管理的角度來看，管理權力主體愈分散，管理責任便愈為趨于松弛，對資源的保護就越無力，資源狀況就越壞。反之，權力越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確，對資源的管理就越有效。管理系統(tǒng)專門化和管理體制的單一權力機構(gòu)，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率。因此，應當吸取過去自然保護區(qū)保護管理體制中普遍存在的因權力分散導致低效率的慘痛教訓，在決策民主化的基礎上實行統(tǒng)一指揮、加強調(diào)控、推行主要管理功能部門化，確立單一權力結(jié)構(gòu)和單一行政領導系統(tǒng)，實行自然保護區(qū)的集中管理。賦予環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督職權和協(xié)調(diào)各具體管理部門管理權限方面的沖突是強化環(huán)保部門綜合管理的關鍵。可以通過在環(huán)保部門建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)、建立跨行政區(qū)劃的自然保護區(qū)協(xié)調(diào)機制、實施將國家級保護區(qū)的經(jīng)費納入中央的預算并通過統(tǒng)一管理部門撥款等配套改革措施來強化環(huán)保部門的綜合管理職能。同時應注意發(fā)揮其他部門的作用，集權和分權相適應，各具體主管部門之間也應當明確其職責，特別是在分級管理中，各主管部門應當直接設立相應的管理機構(gòu)管理其所分管的自然保護區(qū)，而不應當將自然保護區(qū)的管理委托自然保護區(qū)所在地的下級行政部門或政府代管，避免為了地方利益、局部利益而損害整體利益和長遠利益的現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2 構(gòu)建完備的法律體系

在《憲法》和《環(huán)境保護法》中應當由自然保護區(qū)的原則性規(guī)定作為指導，還應制定《自然保護區(qū)法》作為自然保護區(qū)的基本法，實行框架立法，主要是對自然保護區(qū)的相關基本概念和基本制度進行規(guī)定。其中涉及自然保護區(qū)管理的方面，應對自然保護區(qū)的概念、自然保護區(qū)的管理思路、管理類型劃分、管理體制及各項管理制度作出基本規(guī)定。界定自然保護區(qū)的戰(zhàn)略地位、對策、步驟、目標及各級政府權限職責等。使自然保護區(qū)開發(fā)從長遠利益出發(fā)，立足生態(tài)環(huán)境承受力和旅游資源永續(xù)利用，在保護前提下進行適度開發(fā)與建設，防止破壞性建設和建設性破壞的短期行為，把嚴格保護、合理開發(fā)和科學管理納入法制化軌道，積極探尋旅游業(yè)與社會文化、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，促進人與人之間、人與自然之間和諧共進。還要做好配套立法，使得自然保護區(qū)各項工作能夠有強有力的法律支撐。

進一步推動國家級自然保護區(qū)“一區(qū)一法”的立法模式。以行政法規(guī)的形式頒布國家級自然保護區(qū)的管理辦法，一方面可以提高這些國家級自然保護區(qū)的立法層次，突出其重要的保護地位；另一方面也可以解決跨部門和跨行政區(qū)域管理中存在的各種問題，對國家級自然保護區(qū)實行整體保護。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行。以地方性法規(guī)的形式頒布其管理辦法應當是國家級自然保護區(qū)“一區(qū)一法”立法模式中“一法”的基本形式，否則將不能體現(xiàn)國家級自然保護區(qū)的應有地位［4］。

2.3 拓寬自然保護區(qū)資金渠道

2.3.1 生態(tài)旅游業(yè)為自然保護區(qū)的發(fā)展開辟了新的融資途徑。自然保護區(qū)的發(fā)展需要資金作為后盾和保障。通過國際組織貸款、政府貸款、外商直接投資項目融資和創(chuàng)建境外旅游產(chǎn)業(yè)基金融資等多元融資方式，積極利用外資開發(fā)專向旅游產(chǎn)品、保護旅游資源；運用中央和地方財政手段引導和控制旅游建設項目投資資金流向，促進旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理發(fā)展；借鑒國外經(jīng)驗，新辟旅游稅和旅游資源稅，所得款項專門用于旅游基礎設施建設、旅游資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)短期利益與長遠利益、經(jīng)濟建設與生態(tài)建設、環(huán)境效益與經(jīng)濟、社會效益的有機統(tǒng)一。

2.3.2 我國可以建立“自然保護區(qū)基金”。所得資金列入財政預決算，?？顚Ｓ?。建立一種有效機制來保證自然保護區(qū)專項基金的合理使用與管理。建議自然保護區(qū)管理機構(gòu)負責使用和監(jiān)管這筆資金。拓寬自然保護區(qū)專項基金渠道，鼓勵各類社會資金投資于自然保護區(qū)，爭取盡可能多的國際國內(nèi)捐款等方式來籌集資金。

2.3.3 構(gòu)建自然保護區(qū)的生態(tài)補償政策，應首先集中在國家級自然保護區(qū)保護方面，選擇典型地區(qū)開展自然保護區(qū)保護補償自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點，為建立宏觀有效的生態(tài)補償政策創(chuàng)造條件。在設計我國生態(tài)補償機制時，應明確將財政轉(zhuǎn)移支付作為對生態(tài)補償?shù)闹饕ぞ?，進一步強化和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、來源和使用，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付在加強和引導生態(tài)保護上的支撐作用［13］。

2.4 建立有效的社區(qū)參與機制

世界野生生物基金會和世界自然保護同盟曾提出五項用來處理自然保護區(qū)與周邊社區(qū)間關系的基本原則，包括：周邊社區(qū)及居民平等參與自然保護區(qū)管理的原則；盡量明確自然保護區(qū)與周邊社區(qū)各自權義的原則；決策公開，透明以及共同參與和共擔責任的原則；充分和平等地分享自然保護區(qū)所產(chǎn)生的惠益的原則；通過國際合作保護周邊社區(qū)及居民有關權益的原則。社區(qū)參與保護區(qū)資源管理工作，有利于充分調(diào)動社區(qū)群眾保護和管理資源的積極性，并使他們獲得一定的經(jīng)濟利益。社區(qū)參與機制包括激勵機制、利益協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制。激勵機制就是運用一系列有效的激勵手段，將社區(qū)參與資源管理的過程與其經(jīng)濟利益相結(jié)合，如對一些資源綜合利用及生態(tài)效益顯著的合作項目采取免稅、減稅或提供適當?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境補償費用等措施，激勵社區(qū)群眾保護和合理利用資源。利益協(xié)調(diào)機制就是在考慮參與管理的各方對資源使用權和分配權的需求，規(guī)范參與各方的資源利用方式和行為，并公平地分享利益。社區(qū)參與監(jiān)督機制主要包括，建立地方政府、社區(qū)和保護區(qū)管理機構(gòu)的互相監(jiān)督機制，制定和完善相應的法律和措施。同時，建立公眾和社會團體參與的監(jiān)督機制，加大新聞輿論的監(jiān)督力度［14］。

3 結(jié)語

自然保護區(qū)是我國生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的基礎，自然保護區(qū)的高效管理能夠確保我國對生態(tài)環(huán)境的有效保護。由于歷史的原因，自然保護區(qū)的管理存在方方面面的問題，但是隨著國家的重視和人們環(huán)保意識的增強，重點解決立法的問題，加大資金投入，理順管理體制，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展，不久的將來自然保護區(qū)的建設與管理一定能夠取得長足的進步。

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