■ 顧正軍 陳超 許飛

0 引言

2012年7月17 日公安部發(fā)布了《關(guān)于修改<建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定>的決定》（公安部第119號令），即決定對2009年5月施行的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（原106號令）進(jìn)行重新修訂，并確定新修訂的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱新106號令）于2012年11月1日開始施行。新106號令在修訂中將人員密集場所的臨時性建筑納入消防監(jiān)督管理范圍，將國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的一類高層住宅建筑納入消防設(shè)計審核、消防驗收范圍，進(jìn)一步明確將室外裝修、建筑保溫等建設(shè)工程納入建設(shè)工程消防監(jiān)督管理；調(diào)整了消防設(shè)計、竣工驗收備案申報材料的范圍，要求消防設(shè)計備案的建設(shè)工程按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行施工圖審查的,應(yīng)當(dāng)提供施工圖審查機(jī)構(gòu)出具的審查合格文件復(fù)印件；明確了社會消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立，并依法開展社會消防技術(shù)服務(wù)工作。本文結(jié)合實際工作，對新106號令實施過程中可能遇到的問題作相關(guān)探討。

1 問題和建議

1.1 建設(shè)工程消防監(jiān)督管理范圍內(nèi)部分事項未作出具體申報要求

新106號令規(guī)定新建、擴(kuò)建、改建（含室內(nèi)外裝修、建筑保溫、用途變更）等建設(shè)工程應(yīng)納入消防監(jiān)督管理，其中新建、擴(kuò)建、室內(nèi)裝修及用途變更的改建工程在新106號令中均明確了具體的申報要求，對于建筑保溫相關(guān)情況的申報在新建、擴(kuò)建的工程施工圖、設(shè)計說明中也能得到體現(xiàn)，而對于室外裝修的消防監(jiān)督管理沒有作出具體申報要求。建議明確規(guī)定在新建、改建、擴(kuò)建等建設(shè)工程中涉及室外裝修的，應(yīng)同時申報室外裝修的相關(guān)圖紙、資料。

1.2 相關(guān)配套規(guī)范和規(guī)定有待健全

1.2.1 室外裝修的消防技術(shù)規(guī)范和規(guī)定未成系統(tǒng)

從現(xiàn)行的情況來看，目前僅有兩條零散的法律、規(guī)章條文對室外裝修的要求進(jìn)行了說明：《中華人民共和國消防法》第二十八條規(guī)定，人員密集場所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物；公安部和住建部聯(lián)合下發(fā)的《民用建筑外保溫系統(tǒng)及外墻裝飾防火暫行規(guī)定》(公通字[2009]46號)中第七條規(guī)定，建筑外墻的裝飾層，除采用涂料外，應(yīng)采用不燃材料。新106號令第二條規(guī)定室外裝修納入建設(shè)工程的消防監(jiān)督管理，但目前除上述兩個條款中對室外裝修、裝飾作出規(guī)定外，尚未對非民用建筑的其他建設(shè)工程室外裝修作出明確規(guī)定。而室外裝修如采用易燃、可燃材料，一旦發(fā)生火災(zāi)極易造成上下層火災(zāi)的蔓延，另考慮到室外立體燃燒對公眾社會影響較大，建議規(guī)定所有建設(shè)工程室外裝修應(yīng)使用A 1級材料。

1.2.2 建筑保溫材料相關(guān)規(guī)定尚需完善

（1）工業(yè)建筑外保溫規(guī)定亟待出臺。對于建筑外保溫的要求，公安部先后下發(fā)了兩次文件，文件中僅針對民用建筑外保溫作出了具體要求，而目前很大一部分工業(yè)建筑也設(shè)置有外保溫材料，只是由于工業(yè)建筑施工過程中不涉及人員密集的情況，因此工業(yè)建筑外保溫發(fā)生火災(zāi)造成人員傷亡的案例較少，但是工業(yè)建筑外保溫的防火要求同樣不能疏忽，建議規(guī)定單層、多層工業(yè)建筑外保溫材料燃燒性能應(yīng)不低于A 2級，高層工業(yè)建筑外保溫材料燃燒性應(yīng)達(dá)到A 1級。

（2）民用建筑外保溫規(guī)定亟需細(xì)化和更新?，F(xiàn)行規(guī)定不能滿足實際需求。2009年9月28日公安部和住建部聯(lián)合下發(fā)的《民用建筑外保溫系統(tǒng)及外墻裝飾=防火暫行規(guī)定》針對不同高度、不同類型民用建筑的不同部位，進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定。而2011年3月14日公安部消防局下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步明確民用建筑外保溫材料消防監(jiān)督管理有關(guān)要求的通知》（公消[2011]65號），文件中明確要求民用建筑外保溫材料不論建筑類型、高度、設(shè)置部位應(yīng)一律采用燃燒性能為A級的材料。而目前完全能達(dá)到A 1級材料要求的只有發(fā)泡水泥板、巖棉板等無機(jī)材料，此類材料往往能滿足燃燒性能要求，但不能滿足外保溫材料所需的低熱導(dǎo)系數(shù)、低吸水性、高抗壓性、抗老化性、穩(wěn)定性、防腐性等要求。近期有部分復(fù)合A 1級材料通過國家檢驗中心檢驗，這些材料雖然一定程度上滿足了上述要求，但其中部分材料僅采用兩面不燃燒體做基層、中間為經(jīng)阻燃處理的E P S（又稱苯板或可發(fā)性聚苯乙烯板）或X P S（擠塑式聚苯乙烯隔熱保溫板）材料，而嵌在墻體內(nèi)時在實際應(yīng)用中與原先B 1級材料直接嵌入墻體并沒有實質(zhì)性的區(qū)別。建議國家應(yīng)盡快細(xì)化明確建筑外保溫材料的相關(guān)要求，要在滿足低導(dǎo)熱、低吸水、抗高壓等相關(guān)要求的同時，根據(jù)不同建筑高度、性質(zhì)、設(shè)置部位明確外保溫材料燃燒性能要求。

（3）燃燒性能分級方法已與現(xiàn)行規(guī)范脫節(jié) 。原《建筑材料燃燒性能分級方法》（GB8624-1997）規(guī)定建筑材料燃燒性能共分為A、B 1、B 2、B 3四個級別，但此規(guī)范已于2007年3月廢止，現(xiàn)行的《建筑材料及制品燃燒性能分級》（GB8234-2006）將建筑材料及制品燃燒性能分級分為A 1、A 2、B、C、D、E、F七個級別。而目前繼續(xù)沿用了老規(guī)范的燃燒性能分級方法，導(dǎo)致實際工程中，存在著要求的燃燒性能級別跟外保溫材料檢驗的級別無法一致的問題。

1.2.3 建筑內(nèi)保溫相關(guān)規(guī)定不完善

目前針對建筑內(nèi)的保溫材料，只有冷庫作了規(guī)定，《冷庫設(shè)計規(guī)范》（GB50072-2010）第4.3.1條規(guī)定，庫房的隔熱材料宜為難燃或不燃材料，而此條文也并非強制性條文，在實際工程中沒有什么現(xiàn)實意義。建議對建筑內(nèi)保溫材料要應(yīng)盡快作出明確規(guī)定，要求使用不低于A2級材料。

1.2.4 相關(guān)社會單位職責(zé)不夠明晰

（1）建設(shè)單位責(zé)任。新106號令第八條建設(shè)單位責(zé)任條款中，對于備案檢查不合格的建設(shè)工程，已經(jīng)施工和已經(jīng)投入使用的情況沒有作出具體責(zé)任要求，筆者建議在第八條第五項中增加以下內(nèi)容：經(jīng)消防設(shè)計備案檢查不合格且已經(jīng)施工的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)停止施工，經(jīng)竣工驗收消防備案檢查不合格且已經(jīng)投入使用的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)停止使用。

（2）施工單位責(zé)任。新106號令第十條施工單位責(zé)任的條款中未涵蓋新《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十三條所列舉內(nèi)容，建議增加：大型人員密集場所和其他建設(shè)工程的施工單位應(yīng)確定消防安全管理人和在建工程內(nèi)人員宿舍、可燃材料、易燃易爆場所設(shè)置要求、施工現(xiàn)場臨時用房建筑燃燒性能、安全疏散要求及消防演練等條款。此外，施工單位應(yīng)有參加建設(shè)單位組織的建設(shè)工程竣工驗收并對施工質(zhì)量簽字確認(rèn)的職責(zé)。

1.2.5 消防設(shè)計審核、驗收范圍的確定

（1）綜合性用房審驗范圍的確定。新106號令第十三條、第十四條規(guī)定了需要申報消防設(shè)計審核和驗收的建筑工程的使用性質(zhì)、建筑高度、建筑面積等，實際工程中遇到部分建筑內(nèi)設(shè)上述兩種或兩種以上使用性質(zhì)的用房，但是每種性質(zhì)的用房面積均不超過審核驗收范圍，而從工程整體火災(zāi)危險性來看確有必要對此類工程進(jìn)行消防設(shè)計審核、驗收，在這種情況下，建議可確定一個申報系數(shù)，計算方法為各使用性質(zhì)實際面積與申報范圍規(guī)定面積的比例之和，如大于等于1，則確定該工程需進(jìn)行消防設(shè)計審核、驗收。如某建設(shè)工程第1、第2層商業(yè)總建筑面積為8000m2，三層健身休閑場所建筑面積1000m2，則申報系數(shù)為8000/10000+1000/2500=1.2，該工程應(yīng)進(jìn)行消防設(shè)計審核、驗收。

（2）關(guān)于宿舍的界定。新106號令第十三條第五項規(guī)定，學(xué)校的集體宿舍和勞動密集型企業(yè)的員工集體宿舍建筑總面積大于1000m2應(yīng)申報消防設(shè)計審核、驗收，而宿舍是否應(yīng)申報審核驗收，應(yīng)根據(jù)宿舍的人員密集程度來確定，而不是根據(jù)企業(yè)或?qū)W校的性質(zhì)確定，如辦公和非勞動密集型企業(yè)的員工集體宿舍，其火災(zāi)危險性與學(xué)校和勞動密集型企業(yè)的員工集體宿舍相似，因此凡人員密集的集體宿舍達(dá)到一定規(guī)模，均應(yīng)申報消防設(shè)計審核、驗收，具體“人員密集”的界定要根據(jù)房間單位面積的住宿人數(shù)來確定。

（3）關(guān)于大型發(fā)電、變配電工程的界定。新106號令第十四條第五項規(guī)定大型發(fā)電、變配電工程應(yīng)申報消防設(shè)計審核、驗收，但是相關(guān)規(guī)范均沒有對發(fā)電、變配電工程規(guī)模作出具體界定，因此在實際工程中對何謂“大型”往往無法判定。

1.2.6 消防設(shè)計審核、驗收及備案抽查申報資料的確定

（1）設(shè)計單位身份證明文件的申報。新106號令第十五條第一款第三項和第二十四條第二款只規(guī)定了申報審核和設(shè)計備案抽查應(yīng)當(dāng)提供設(shè)計單位資質(zhì)證明文件，應(yīng)提出同時申報設(shè)計單位身份證明文件的要求，這樣做有利于消防行政許可部門對設(shè)計單位不按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求進(jìn)行消防設(shè)計的違法行為進(jìn)行受案查處和調(diào)查取證。

（2）竣工驗收施工圖紙的申報。新106號令第二十一條第二項僅規(guī)定了申報消防驗收時應(yīng)提供有關(guān)消防設(shè)施的工程竣工圖紙，但建筑防火涉及到總平面布局、建筑構(gòu)造、安全疏散等多個方面，應(yīng)同時提供建筑竣工圖紙。

（3）相關(guān)申報表和施工許可的要求。新106號令第二十四條第二款規(guī)定，建設(shè)單位在進(jìn)行建設(shè)工程消防設(shè)計或者竣工驗收消防備案時，應(yīng)當(dāng)分別向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提供備案申報表、本規(guī)定第十五條規(guī)定的相關(guān)材料及施工許可文件復(fù)印件或者本規(guī)定第二十一條規(guī)定的相關(guān)材料。筆者認(rèn)為施工許可作為申報消防設(shè)計備案的前置條件不合理。首先施工許可是施工單位合法施工的證明性文件，其本質(zhì)體現(xiàn)的是施工的合法性，而目前的消防設(shè)計備案并不需對此進(jìn)行檢查；其次，此前在實際工作中，有一部分重視建筑防火和消防設(shè)計質(zhì)量的建設(shè)單位在取得施工許可之前，就主動申報建設(shè)工程，從而有效地避免了因施工超前于消防設(shè)計備案而可能產(chǎn)生先天性火災(zāi)隱患所帶來的風(fēng)險，而目前新106號令將施工許可文件復(fù)印件作為申報的必要條件，建設(shè)單位很有可能在取得施工許可后即開始施工然后再在7日內(nèi)申報消防設(shè)計備案，一旦其設(shè)計文件中存在違反消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，則火災(zāi)隱患和違法行為也在等待消防設(shè)計備案檢查意見的同時大量誕生，在一定程度上也挫傷了這些單位提前把關(guān)、主動申報的積極性。由此，建議施工許可證復(fù)印件不應(yīng)作為消防設(shè)計備案的必要條件，而作為建設(shè)單位申報的補件承諾事項，待取得施工許可后在規(guī)定期限內(nèi)申報，不影響其消防設(shè)計備案資料的受理。

（4）申報資料中證明文件復(fù)印件與原件的現(xiàn)場核對。與新修訂的三部規(guī)章配套下發(fā)的《公安部關(guān)于印發(fā)消防行政法律文書（式樣）的通知》（公通字[2012]47號）中，在《建設(shè)工程消防設(shè)計審核申報表》、《建設(shè)工程消防驗收申報表》、《建設(shè)工程消防設(shè)計備案申報表》、《建設(shè)工程竣工驗收消防備案申報表》等樣表的申報說明中，均注明了證明文件的復(fù)印件應(yīng)由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)受理人員現(xiàn)場核對與原件是否一致。此要求在實際工作中確難滿足，許多規(guī)模較大的設(shè)計、施工單位通常有多個項目同時辦理，業(yè)務(wù)也遍布全國，在同一時間承接不同地區(qū)建設(shè)工程的可能性非常大，這樣就帶來一個問題，設(shè)計、施工單位的資質(zhì)證明文件或合法身份證明文件原件通常只有一份，而一旦出現(xiàn)上述這種情況就可能造成無法申報或給申報人帶來極大不便，不利于建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的開展。建議，對證明文件是否必須與原件核對一致的問題應(yīng)區(qū)分對待，對于一般不會同一時間承接不同地區(qū)工程的建設(shè)單位可要求其在申報時出示原件并核對一致，對于設(shè)計、施工單位可要求其在證明文件復(fù)印件上加蓋持有單位公章進(jìn)行確認(rèn)，從而暢通便民、高效的消防申報通道。

（5）其他相關(guān)申報材料的確定。第二十四條第二款所述“本規(guī)定第十五條規(guī)定的相關(guān)材料”和“本規(guī)定第二十一條規(guī)定的相關(guān)材料”，建議改為“本規(guī)定第十五條規(guī)定的除建設(shè)工程消防設(shè)計審核申報表之外的其他相關(guān)材料”和“本規(guī)定第二十一條規(guī)定的除建設(shè)工程消防驗收申報表之外的其他相關(guān)材料”，更符合新106號令的本意。

1.2.7 監(jiān)督執(zhí)法程序不夠明確

后續(xù)執(zhí)法程序未進(jìn)行說明。新106號令中第二十六條僅規(guī)定了，建設(shè)工程的消防設(shè)計、竣工驗收未依法報公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法處罰，責(zé)令建設(shè)單位在五日內(nèi)備案，并確定為檢查對象；對逾期不備案的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在備案期限屆滿之日起五日內(nèi)通知建設(shè)單位停止施工或者停止使用。而對于其停止施工或者停止使用具體的履行期限并未作出明確規(guī)定，也未針對根據(jù)期滿后建設(shè)單位是否申報備案、停止施工或停止使用的情況制定后續(xù)執(zhí)法程序要求，在《公安部關(guān)于印發(fā)消防行政法律文書（式樣）的通知》（公通字[2012]47號）、《建設(shè)工程消防設(shè)計/竣工驗收消防備案違法通知書》（以下簡稱《違法通知書》）的式樣中提出了要求，建設(shè)單位逾期未備案且不停止施工或使用的，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條第一款第二項/第四項和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第四十二條第三項的規(guī)定從重處罰。對此建議，一是關(guān)于《違法通知書》下發(fā)之后的后續(xù)執(zhí)法程序不僅要在法律文書式樣中體現(xiàn)，還應(yīng)在新106號令中進(jìn)行明確規(guī)定；二是《違法通知書》中責(zé)令建設(shè)單位限期申報備案、停止施工或停止使用的應(yīng)明確履行時限要求；三是對《違法通知書》規(guī)定的期限屆滿后，根據(jù)建設(shè)單位是否申報備案、停止施工或停止使用的情況應(yīng)制定明確詳細(xì)的后續(xù)執(zhí)法程序。目前，對于建設(shè)單位在期滿后依法備案且停止施工或使用的，以及未依法備案且未停止施工或使用的執(zhí)法程序都做出了規(guī)定，而對于已依法備案但未停止施工或使用、及未依法備案但已停止施工或使用的后續(xù)執(zhí)法程序并未作出要求。

1.2.8 行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確定

新106號令第三十七條規(guī)定公民、法人和其他組織對公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)建設(shè)工程消防監(jiān)督管理中作出的具體行政行為不服的，可以向本級人民政府公安機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。而《中華人民共和國行政復(fù)議法》及《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》規(guī)定申請人對經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議。因此，建議在新106號令第三十七條中增加本級人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)的相應(yīng)條款。

1.2.9 法律責(zé)任條款

（1）建設(shè)工程消防設(shè)計與竣工驗收消防備案必查事由的確定。新106號令中除對未依法進(jìn)行消防設(shè)計備案、竣工驗收消防備案的建設(shè)工程直接確定為檢查對象外，未對其他存在嚴(yán)重違法行為的建設(shè)工程制定相應(yīng)的必查條款。建議對存在消防安全違法行為被行政處罰、經(jīng)消防設(shè)計備案檢查發(fā)現(xiàn)存在違反國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強制性要求經(jīng)責(zé)令改正且復(fù)查合格、發(fā)生火災(zāi)事故等的建設(shè)工程，其后續(xù)所有備案均應(yīng)納入必查范圍。

（2）從重處罰的情節(jié)。新106號令第四十二條第一項規(guī)定，已經(jīng)通過消防設(shè)計審核，擅自改變消防設(shè)計，降低消防安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)從重處罰。對于經(jīng)備案抽查未抽中和經(jīng)消防設(shè)計備案、竣工驗收消防備案檢查合格的建設(shè)工程，擅自改變設(shè)計、降低消防安全標(biāo)準(zhǔn)的也應(yīng)從重處罰。

（3）需函告的情節(jié)。新106號令第四十三條第二項規(guī)定，建設(shè)工程經(jīng)消防設(shè)計、竣工驗收抽查不合格的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)函告同級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門，對于經(jīng)消防設(shè)計審核、驗收不合格的有關(guān)情況也應(yīng)當(dāng)函告。此外，對于消防驗收不合格和竣工驗收消防備案檢查不合格的建設(shè)工程，建議還應(yīng)當(dāng)一并函告其上級主管部門。

2 結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，面向社會的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理也愈加呈現(xiàn)出多元化、寬、輻射廣的趨勢，以上所列舉的一些問題僅僅只是實際建設(shè)工程消防監(jiān)督管理中可能碰到的一小部分問題，這是由于建設(shè)工程領(lǐng)域的多變性和消防法律法規(guī)相對滯后所造成的，在實際工作中還有很多問題有待廣大建設(shè)工程消防從業(yè)人員共同去推敲、探討和攻克，共同推動建設(shè)工程消防監(jiān)督管理工作持續(xù)健康發(fā)展。