本刊記者 張 凱 韋鳳年 通訊員 尚全民 黃先龍 左吉昌

2010年8月甘肅舟曲發(fā)生的特大山洪泥石流災(zāi)害，引起了黨中央、國務(wù)院的高度關(guān)注，也再次給人們敲響了警鐘。近年，受特殊的自然地理環(huán)境、極端災(zāi)害性天氣以及經(jīng)濟社會活動等多種因素的共同影響，各地山丘區(qū)洪水、泥石流、滑坡災(zāi)害頻發(fā)，造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和基礎(chǔ)設(shè)施損毀、生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴重，集中暴露了我國山洪災(zāi)害防治的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。山洪災(zāi)害已成為我國防洪減災(zāi)工作中亟待解決的突出問題，加快山洪災(zāi)害防治是關(guān)系我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一項重大緊迫任務(wù)。

2010年9月15日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了關(guān)于切實加強中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見。為全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，2010年11月水利部會同財政部、國土資源部、中國氣象局啟動了全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)，計劃用3年時間，初步建成覆蓋全國1 836個縣級山洪災(zāi)害防治區(qū)的非工程措施體系，全面提高山洪災(zāi)害防御能力，最大程度地減輕人員傷亡和財產(chǎn)損失。

全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)全面啟動以來，在各級政府和有關(guān)部門的關(guān)心重視下，項目建設(shè)正有序推進。

人命關(guān)天，山洪災(zāi)害防治意義重大

山洪災(zāi)害歷來是我國防治任務(wù)最為艱巨的自然災(zāi)害。我國山地丘陵面積約占國土面積的2/3，自然條件復(fù)雜，降雨時段集中，極端天氣頻發(fā)。廣大山區(qū)山高溝深，河谷縱橫，地勢起伏大，谷坡穩(wěn)定性差，地表風化物和松散堆積物厚。同時，山丘區(qū)人多地少，生產(chǎn)生活空間狹小，不少城鎮(zhèn)或居民點坐落在泥石流溝口、河谷沿岸甚至滑坡體上，加之炸山開礦、削坡修路等活動對山體穩(wěn)定帶來的影響，決定了我國山洪災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)的特點。全國29個省、自治區(qū)、直轄市、兵團，274個地級行政區(qū)，1 836個縣級行政區(qū)有山洪災(zāi)害防治任務(wù)，防治區(qū)面積達到463萬km2，涉及人口5.6億人，其中重點防治區(qū)面積97萬km2，影響人口1.3億人，7 400萬人受到直接威脅，防御形勢十分嚴峻，治理任務(wù)極為艱巨。

山洪災(zāi)害已成為威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患。山洪災(zāi)害破壞性強，一旦發(fā)生往往給山丘區(qū)造成毀滅性災(zāi)難。近年，我國突發(fā)性、局地性極端強降雨引發(fā)的山洪災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成死亡人數(shù)占全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的比例呈遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代以前，全國每年山洪災(zāi)害死亡人數(shù)約占洪澇災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的2/3，進入新世紀以來已上升到80%左右。2011年全國因山洪災(zāi)害造成的死亡、失蹤人數(shù)，占洪澇災(zāi)害死亡、失蹤總?cè)藬?shù)的83%。山洪災(zāi)害導(dǎo)致大量群死群傷事件，嚴重破壞基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，直接影響廣大人民群眾生產(chǎn)生活，迫切需要加快防治步伐。

山洪災(zāi)害防治仍然是我國防洪減災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過多年持續(xù)建設(shè)，我國大江大河治理取得明顯成效，但山洪災(zāi)害防治區(qū)尚未開展全面、深入的普查和排查，大量隱患點未被發(fā)現(xiàn)；雨水情監(jiān)測預(yù)報設(shè)施和預(yù)警手段嚴重不足，災(zāi)害預(yù)警信息傳遞和人員轉(zhuǎn)移較為困難；基層群測群防體系還不完善，尚未建立覆蓋到縣鄉(xiāng)村組戶的組織體系和“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)案體系；一些地方山洪災(zāi)害防治宣傳教育、培訓(xùn)力度不夠，基層干部群眾防災(zāi)減災(zāi)意識淡薄，自防自救能力不強。因此，迫切需要在繼續(xù)加快大江大河大湖治理的同時，進一步加大山洪災(zāi)害防治力度，盡快改變被動局面，整體提升我國水旱災(zāi)害防御能力。

試點先行，為全面啟動項目建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)

黨中央、國務(wù)院高度重視山洪災(zāi)害防御工作。2006年國務(wù)院批復(fù)《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，啟動實施山洪災(zāi)害防治試點建設(shè)，2009年將試點范圍擴展到全國103個縣市區(qū)。通過幾年的努力，建設(shè)收到良好效果，在山洪災(zāi)害防御中發(fā)揮了重要作用，被廣大基層干部群眾譽為“生命的保護傘”。

山洪災(zāi)害防治非工程措施建與不建大不一樣，建多與建少大不一樣。如2010年5月上旬，江西贛州市定南、尋烏、安遠、全南等縣降特大暴雨，定南縣鵝公鎮(zhèn)高湖站36小時累計降雨量高達450 mm，24小時降雨量高達335 mm，均為該地區(qū)有記錄以來最大值。省、市、縣通過山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，實時監(jiān)測降雨情況，及時向有關(guān)市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)警，59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前轉(zhuǎn)移1.75萬人，轉(zhuǎn)移人員中有800多戶房屋倒塌，避免了3 000余人傷亡。6月18日，黎川縣6小時平均降雨量達148 mm，德勝、日峰、潭溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)山洪暴發(fā)，全縣倒塌房屋1萬余間，由于預(yù)警及時，3萬余人提前轉(zhuǎn)移，無一人死亡。此外，福建省建甌、建寧，河南省盧氏、南召，湖南省安化等試點縣都取得了顯著的防災(zāi)減災(zāi)效益。

在試點建設(shè)過程中，各地創(chuàng)造出不少符合實際、管用有效的經(jīng)驗和做法，如因地制宜，加密雨水情監(jiān)測；多措并舉，強化信息發(fā)布傳送；科學(xué)防控，建設(shè)監(jiān)測預(yù)警平臺；落實責任，建立健全組織體系；有效應(yīng)對，完善防御預(yù)案體系；群測群防，加強宣傳培訓(xùn)演練；注重積累，不斷加強能力建設(shè)；以點帶面，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。通過試點建設(shè)，已經(jīng)初步探索出一套符合我國國情的山洪災(zāi)害防治經(jīng)驗和做法，為加快實施全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，全面啟動山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。

準確把握，確保如期完成建設(shè)目標任務(wù)

山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，3年內(nèi)要完成全國1 836個縣級山洪災(zāi)害防治區(qū)的非工程措施體系建設(shè)，時間十分緊迫，任務(wù)異常繁重。在全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)啟動視頻會議上，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷指出，確保如期完成建設(shè)目標任務(wù)，必須準確把握好以下幾個方面：

第一，準確把握山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)的總體要求。要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，堅持以防為主、防治結(jié)合的原則，優(yōu)先考慮近年山洪災(zāi)害發(fā)生頻繁、人員傷亡重的縣，優(yōu)先考慮山洪防治區(qū)面積大、影響人口多的縣，統(tǒng)籌考慮前期工作基礎(chǔ)扎實、建設(shè)管理和運行維護規(guī)范的縣，以監(jiān)測預(yù)警設(shè)施、監(jiān)測預(yù)警平臺、防御轉(zhuǎn)移預(yù)案、組織責任體系、宣傳培訓(xùn)演練等非工程措施為重點，充分發(fā)揮中央和地方兩方面積極性，力爭用3年時間初步建成覆蓋全部山洪災(zāi)害防治區(qū)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，實現(xiàn)預(yù)警及時、反應(yīng)迅速、轉(zhuǎn)移快捷、避險有效，全面提高山洪災(zāi)害防御水平。

第二，準確把握山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)的基本原則。一是堅持非工程措施與工程措施相結(jié)合。立足于綜合防御，以非工程措施為主，注重主動預(yù)防和避災(zāi)自救，最大程度減少人員傷亡。同時，對嚴重威脅城鎮(zhèn)或集中居民點、重要設(shè)施的山洪溝、泥石流溝和山體滑坡，要突出重點，逐步開展治理。二是堅持專業(yè)預(yù)防與群測群防相結(jié)合。在不斷提高山洪災(zāi)害專業(yè)預(yù)測預(yù)報水平的同時，把建立健全基層防御組織體系、加快預(yù)警信息傳遞、提高群眾自救互助避險能力作為重點，充分發(fā)揮群測群防體系作用，特殊情況下“鄉(xiāng)自為戰(zhàn)，村自為戰(zhàn)”，機動靈活地應(yīng)對突發(fā)山洪災(zāi)害事件。三是堅持應(yīng)急轉(zhuǎn)移和避災(zāi)安居相結(jié)合。在重點做好應(yīng)急轉(zhuǎn)移避險、避免重大人員傷亡的同時，科學(xué)評估災(zāi)害風險，實施避災(zāi)安居，新建城鄉(xiāng)居民住房選址要避開山洪災(zāi)害風險區(qū)和隱患點。四是堅持項目建設(shè)與運行管理相結(jié)合。在扎實搞好項目建設(shè)的同時，要落實運行管理機構(gòu)人員和工作責任，加強運行管理人員技術(shù)培訓(xùn)，健全運行管理維護制度，將運行維護經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)效益。

第三，準確把握山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)的實施機制。山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)資金由中央與地方共同承擔。中央財政年度補助資金按照定額補助、省級包干、省內(nèi)統(tǒng)籌的原則，由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當年納入建設(shè)范圍縣的任務(wù)量等因素，確定每縣中央財政補助資金規(guī)模。各省水利部門要會同財政、國土資源、氣象部門，逐縣編制山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)實施方案，并在此基礎(chǔ)上形成省級年度實施方案，確保建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案符合有關(guān)技術(shù)標準和要求，為推進山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

狠抓落實，全力推進項目建設(shè)

全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)全面啟動以來，各地、各有關(guān)部門以對人民群眾生命財產(chǎn)高度負責的精神，加強協(xié)調(diào)，精心組織，攻堅克難，全力推進，項目建設(shè)取得了很大進展。

為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，水利部成立了山洪災(zāi)害防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加大與財政、國土資源、氣象等部門的溝通協(xié)調(diào)，加強對地方工作的指導(dǎo)、檢查。其他相關(guān)部局也加大了協(xié)調(diào)工作力度，落實中央補助資金，開展督促檢查。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和項目辦公室，具體負責項目的組織實施。湖南省在長沙市寧鄉(xiāng)縣召開山洪災(zāi)害防御現(xiàn)場會，湖南省委書記周強、省長徐守盛等主要領(lǐng)導(dǎo)出席并作出全面安排和部署；福建省委、省政府統(tǒng)籌全局，大力協(xié)調(diào)財政、氣象、國土、廣電和民政等有關(guān)部門，整合現(xiàn)有資源，強化部門分工合作，有力推進山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)。

為落實建設(shè)資金，各級財政部門加大投入力度。2010年10月、2011年6月，財政部先后兩次共下達中央財政補助資金38億元，用于補助1 100個縣的項目建設(shè)，2011年9月底又下達了2012年度736個縣的中央補助資金預(yù)算計劃，為3年時間初步建成覆蓋全國1 836個縣級山洪災(zāi)害防治區(qū)的非工程措施體系提供了資金保障。地方水行政主管部門積極爭取財政支持，落實資金，目前2010年度500個縣的地方建設(shè)資金已落實6.63億元，2011年度600個縣的地方建設(shè)資金已落實4.72億元。其中河南省2010和2011年度項目1.74億元地方建設(shè)資金全部由省級財政負擔并已落實到位，2012年項目4 800萬元地方建設(shè)資金已經(jīng)納入省級財政預(yù)算；福建省級財政累計到位地方建設(shè)資金1.04億元，用于水利、氣象、農(nóng)村有線廣播村村響、自然災(zāi)害避災(zāi)點等項目建設(shè)；天津、山西、重慶也由?。ㄖ陛犑校┘壺斦鋵嵙巳康胤浇ㄔO(shè)資金。

為強化技術(shù)指導(dǎo)，國家防辦及時制定標準，印發(fā)了《山洪災(zāi)害防治縣級監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求》《山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)實施方案編制大綱》《山洪災(zāi)害專題數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)及數(shù)據(jù)上報技術(shù)要求》等技術(shù)性文件，在北京、廣西等地組織召開了技術(shù)交流培訓(xùn)會，派出專家組赴新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、西藏等地開展技術(shù)幫扶。水利部長江水利委員會組織了山洪災(zāi)害防治及信息化培訓(xùn)班，培訓(xùn)了新疆和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的50多位水利干部。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也組織了不同類型的培訓(xùn)會、現(xiàn)場會，細化技術(shù)標準，對基層技術(shù)人員進行全面指導(dǎo)和培訓(xùn)。

為督促建設(shè)進度，有關(guān)部門加大了檢查力度，2011年5月初，財政部農(nóng)業(yè)司會同水利部、中國氣象局等有關(guān)部門赴貴州、重慶等地進行調(diào)研，了解項目進展情況，督促項目建設(shè)。水利部先后派出32個檢查組赴有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團督促檢查，并于2011年7月中旬分兩批召開了項目建設(shè)督察會議，9月底又向進度較慢的?。ㄗ灾螀^(qū)）發(fā)出督辦函，11月召開了全國視頻會議，全力督導(dǎo)項目建設(shè)。

為保證建設(shè)質(zhì)量，水利部、財政部、國土資源部、中國氣象局聯(lián)合印發(fā)了 《全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)管理辦法》；印發(fā)了《關(guān)于做好全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目驗收工作的通知》，提前對驗收工作進行安排部署；組織開展了項目招標采購準入專家研討會，明確了項目招標采購準入條件，委托水利部科技推廣中心、防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心進行了山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)軟件測評、簡易雨量（報警）器測評工作。2011年11月上旬，國家防辦在河南欒川縣召開了全國山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)現(xiàn)場會，總結(jié)交流項目建設(shè)管理經(jīng)驗，進一步推動各地加快項目建設(shè)進度?？紤]到基層縣市技術(shù)力量薄弱、人員不足的現(xiàn)狀，河南、福建、安徽、江西、貴州、廣西、黑龍江、陜西、內(nèi)蒙古等?。ㄗ灾螀^(qū)）水利部門抽調(diào)精兵強將，組成技術(shù)班子，對科技含量高、技術(shù)標準統(tǒng)一的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺軟件和通用性強、專業(yè)要求高的監(jiān)測預(yù)警設(shè)施設(shè)備，統(tǒng)一組織招標采購，既保證了項目建設(shè)質(zhì)量，節(jié)省了資金，也利于實現(xiàn)信息共享和維護管理。

為及時溝通信息，水利部利用《防汛抗旱簡報》、《防汛抗旱信息》和“全國山洪災(zāi)害防治網(wǎng)”等媒體，定期通報項目建設(shè)進展情況，及時總結(jié)、交流各地好的經(jīng)驗、做法及項目發(fā)揮的防洪減災(zāi)效益。各地也充分利用網(wǎng)絡(luò)和交流考察等方式，互相借鑒，互相交流，共同提高項目建設(shè)水平。

通過各地、各部門的共同努力，目前項目建設(shè)總體進展順利。從2011年的防汛工作實際來看，項目建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系已經(jīng)發(fā)揮了很好的防災(zāi)減災(zāi)效益。湖南、江西等地利用2009年試點和2011年剛剛建成或正在建設(shè)的山洪災(zāi)害防治非工程措施體系，及時發(fā)布山洪災(zāi)害預(yù)警，10多萬受威脅群眾提前轉(zhuǎn)移，有效避免了人員傷亡。2011年全國因山洪災(zāi)害死亡413人、失蹤121人，與1990年以來均值相比減少近八成，為新中國成立以來最低。

然而，仍然需要注意的是，部分地區(qū)在項目建設(shè)管理方面還存在諸如建設(shè)進度滯后、資金落實不到位、管理力度不夠、監(jiān)測站網(wǎng)不合理等不容忽視的問題，直接影響了項目的建設(shè)進度和質(zhì)量，需要認真研究對策，采取強有力措施加以解決，確保如期完成建設(shè)任務(wù)。

要在2012年汛前這個關(guān)鍵時刻全面完成1 100個縣的建設(shè)任務(wù)，還需要各地、各部門以對人民群眾高度負責的精神，攻堅克難，進一步提高認識，進一步加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步強調(diào)科學(xué)謀劃，進一步狠抓工作落實。只有這樣，才能如期全面完成建設(shè)任務(wù)，才能真正為廣大人民群眾撐起“生命的保護傘”。