張遠(yuǎn)東

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

一、地下水開采總量控制制度分析

1.制度內(nèi)涵

地下水開采總量控制制度，是以促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用、防止地下水超采及其引發(fā)問題為核心目標(biāo)，以控制某一時(shí)段、某一區(qū)域范圍內(nèi)的地下水最大開采量為關(guān)鍵手段的一種管理制度和方法體系。它包含時(shí)間、空間和總量指標(biāo)三方面內(nèi)容。其中，時(shí)間跨度常以年度為統(tǒng)計(jì)時(shí)段，也可以用季度、月等時(shí)間單位；區(qū)域范圍可以是一個(gè)行政區(qū)或流域等地域空間，也可以是一個(gè)完整的水文地質(zhì)單元。理論上講，如果區(qū)域范圍為一個(gè)完整的水文地質(zhì)單元，地下水開采量的控制上限應(yīng)為單元的地下水資源可開采量。如果區(qū)域范圍為某一行政區(qū)，其地下水開采總量指標(biāo)不得超過本行政區(qū)的地下水可開采量，可開采量數(shù)據(jù)可依據(jù)行政區(qū)所處（跨）水文地質(zhì)單元的可開采資源量計(jì)算得出。

需要說明的是，在實(shí)際工作中，考慮到不同行政區(qū)水資源條件和用水需求差異等諸多因素，為統(tǒng)籌兼顧、服務(wù)大局，各行政區(qū)實(shí)際分配的地下水總量指標(biāo)與理論計(jì)算、分配值可能存在一定差異。但是，各行政區(qū)允許取用的地下水總量之和不應(yīng)超過所涉水文地質(zhì)單元的可開采量之和。

另外，受氣候因素和人類活動(dòng)的影響，各水文地質(zhì)單元的地下水可開采量是一個(gè)動(dòng)態(tài)變量。再者，地下水開采總量控制指標(biāo)本身屬于一個(gè)管理變量，對(duì)于不同的地區(qū)和管理期，隨著管理目標(biāo)和要求的變化，該指標(biāo)可能會(huì)不斷調(diào)整。原則上講，為促進(jìn)地下水資源的可持續(xù)利用，某一區(qū)域的年度地下水開采總量控制指標(biāo)不應(yīng)超過可開采量。但是，對(duì)于應(yīng)急抗旱等特殊情況，可采取以豐補(bǔ)歉的原則，利用地下水庫(kù)的多年調(diào)節(jié)能力，在應(yīng)急期內(nèi)適度超計(jì)劃開采地下水，應(yīng)急期后逐年扣除超采部分，總體上實(shí)現(xiàn)地下水的多年采補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡。

2.制度實(shí)行的必要性

近40年來(lái)，地下水作為水資源的重要組成部分，在保障居民飲水安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。同時(shí)，地下水超采引發(fā)的問題也觸目驚心。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，華北地區(qū)的地下水超采量約1200億m3，相當(dāng)于200個(gè)白洋淀的水量；全國(guó)近百個(gè)城市存在不同程度的地面沉降問題，沉降總面積超過6萬(wàn)km2；抽排地下水引發(fā)的地面塌陷超過2500處，總面積超過2300 km2；海水入侵面積約2000km2；石羊河流域土地嚴(yán)重沙化，數(shù)萬(wàn)平方公里的土地棄耕，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的生態(tài)難民流落他鄉(xiāng)；等等。這些問題已嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須從源頭抓起，嚴(yán)格控制地下水的開采總量。

3.制度實(shí)行現(xiàn)狀

自2002年新水法頒布以來(lái)，地下水開采總量控制制度已在上海、江蘇、天津等地區(qū)得到積極探索和實(shí)踐，并取得明顯成效。

為緩解地面沉降的壓力，上海市自2003年起對(duì)地下水開采實(shí)行總量控制。2003年上海市地下水開采總量約為 0.98億m3，2005年壓縮至0.75億m3。按照原計(jì)劃，2010年減少至0.25億m3左右，基本實(shí)現(xiàn)采、灌平衡。為促進(jìn)地下水資源的可持續(xù)利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，自2007年起，江蘇省在無(wú)錫常州地區(qū)實(shí)現(xiàn)地下水全面禁采的基礎(chǔ)上，開始在全省范圍內(nèi)下達(dá)地下水開采總量控制指標(biāo)，要求各市將計(jì)劃分解到各縣（市、區(qū)）和各地下水取水戶。為遏制地下水超采，減緩地面沉降速率，天津市在充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求、地下水資源條件、地表水供水范圍的基礎(chǔ)上，按照未超采區(qū)基本維持現(xiàn)狀開采水平、超采區(qū)適度壓采等原則，于2009年在全市實(shí)行地下水開采總量控制。此外，山西省臨汾等地區(qū)也開始實(shí)行地下水開采總量控制計(jì)劃，大規(guī)模壓縮地下水資源的開采量。

4.制度實(shí)行的主要問題及原因

客觀而言，盡管地下水開采總量控制制度已有明確的法律地位和先行地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但從全國(guó)總體水平來(lái)看，該項(xiàng)制度的執(zhí)行力度尚需進(jìn)一步加大。主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

①目前，地下水開采總量控制制度雖已在部分地區(qū)得到積極踐行，但該項(xiàng)管理制度在相當(dāng)一部分?。ㄗ灾螀^(qū)）尚未得到有效落實(shí)。

②部分地區(qū)雖已開始實(shí)施地下水開采總量控制計(jì)劃，但目前實(shí)際下達(dá)的各分區(qū)地下水開采量指標(biāo)總和（控制總量）仍高于本行政區(qū)域的地下水可開采量，一些地區(qū)的地下水尚處于超采狀態(tài)。

導(dǎo)致上述問題的因素很多，主要原因包括如下兩點(diǎn)：

一是水資源嚴(yán)重短缺，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，許多地區(qū)在當(dāng)?shù)厮Y源嚴(yán)重短缺的情況下，不得不過度開發(fā)利用地表水，大量超采地下水，以解燃眉之急。近年，許多地區(qū)積極采取了提高用水效率、加大非常規(guī)水源利用量等開源節(jié)流舉措，但因水資源供需缺口過大，地下水超采勢(shì)頭尚未得到根本遏制。因此，要從真正意義上實(shí)現(xiàn)地下水開采總量控制，必須在大力加強(qiáng)需水管理的同時(shí)，有效解決替代水源問題，置換超采的地下水。

二是地下水開采總量指標(biāo)確定和分解工作本身比較復(fù)雜。由于水文地質(zhì)條件復(fù)雜程度、資源調(diào)查研究程度、評(píng)價(jià)技術(shù)手段等多方面因素，某些水文地質(zhì)單元的地下水資源可更新能力還不太清楚，如廣受爭(zhēng)議的深層地下水系統(tǒng)。況且，受地下水補(bǔ)給量變化等因素影響，許多水文地質(zhì)單元的可開采量不斷變化；同時(shí)，部分水文地質(zhì)單元地跨多個(gè)行政區(qū)，其中有些跨省級(jí)行政區(qū)；再者，不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和發(fā)展速度各不相同，水資源稟賦、組成和用水結(jié)構(gòu)等存在較大差異。

鑒于上述主要因素，確定具體水文地質(zhì)單元的地下水開采總量控制指標(biāo)，并且從技術(shù)和行政上實(shí)現(xiàn)同一水文地質(zhì)單元內(nèi)不同行政區(qū)域之間地下水資源的公平、公正分配，是一項(xiàng)比較復(fù)雜的任務(wù)。

二、制度實(shí)行關(guān)鍵問題探討

地下水開采總量控制實(shí)屬地下水可開采量的分配問題，涉及行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等諸多方面。為扎實(shí)推進(jìn)該項(xiàng)制度的有效實(shí)行，實(shí)現(xiàn)有限地下水資源的合理開發(fā)利用，需要著力把握好以下關(guān)鍵問題：

1.厘清三組數(shù)據(jù)

實(shí)行地下水開采總量控制，必須摸清三組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：一是地下水資源可利用量。在地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作中，應(yīng)當(dāng)查清可更新和不可更新資源量、不同水質(zhì)的地下水資源量以及地表水與地下水重復(fù)計(jì)算資源量等。二是現(xiàn)狀地下水資源開發(fā)利用量。主要調(diào)查統(tǒng)計(jì)地下水的開發(fā)利用量、超采情況、分行業(yè)取用水量以及資源屬性等。三是未來(lái)地下水需求量?；谛杷A(yù)測(cè)成果，分析不同時(shí)期的地下水規(guī)劃開采量以及供需、采補(bǔ)平衡情況等。

2.處理幾個(gè)關(guān)系

①“三生”用水之間的關(guān)系。實(shí)行地下水開采總量控制指標(biāo)分配，必須統(tǒng)籌考慮整個(gè)區(qū)域和各分區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)（“三生”）用水的特點(diǎn)及水質(zhì)要求等因素，優(yōu)先保障居民生活用水，合理配置不同用戶的用水，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境三項(xiàng)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

②不同水源之間的關(guān)系。根據(jù)不同水源的特點(diǎn)，本著優(yōu)水優(yōu)用的用水方略，按照水資源統(tǒng)一調(diào)度的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地表水與地下水、常規(guī)水源與非常規(guī)水源、主水與客水之間的配比關(guān)系，進(jìn)行地下水開采總量指標(biāo)的合理分配。

③供給與需求之間的關(guān)系。對(duì)于地下水超采區(qū)，以區(qū)域地下水資源允許開采量為開發(fā)利用控制紅線，按照以供定需的原則，兼顧地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和替代水源建設(shè)情況，壓縮不合理的用水需求，逐步實(shí)現(xiàn)地下水的采補(bǔ)平衡。對(duì)于地下水采補(bǔ)平衡區(qū)和尚有潛力區(qū)，要嚴(yán)格抑制地下水需求的過快增長(zhǎng)，嚴(yán)格限制新上高耗水型工業(yè)項(xiàng)目，加快淘汰現(xiàn)有高耗水工藝和設(shè)備，避免造成地下水資源的過度開發(fā)。

④現(xiàn)狀與未來(lái)用水之間的關(guān)系。本著地下水資源保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)和適度留有余地的原則，建立和完善地下水的應(yīng)急與戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制，在優(yōu)先滿足現(xiàn)狀合理用水的基礎(chǔ)上，通過開源節(jié)流并舉，保障未來(lái)用水的合理需求。

3.抓住三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)

①指標(biāo)確定與分解環(huán)節(jié)。鑒于地下水多為屬地開采，為避免出現(xiàn)局部地區(qū)因地下水過量開采或過度集中開采導(dǎo)致的不良問題，在進(jìn)行指標(biāo)分解時(shí)，應(yīng)充分考慮控制區(qū)域合理的地下水水位。此外，地下水可開采量為動(dòng)態(tài)變量，地下水資源評(píng)價(jià)工作不可一勞永逸，需定期開展評(píng)價(jià)、復(fù)核及分區(qū)指標(biāo)調(diào)整工作。

②年度開采計(jì)劃實(shí)施與應(yīng)急調(diào)整環(huán)節(jié)。地方水行政主管部門應(yīng)根據(jù)上級(jí)部門下達(dá)的地下水開采總量控制指標(biāo)，編制下一年度開采計(jì)劃，并嚴(yán)格實(shí)施。當(dāng)出現(xiàn)特大干旱、地表水源污染等情況，確需增采地下水應(yīng)急供水時(shí)，可根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)年度開采計(jì)劃進(jìn)行必要調(diào)整，但需報(bào)地方政府和上一級(jí)水行政主管部門批準(zhǔn)，并在后期幾年的開采計(jì)劃中核減前期超計(jì)劃開采部分，確保地下水的多年采補(bǔ)平衡。

③監(jiān)督與考核環(huán)節(jié)。為提高制度執(zhí)行力，應(yīng)建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督與考核體系，對(duì)地下水開采總量控制指標(biāo)的完成情況進(jìn)行年度績(jī)效逐級(jí)考核?？?jī)效考核應(yīng)包括兩個(gè)層面：一是管理部門績(jī)效考核，二是用水戶績(jī)效考核。地方政府是公共利益的代表者和水資源保護(hù)與管理工作的責(zé)任主體，應(yīng)對(duì)地下水開采總控制指標(biāo)的落實(shí)情況負(fù)總責(zé);水行政主管部門作為職能機(jī)構(gòu)，應(yīng)確實(shí)強(qiáng)化地下水資源的監(jiān)管力度。上級(jí)有關(guān)部門應(yīng)對(duì)下級(jí)部門加強(qiáng)監(jiān)督巡查，下級(jí)部門與社會(huì)公眾有權(quán)利和義務(wù)對(duì)上級(jí)主管部門及地方政府進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)建立用水戶考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)地下水節(jié)約、保護(hù)成績(jī)突出的用水戶進(jìn)行實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違法開采、超量取用地下水等行為進(jìn)行嚴(yán)處。

三、措施建議

①解決替代水源。地表水資源嚴(yán)重短缺是絕大部分地區(qū)地下水超采的主因。因此，解決替代水源問題是許多地區(qū)化解地下水超采難題和實(shí)行地下水開采總量控制制度需要邁出的第一道坎。有關(guān)地區(qū)可通過實(shí)施跨區(qū)域調(diào)水、加大非常規(guī)水源利用等多種途徑，增加其他水源利用比例，同時(shí)合理壓縮地下水開采量，為全面實(shí)行地下水開采總量控制奠定必要基礎(chǔ)。

②加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，強(qiáng)化水資源供需矛盾突出地區(qū)的需水管理，有效控制用水需求增長(zhǎng)，抑制不合理的用水需求，是實(shí)現(xiàn)超采區(qū)地下水壓采的另一重要途徑。各級(jí)地方政府應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，采取就地轉(zhuǎn)型升級(jí)和異地轉(zhuǎn)移相結(jié)合的方式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、升級(jí)，加快淘汰落后產(chǎn)能、高耗水、重污染企業(yè)，鼓勵(lì)和發(fā)展高產(chǎn)出、低耗水、低污染的行業(yè)和企業(yè)。同時(shí)，通過新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，加大農(nóng)業(yè)和生活節(jié)水力度，減少地下水開采。

③抓緊制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。各水文地質(zhì)單元（或省級(jí)行政區(qū)）地下水開采總量控制指標(biāo)的確定與分解、各分區(qū)年度開采計(jì)劃制定與調(diào)整以及總量控制指標(biāo)落實(shí)情況評(píng)估與考核體系的建立等，均涉及一系列技術(shù)層面的問題。鑒于當(dāng)前相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)欠缺，為科學(xué)指導(dǎo)和扎實(shí)推進(jìn)地下水開采總量控制制度的實(shí)行工作，規(guī)范制度實(shí)行過程中各個(gè)重要的技術(shù)環(huán)節(jié)，水行政主管部門應(yīng)抓緊制定和出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

④強(qiáng)化地下水取水計(jì)量管理。只有全面實(shí)施取水計(jì)量，才能準(zhǔn)確掌握地下水開采數(shù)量和開采布局，監(jiān)督考核工作才有據(jù)可依，地下水取水戶應(yīng)依法安裝合格的計(jì)量設(shè)施，并定期記錄和如實(shí)上報(bào)取水?dāng)?shù)據(jù)。水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行計(jì)量設(shè)施管理制度，加強(qiáng)對(duì)取用水戶的監(jiān)督，定期對(duì)計(jì)量設(shè)施安裝和運(yùn)行情況進(jìn)行巡查。對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格依法懲處，并責(zé)令其限期整改。

⑤建立和完善地下水監(jiān)測(cè)體系。當(dāng)前我國(guó)的地下水監(jiān)測(cè)工作存在站網(wǎng)布局不完善、站點(diǎn)密度低，專用監(jiān)測(cè)井少、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量低，監(jiān)測(cè)及數(shù)據(jù)傳輸手段落后、難以適應(yīng)信息化社會(huì)建設(shè)需求等問題。因此，加快建立和完善覆蓋全國(guó)的地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系刻不容緩。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有站網(wǎng)情況和實(shí)際需求，加快規(guī)劃站網(wǎng)的新建工作和現(xiàn)有站網(wǎng)的升級(jí)、改造，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)采集、傳輸效率。對(duì)于新建城區(qū)、地下水水源地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需求，加大地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布設(shè)密度。

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