周津春，周三省

（1.中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院，100193，北京；2.河北省滄州市水務局，061000，滄州）

中小型農田水利工程形式多樣，包括蓄水工程、灌區(qū)工程、提水工程、防洪除澇工程等。工程項目數量多，長期存在著單項工程投資小質量差，老化嚴重，有些地方產權不清、管理主體缺位等問題，嚴重影響了農業(yè)生產的發(fā)展。2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：“近年來我國頻繁發(fā)生的嚴重水旱災害，造成重大生命財產損失，暴露出農田水利等基礎設施十分薄弱，必須大力加強水利建設。”各地在貫徹落實中央1號文件精神、加快農田水利工程建設的同時，應特別注重工程質量管理問題。

一、中小型農田水利工程質量管理存在的主要問題

1.歷史原因造成的水利設施老化失修

中小型農田水利灌排系統及渠系建筑物、機井工程等大多興建于20世紀50—70年代計劃經濟時期，很多工程是邊勘測、邊設計、邊施工的“三邊工程”，因受資金、建材和技術條件限制，工程設計標準低，施工質量差，重建輕管，出現嚴重老化失修，導致工程效益衰減。據統計，2007年、2008年全國農田有效灌溉面積分別減少 60.86萬 hm2和 64.841萬 hm2，其中因工程老化毀損分別占到31.6%和36.9%。

2.項目法人不能認真履行職責

項目法人在工程建設質量管理中習慣于“上級意志”高于法律、法規(guī)越過聘請的監(jiān)理單位直接指揮施工單位進行施工；隨意進行設計變更，不履行設計變更手續(xù)；不遵守合同規(guī)定，進行違法分包、非法轉包；不重視聘請具有相應資質的檢測單位對工程質量進行第三方檢測。

3.施工單位缺乏質量保證手段

施工單位疏于對質量管理的投入，對工程使用的原材料、中間產品、金屬結構不按規(guī)定進行檢驗，甚至在當地購買后立即投入使用。不認真填寫單位工程、分部工程、單元工程質量評定表，有的數據失真；有的沒進行項目劃分，干脆不填寫質量評定表；有的施工單位沒有施工日志，缺少對施工程序、施工方法、施工控制要點記錄等。

4.監(jiān)理工作不規(guī)范

農田水利工程建設往往沒有固定的監(jiān)理隊伍，通常有工程時臨時聘用，工程結束就自行解散?，F場監(jiān)理人員持證率不高，有些監(jiān)理人員業(yè)務水平差，素質不高，責任心不強。另外，監(jiān)理單位在生活安排上依賴于施工單位，與施工單位同吃同住，很難做到公平、公正地履行監(jiān)理職責，很大程度上影響了工程質量、進度、投資“三控制”。

二、原因分析

1.農田水利工程投資不足

在農村實行土地家庭聯產承包責任制前，全國農業(yè)投資占全部國有單位投資比重在5%以上，到1995年農業(yè)投資只有2%。同時，農民投工、投勞、投資大幅度下降，2008年農民投勞26.7億個工日，比2007年減少4%，使原來十分薄弱的農田水利工程基礎設施問題更加突出。雖然近年，中央及地方各級財政加大了對農田水利工程的投入，中央小型農田水利專項補助2007年10億元、2008年30億元、2009年45億元，但按物價水平比較，僅為20世紀80年代的1/10。中央財政投入相對偏小，地方財政投資不穩(wěn)定，因此，2011年中央1號文件指出：“中央和省級財政要大幅度增加專項補助資金，市、縣兩級政府也要切實增加農田水利建設投入，引導農民自愿投工投勞，加快推進小型農田水利重點縣建設?！?/p>

2.工程管理主體缺位，管理責任難以落實

農村實行土地家庭聯產承包責任制后，農村集體經濟組織逐漸退出農田水利工程建設和管理的主體地位，農田水利工程歸屬不明確，導致權、責、利不明，建、管、用脫離，形成了有人使用、無人維修的局面。由此嚴重影響了農田水利工程效益的發(fā)揮，甚至喪失了其服務功能。

3.質量意識普遍較弱

在中小型農田水利工程建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部往往認為單項工程投資不大，“損壞后再重修”思想嚴重，當工程費用緊張時，就放棄了質量管理。

4.施工隊伍混雜，設備落后，技術水平低

農田水利工程渠系建筑物建設，由于每個項目工程量小，投資少，位置偏遠、分散，擁有先進設備、信譽好的專業(yè)隊伍不愿意介入施工，往往由當地無資質、無專業(yè)技術職稱、無配套設備的農民泥瓦匠承包，因此很難保證工程質量。

5.政府質量監(jiān)督工作薄弱

目前，我國還沒有具體適合中小型農田水利工程質量檢查的評定方法和標準，致使中小型農田水利工程缺乏質量監(jiān)督依法行政基礎，中小型農田水利工程政府質量監(jiān)督工作薄弱。

三、加強“三項制度”建設

1.項目法人責任制

中小型農田水利工程應實行項目法人責任制，項目法人是建設的責任主體，對工程質量、進度、資金管理和生產安全總負責，并對項目主管部門負責。

（1）項目法人組建原則

中小型農田水利工程應以“明晰所有權、放開建設權、強化管理權、明確收益權”為原則，貫徹執(zhí)行“誰投資，誰建設，誰所有；誰經營，誰管理，誰收益”的政策。由項目法人對實施項目立項、籌資、建設和生產經營、還本付息以及資產保值增值的全過程負責，并承擔投資風險。

（2）項目法人組建方案

①農田水利工程建設指揮部。由縣（市）級水務局（水利局）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門組成，進行集中管理?？h（市）級人民政府負責組建統一的項目法人，經費來源為國家、省、市、縣分級負擔。這種形式可用于以社會效益為主的公益性農田水利工程建設管理，如防洪除澇工程、農田灌排骨干工程等。

②水協會。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會、農戶代表共同組織成立水協會，形成統一的項目法人，常設機構為代表大會，實行民主管理。經費來源為“民辦公助”，利用發(fā)改、財政、水利、扶貧、國土等部門專項資金進行補助，實行社會籌資、村集體出資、農戶集資等辦法解決。這種形式可用于蓄水工程、灌區(qū)工程（支、斗溝渠及其配套建筑物）等的建設管理。

③水業(yè)合作社。通過所有權拍賣，面向社會公開招標，個體承包、租賃或參股等方式，以股份公司投資組建“水業(yè)合作社”，成為項目法人。經費來源有政策引資、個體承包資金，實行自建、自管、自用的機制。這種形式可用于提水工程、灌區(qū)工程（農、毛溝渠及其配套建筑物）等的建設管理。

2.招標投標制

農田水利工程項目投資在3 000萬元以上，或施工單項工程合同估算價在200萬元以上的，必須進行招標。招標方式可采取公開招標或邀請招標。中小型農田水利工程投資不大，常采用邀請招標方式，直接邀請3～5家符合投標要求的施工單位參加投標。可采取委托有相應資質的招標代理機構組織招標。

農田水利工程投資額小于3 000萬元的，或者經批準的農民工投工、投勞的施工部分，經項目主管部門批準后，可以不進行招標。為保障施工質量，項目法人應選擇施工力量強、財務狀況好、信譽度高的施工單位。

3.建設監(jiān)理制

《水利工程建設監(jiān)理規(guī)定》要求總投資2 000萬元以上工程，必須實行建設監(jiān)理。中小型農田水利工程盡管投資額小，但是因為有政府投資或國家融資份額，工程涉及社會公共利益，也必須實行建設監(jiān)理制。

四、建立健全質量管理體系

農田水利工程質量應實行項目法人總負責、監(jiān)理單位質量控制、施工單位質量保證、設計單位現場服務、政府部門質量監(jiān)督的質量管理體系。

1.充分發(fā)揮項目法人在質量管理中的主導作用

項目法人成立質量管理小組，設置專職人員，制定質量管理制度，委托具有相應資質的檢測單位對工程質量進行檢測，完工后對分部工程、單位工程進行驗收，并建立項目檔案。

2.充分發(fā)揮監(jiān)理單位的控制作用

監(jiān)理單位實行總監(jiān)負責制，對監(jiān)理的工程承擔監(jiān)理責任。組建項目監(jiān)理部，配置足夠的監(jiān)理人員，持證上崗，建立工作制度，制定監(jiān)理規(guī)劃、細則和崗位職責。監(jiān)理工程師不能把控制點僅僅設在驗收最后一關，對每個工序和環(huán)節(jié)都要實施控制，對工程實體進行平行檢測，對關鍵質量點進行跟蹤監(jiān)控，對原材料、中間產品、設備質量進行抽查及試驗，處理好設計變更。對監(jiān)理工作中遇到的難點問題及時向項目法人反饋，處理好可能發(fā)生的各種違規(guī)問題。

3.施工單位質量保證是工程成敗的關鍵

施工單位要實行項目經理制，對所承擔工程質量負直接責任。要建立專職質量管理機構，完善質量管理制度，明確崗位職責，按照施工合同要求配備足夠的施工機械和施工人員，特別是技術人員和技工。要嚴格執(zhí)行“三檢制”，按規(guī)定對工程原材料、中間產品、設備進行試驗、檢測和驗收，嚴格工序質量管理，做好單元工程質量評定和整理技術資料。

4.設計單位做好現場服務

設計單位要具備丁級以上設計資質（含丁級），實行項目設計總負責制，對工程設計質量負直接責任。嚴禁“三邊”工程，要按規(guī)定履行設計文件的審核、會簽、批準和審報制度，及時供圖，妥善處理設計變更。對工程施工過程中出現的有關設計問題，應及時進行處理。

5.充分發(fā)揮政府質量監(jiān)督作用

市級水務（水利）局設置的水利工程質量監(jiān)督站，是市級水行政主管部門授權的對水利工程進行質量監(jiān)督管理的專職機構，業(yè)務上受省水利工程質量監(jiān)督中心站指導。監(jiān)督站對項目工程質量進行巡回檢查，重點對參建單位質量行為和質量管理體系監(jiān)督檢查，核定項目劃分和單位工程質量等級，確認單位工程外觀質量評定標準和評定結論，進行工程竣工驗收。監(jiān)督站是執(zhí)法主體，要依法對農田水利工程建設進行強制性監(jiān)督。通過對工程建設參加各方進行總體評價，使中小型農田水利工程建設走上正規(guī)化、法制化軌道。

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