張維宸

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，雖然我國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)得以逐步建立并不斷完善，2003年以來(lái)礦業(yè)權(quán)出讓開(kāi)始以招拍掛有償出讓為主，但以競(jìng)爭(zhēng)手段取得的礦業(yè)權(quán)數(shù)量占社會(huì)總礦業(yè)權(quán)數(shù)量的比例還不是很高，同時(shí)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留思想的束縛，礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)建設(shè)還有待進(jìn)一步完善，出讓規(guī)則也有待進(jìn)一步健全，出讓方式也需要充分發(fā)掘市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，以更好體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002～2008年，全國(guó)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的探礦權(quán)，由46宗增長(zhǎng)到542宗，探礦權(quán)價(jià)款由5359萬(wàn)元增長(zhǎng)到63.19億元，2009年全國(guó)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓探礦權(quán)580個(gè)，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓探礦權(quán)價(jià)款19.13億元，其中2007年采用競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的探礦權(quán)占當(dāng)年出讓探礦權(quán)總數(shù)的比例最高，但仍不足全年出讓探礦權(quán)總數(shù)的1/3。全國(guó)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的采礦權(quán)，從2002年的4774宗增長(zhǎng)到2006年的14636宗，2006年采用競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的采礦權(quán)占當(dāng)年出讓采礦權(quán)總數(shù)的比例最高，也不足當(dāng)年出讓采礦權(quán)總數(shù)的1/2，出讓價(jià)款由2002年的5359萬(wàn)元增長(zhǎng)到2006年的422380.21萬(wàn)元，2008年采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的采礦權(quán)7696宗，2008年出讓價(jià)款40.34億元。2009年招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓采礦權(quán)955個(gè)，出讓價(jià)款38.22億元。

1 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的意義

市場(chǎng)機(jī)制要求在相對(duì)穩(wěn)定的法律環(huán)境下，最大限度地以經(jīng)濟(jì)主體自覺(jué)競(jìng)爭(zhēng)，并以“討價(jià)還價(jià)”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)交易雙方的收益。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)缺少競(jìng)爭(zhēng)要素，不僅使有償取得脫離了市場(chǎng)機(jī)制，沒(méi)有達(dá)到激勵(lì)的目的，而且使作為礦產(chǎn)資源所有者的國(guó)家利益受到了損害。

從法學(xué)意義上講，“交易”是指有形或無(wú)形資產(chǎn)權(quán)利主體的變更。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，“交易”是指資源在有形意義上的“轉(zhuǎn)移”。礦業(yè)權(quán)交易是指礦業(yè)權(quán)在不同主體間的“轉(zhuǎn)移”。單從礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)來(lái)看，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，1996年前都是無(wú)償行政授予，1996～2003年為有償行政授予為主，招標(biāo)授予為輔階段，2003年至今是招、拍、掛有償出讓為主，協(xié)議有償出讓及申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尀檩o階段；雖然我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)法律、行政法規(guī)并未規(guī)定礦業(yè)權(quán)的出讓要在特定的交易場(chǎng)所或交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行。但是2010年以來(lái)，隨著礦業(yè)權(quán)交易有形市場(chǎng)的逐漸建立，尤其是2011年推出了礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點(diǎn)，礦業(yè)權(quán)出讓還將經(jīng)歷從有形市場(chǎng)到無(wú)形市場(chǎng)的過(guò)程，估計(jì)這個(gè)階段將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。而目前由于政府的法律規(guī)制，作為我國(guó)礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)，受“看得見(jiàn)的手”影響的程度更大，多采用申請(qǐng)授予等方式，即使采用拍賣方式，競(jìng)拍者之間合謀或競(jìng)拍者與拍賣者(政府官員)合謀的可能性也非常大。2010年以來(lái)，隨著礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓有形市場(chǎng)的逐步建立，同時(shí)在大力整合礦業(yè)權(quán)基礎(chǔ)上，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)受國(guó)際金融危機(jī)影響稍稍降溫，從而為試點(diǎn)礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易創(chuàng)造了絕佳時(shí)空條件。五省(區(qū))礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點(diǎn)是深入學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)國(guó)土資源管理工作重要講話后管理制度的大膽創(chuàng)新，同時(shí)也是深化資源要素價(jià)格改革的重要舉措，有利于確保礦業(yè)權(quán)有償出讓制度的進(jìn)一步落實(shí)。

從法律的角度看，礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，充分體現(xiàn)了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的意志和權(quán)益[1]。在礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)，由政府以礦產(chǎn)資源所有者的身份，把礦業(yè)權(quán)投入市場(chǎng)運(yùn)行，表現(xiàn)為政府與礦業(yè)權(quán)使用者之間的交易關(guān)系。網(wǎng)上出讓制度通過(guò)對(duì)權(quán)利狀況的公開(kāi)，使得潛在的交易者可以對(duì)權(quán)利的歸屬及其他事項(xiàng)獲得較為準(zhǔn)確、充分的信息，降低交易成本。在礦業(yè)權(quán)的價(jià)值不確定的前提條件下，交易者可以通過(guò)獲得的信息對(duì)交易做出合理的預(yù)測(cè)、評(píng)估，從而做出相應(yīng)的行為，從而有助于礦業(yè)權(quán)的優(yōu)化配置，有助于政府對(duì)礦業(yè)權(quán)人肩負(fù)的法定義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，從而推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。網(wǎng)上交易能讓很多隱性的問(wèn)題暴露出來(lái)，使地方政府遠(yuǎn)離礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，使礦業(yè)權(quán)出讓更陽(yáng)光，網(wǎng)上出讓形成了礦產(chǎn)監(jiān)管的國(guó)土資源、工商、稅務(wù)、財(cái)政、發(fā)改委、監(jiān)察部門(mén)等共同責(zé)任機(jī)制，減少了潛在糾紛。

2 在條件具備的情況下，未來(lái)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)很可能是網(wǎng)上出讓為主，有形市場(chǎng)出讓為輔

2.1 礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定了其網(wǎng)上出讓的可行性

由于礦業(yè)權(quán)是一種用益物權(quán)，權(quán)利人在依法取得的勘查許可證、采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)享有勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，但是探礦權(quán)不是物權(quán)，其客體只是一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而采礦權(quán)也僅僅作為一種特別法上的物權(quán)，具有諸多用益物權(quán)的屬性，在某種程度上具有不完全的自物權(quán)和他物權(quán)屬性。這就決定了以實(shí)物形態(tài)的礦業(yè)權(quán)交易方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)時(shí)代需要，礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)品和交易方式需要進(jìn)行重新定位，逐漸以標(biāo)準(zhǔn)化的類似證券產(chǎn)品來(lái)進(jìn)行交易。

2.2 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然產(chǎn)物

雖然作為部門(mén)規(guī)章的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，已經(jīng)突破了我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，存在明顯違憲之嫌。在該暫行規(guī)定確立的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度被正式納入法律、法規(guī)之前，其在法律上的正當(dāng)性受到質(zhì)疑也是在所難免的。但是這又恰恰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)不斷健全，礦業(yè)權(quán)出讓將更趨規(guī)范。

2.3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓比有形市場(chǎng)出讓更規(guī)范，但又離不開(kāi)有形市場(chǎng)支持

礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓只肩負(fù)著礦業(yè)權(quán)出讓的運(yùn)作功能。由于各地情況不同，不能一味強(qiáng)調(diào)和“國(guó)際接軌”而忽略了中國(guó)特色，不能認(rèn)為有了網(wǎng)上出讓平臺(tái)，就對(duì)有形市場(chǎng)的建設(shè)采取放任自流，甚至決定有形市場(chǎng)可有可無(wú)。未來(lái)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)或?qū)⒔梃b證券、期貨、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等要素市場(chǎng)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，形成監(jiān)管層、運(yùn)營(yíng)層、經(jīng)紀(jì)層“三層分立、相互制約”的礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)體系。針對(duì)不同的礦業(yè)權(quán)受讓人，設(shè)置不同的運(yùn)作模式、掛牌標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)程度、監(jiān)管體系等，形成相互補(bǔ)充、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互聯(lián)系，構(gòu)成完整和統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。其實(shí)，網(wǎng)上出讓作為礦業(yè)權(quán)出讓交易的一種形式與有形市場(chǎng)交易本質(zhì)上并沒(méi)有多大差別，都是為了以市場(chǎng)定價(jià)為基準(zhǔn)完成礦業(yè)權(quán)出讓交易，網(wǎng)上交易或許是礦業(yè)權(quán)交易變革的未來(lái)，但網(wǎng)上交易的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要有相應(yīng)的規(guī)則來(lái)約束，時(shí)刻離不開(kāi)有形市場(chǎng)的支持。國(guó)土資源部2010年9月14日下發(fā)了《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的通知》，要求各省市礦業(yè)主管部門(mén)充分認(rèn)識(shí)建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)的重要性和緊迫性，加快建立和完善礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)。2011年國(guó)土資源部辦公廳發(fā)出《關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易試點(diǎn)工作方案的通知》，將在遼寧、福建、湖南、貴州、寧夏等五省(區(qū))開(kāi)展礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點(diǎn)?？梢韵胂?，在未來(lái)的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓過(guò)程中，國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)在委托代理、審查受理登記、信息披露掛牌上市、征集受讓方、組織交易、成交簽約、結(jié)算交割、出具礦業(yè)權(quán)交易鑒證、礦業(yè)權(quán)登記等方面需提前給出不同于有形市場(chǎng)交易的預(yù)案，以防造成礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的流失。

2.4 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓亟待市場(chǎng)交易規(guī)則的支持

因?yàn)榈V業(yè)權(quán)出讓具有被動(dòng)性的特征，礦業(yè)權(quán)的出讓必須在礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人提出申請(qǐng)之后，礦業(yè)主管機(jī)關(guān)才可能授予礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)主管部門(mén)不得依職權(quán)主動(dòng)行使，并且要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、受理、審查、作出決定等環(huán)節(jié)。亟待加快礦業(yè)權(quán)出讓的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和市場(chǎng)交易規(guī)則的制定，否則礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓仍會(huì)延續(xù)過(guò)去的出讓交易模式，只是為礦業(yè)權(quán)出讓多加了一層“朦朧感”而已。

3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的利弊及對(duì)網(wǎng)上出讓的建議

3.1 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓?xiě)?yīng)確定一個(gè)理性的成交價(jià)區(qū)間

目前，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)出讓的制度及配套的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)出讓交易平臺(tái)基本建立， 但無(wú)論是從硬件建設(shè)還是軟件管理，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。相比有形市場(chǎng)出讓形式，網(wǎng)上出讓突破了交易時(shí)間和空間的限制，降低了買賣雙方的交易費(fèi)用，提高了市場(chǎng)的效率，增加了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和開(kāi)放性。與有形市場(chǎng)出讓方式相比，網(wǎng)上出讓是一個(gè)更為開(kāi)放、進(jìn)入門(mén)檻更低的交易平臺(tái)，它為社會(huì)資本參與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)提供了更為平等的機(jī)會(huì)。但由于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓具有虛擬性、跨地域性，加上礦業(yè)權(quán)出讓的性質(zhì)和特殊性，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓很可能會(huì)出現(xiàn)以逐利為目的，追求價(jià)高效應(yīng)，由此出現(xiàn)網(wǎng)上違約、網(wǎng)上欺詐、網(wǎng)上逃稅、追責(zé)困難等問(wèn)題也是在所難免的。而由于礦業(yè)權(quán)出讓的性質(zhì)和特殊性，礦業(yè)權(quán)出讓絕不能以逐利為目的，追求價(jià)高效應(yīng)，而應(yīng)從國(guó)家權(quán)益、社會(huì)效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面進(jìn)行理性考核。所以，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓成交價(jià)應(yīng)確保在一個(gè)理性區(qū)間內(nèi)，既要確定出讓的底價(jià)，也應(yīng)確定出讓的最高預(yù)警干預(yù)價(jià)。

3.2 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)建設(shè)理論創(chuàng)新研究，加快出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓指導(dǎo)意見(jiàn)》

礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓作為一種新型交易形式，其交易形式之特殊，是原先的大量有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的法律法規(guī)無(wú)所顧及的，從而使人們對(duì)礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的安全性產(chǎn)生疑慮。在我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)理論研究仍然比較匱乏的情況下[2]，針對(duì)礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的安全性問(wèn)題，建議從國(guó)家權(quán)益、社會(huì)效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面來(lái)加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)建設(shè)理論創(chuàng)新研究，加快出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)網(wǎng)上出讓的電子認(rèn)證服務(wù)、網(wǎng)上支付、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)上交易流程、交易各方責(zé)任認(rèn)定原則等方面做細(xì)致明確的規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓真正納入礦業(yè)權(quán)管理體系的規(guī)制范圍之中。

3.3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓需要得到《礦產(chǎn)資源法》的支持

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易的跨地域性，行政主體的管轄權(quán)的傳統(tǒng)確定原則受到了重大挑戰(zhàn)。我國(guó)《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。但是在互聯(lián)網(wǎng)虛擬的世界里，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓一旦出現(xiàn)違法行為，傳統(tǒng)的行政主體管轄權(quán)的確定原則對(duì)于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的行政管理來(lái)說(shuō)是不合適的?，F(xiàn)在我們對(duì)于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)如何處理，需要新的礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)作出規(guī)定和解釋。而且，由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，無(wú)論怎樣，政府規(guī)制應(yīng)該在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行，不能和現(xiàn)有的法律、法規(guī)相抵觸[3]。而隨著信息化技術(shù)逐漸融入礦業(yè)權(quán)管理，建議在《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法律制度的修訂過(guò)程中，將礦產(chǎn)資源信息管理作為單獨(dú)一章進(jìn)行規(guī)定，以適應(yīng)不斷發(fā)展的信息化技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，使對(duì)礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的行政管理有法可依。

3.4 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓需要公眾的廣泛認(rèn)可和采用

建議加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)投資相關(guān)法律法規(guī)政策培訓(xùn)和宣傳，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易的培訓(xùn)，讓更多的人深知投資礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)有風(fēng)險(xiǎn)，投資需謹(jǐn)慎。在礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓過(guò)程中，除了一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的礦產(chǎn)資源外，都可以采用網(wǎng)上出讓的方式進(jìn)行，以確保礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展和礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的平等知情權(quán)。

3.5 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓仍需要政府監(jiān)管

從規(guī)范國(guó)家礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)、加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)督管理和建設(shè)礦業(yè)權(quán)惡意炒作的角度出發(fā)，最終應(yīng)培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易市場(chǎng)，要求礦業(yè)權(quán)全部網(wǎng)上公開(kāi)交易，逐步淡化政府既是國(guó)家利益的代表，又是經(jīng)營(yíng)者的雙重身份。政府更重要的工作是做好“售后服務(wù)”，開(kāi)通探礦權(quán)、采礦權(quán)辦理“綠色通道”，保證礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人如期取得勘查許可證或采礦許可證，保證礦業(yè)權(quán)競(jìng)得人的利益。但在礦業(yè)權(quán)的網(wǎng)上出讓過(guò)程中，國(guó)家仍要進(jìn)行必要的監(jiān)管，比如對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的資質(zhì)、技術(shù)、資金、環(huán)境影響等都進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，目的是創(chuàng)造一個(gè)和諧的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓市場(chǎng)，體現(xiàn)國(guó)家公法主體的職能，使礦業(yè)活動(dòng)盡量不造成或者少造成不良的影響。當(dāng)前礦山環(huán)境存在的主要問(wèn)題是一些礦業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管不到位，在礦業(yè)權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，沒(méi)有認(rèn)真審查礦業(yè)權(quán)受讓方的資質(zhì)條件，致使一些不具備資質(zhì)的受讓人取得礦業(yè)權(quán)。

4 結(jié)論

制度與交易成本有著一定的關(guān)系。如何建構(gòu)礦業(yè)權(quán)管理制度，降低礦業(yè)權(quán)交易成本，尤其是信息成本，使礦業(yè)權(quán)交易更加透明，已經(jīng)成為當(dāng)前礦政管理的重要著力點(diǎn)之一。礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓制度的建立，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，可以使當(dāng)事人為避免利益受損而拒絕礦業(yè)權(quán)交易，從而使礦產(chǎn)資源無(wú)法通過(guò)交易有效地進(jìn)行配置，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)。同時(shí)，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓制度的推廣還需要相關(guān)制度的建立和完善，需要公眾的認(rèn)可和支持。

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