易繼寧，郭 佳，靳 松，李曉宇

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.自然資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100037)

0 引 言

自2011年找礦突破戰(zhàn)略行動全面實(shí)施以來，我國礦產(chǎn)勘查工作取得一系列重大進(jìn)展。8年來，全國非油氣礦產(chǎn)勘查累計(jì)投入資金2 054.1億元，投入總鉆探工作量達(dá)12 762萬m，新發(fā)現(xiàn)477處大型礦產(chǎn)地和584處中型礦產(chǎn)地，鎢、金、鉛鋅等重要金屬礦產(chǎn)發(fā)現(xiàn)了一批世界級超大型礦床[1]。伴隨著找礦突破戰(zhàn)略行動全面實(shí)施和全國礦產(chǎn)勘查格局重塑，我國探礦權(quán)管理制度也在不斷革新與優(yōu)化，以銅、鉛鋅、金、鐵等為代表的重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)結(jié)構(gòu)同樣發(fā)生了深刻的變革。因此，本文通過收集、對比2009年和2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦種探礦權(quán)信息數(shù)據(jù)，以期探究我國重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)結(jié)構(gòu)性變化特征，為下一步完善探礦權(quán)管理政策和優(yōu)化探礦權(quán)布局提供參考依據(jù)。

1 我國探礦權(quán)基本情況

1949年新中國成立以來很長一段時間，我國礦產(chǎn)勘查工作一直實(shí)行計(jì)劃管理，并沒有建立與礦業(yè)權(quán)相關(guān)的法律制度。直到1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施，才首次明確了探礦權(quán)的概念；1996年《礦產(chǎn)資源法》修改之后，配套出臺的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》明確了探礦權(quán)管理相關(guān)細(xì)則。進(jìn)入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)增長迅猛，國際國內(nèi)礦業(yè)市場顯著回暖，探礦權(quán)出讓數(shù)量一度呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，直至2010年后才總體呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢。此后，隨著國內(nèi)礦產(chǎn)勘查市場持續(xù)降溫以及探礦權(quán)退出機(jī)制不斷完善，我國探礦權(quán)存量目前已回落至2005年的水平，見圖1。

圖1 2004～2017年探礦權(quán)數(shù)量圖Fig.1 Schematic diagram of the number of prospecting rights from 2004 to 2017(資料來源：2004～2017年《國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國礦產(chǎn)資源報(bào)告2018》)

根據(jù)《中國礦產(chǎn)資源報(bào)告2018》[2]，全國共有探礦權(quán)約2.2萬個，登記面積達(dá)365萬km2。其中，非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)約2.1萬個，登記面積36.3 km2，分別較2009年探礦權(quán)高峰時期減少了44%和54%。在金屬礦產(chǎn)方面，金、銅、鉛鋅和鐵等大宗金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)處于絕對優(yōu)勢，占非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)總量的60%以上；非金屬礦產(chǎn)方面，則以煤礦探礦權(quán)優(yōu)勢最為明顯[3]，見圖2。

圖2 不同礦種探礦權(quán)數(shù)量占比圖Fig.2 Schematic diagram of proportion of different mineral prospecting rights(資料來源：2010年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》)

2 2009年與2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦等重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)主要結(jié)構(gòu)性變化特征

考慮到銅、鉛鋅、金、鐵礦等大宗金屬礦產(chǎn)在全國各省區(qū)分布廣泛，共涉及全國28個省(區(qū)、市)，而且有效探礦權(quán)存量巨大，占全國非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)總量的60%以上，因而可以有效代表和反映全國重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)總體情況。本文收集并整理了上述礦種2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果(更新至2009年6月底)、2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)(更新至2019年5月初)以及2018年度全國礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示數(shù)據(jù)等。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，2009年和2019年兩期銅、鉛鋅、金和鐵礦種有效探礦權(quán)數(shù)據(jù)間存在的主要結(jié)構(gòu)性變化特征如下所述。

2.1 有效探礦權(quán)數(shù)量及勘查區(qū)塊面積大幅、整體減少，地域分布集中度繼續(xù)維持在高水平

自2013年開始，受國際礦產(chǎn)品價格低位徘徊和國內(nèi)礦產(chǎn)勘查投資持續(xù)回落等不利因素影響，金、銅、鉛鋅和鐵礦等大宗金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)出讓數(shù)量持續(xù)減少；加之過期礦業(yè)權(quán)公告注銷、自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類退出等政策性退出機(jī)制不斷出現(xiàn)，2017～2018年全國有效探礦權(quán)數(shù)量大幅下降。截至2019年初，全國銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)總量及勘查區(qū)塊總面積分別約為0.8萬個和10.7萬km2，較2009年大幅減少了65%和76%；其中鐵礦探礦權(quán)數(shù)量和勘查區(qū)塊面積的降幅最大，分別高達(dá)71%和80%，見圖3。

全國各省(區(qū)、市)銅、鉛鋅、金、鐵礦有效探礦權(quán)數(shù)量呈普遍下降態(tài)勢，新疆自治區(qū)減幅最大，保有有效探礦權(quán)的數(shù)量減少3 394個，云南、貴州、內(nèi)蒙和山東等省(區(qū))也分別減少了1 190、1 099、1 045和880個有效探礦權(quán)；僅有西藏自治區(qū)小幅增長了10個。從地域分布來看，東部地區(qū)的下降幅度最大，達(dá)到71%；西部地區(qū)次之，達(dá)到65%；中部地區(qū)下降幅度相對較小，但也達(dá)到57%，見表1。

表1 2009年與2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦種探礦權(quán)占比變化情況表

注：東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括：山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；數(shù)量(含面積)變化情況；西部地區(qū)包括：四川、重慶、貴州、云南、西藏自治區(qū)、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)

資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)更新至2009年6月底),2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)(更新至2019年5月初)

圖3 不同礦種探礦權(quán)勘查區(qū)塊總面積變化情況對比圖Fig.3 Comparison chart of variation of prospecting right area of different kinds of mineral(資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù),2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù))

盡管我國銅、鉛鋅、金、鐵等礦種探礦權(quán)數(shù)量在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出整體下降的態(tài)勢，但探礦權(quán)分布集中度仍維持在較高水平。截至2019年初，內(nèi)蒙古、新疆、江西、四川、云南、安徽、青海、西藏、山東和甘肅等上述礦種探礦權(quán)數(shù)量排名前十省(區(qū))的有效探礦權(quán)存量仍然占到全國總量的71%。東部地區(qū)銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)在全國的占比略微降低，從16.9%下降到13.8%；中部地區(qū)的占比則從20.7%小幅上升至25.0%，其中江西一省的占比就高達(dá)10.5%，較2009年上漲103%；西部地區(qū)占比總體保持在全國62%的水平，其中青海、西藏兩省(區(qū))取代貴州和廣西晉級全國排名前十省(區(qū))。

從單礦種來看，銅礦探礦權(quán)分布數(shù)量最高的五個省(區(qū))為新疆、內(nèi)蒙古、江西、云南和四川，五省銅探礦權(quán)合計(jì)占全國總量的66.3%，仍維持在高集中度水平且相較于2009年變化很小。鉛鋅礦探礦權(quán)分布數(shù)量最高的五個省(區(qū))為內(nèi)蒙古、新疆、云南、四川和江西，五省鉛鋅礦探礦權(quán)合計(jì)占全國總量的58%，仍維持在較高集中度水平；但與2009年相比，貴州、廣西兩省(區(qū))保有鉛鋅礦探礦權(quán)數(shù)量大幅減少，而四川、江西兩省則晉級全國前五。金礦探礦權(quán)分布數(shù)量最高的五個省(區(qū))為內(nèi)蒙古、江西、新疆、山東和甘肅，五省金礦探礦權(quán)合計(jì)占全國總量的45.4%，集中度水平較2009年(49.5%)小幅下降；從保有金礦探礦權(quán)數(shù)量上看，江西則取代廣西躍居全國前列。鐵礦探礦權(quán)分布數(shù)量最高的五個省(區(qū))為內(nèi)蒙古、遼寧、河北、新疆和安徽，五省鐵礦探礦權(quán)合計(jì)占全國總量的49.6%，集中度水平較2009年(52.5%)略有下降；從保有鐵礦探礦權(quán)數(shù)量上看，遼寧、安徽取代云南、山東晉級全國前五。

2.2 探礦權(quán)勘查階段整體大幅提升，存續(xù)時間顯著延長

隨著找礦突破戰(zhàn)略行動深入推進(jìn)，在銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)數(shù)量及勘查區(qū)塊面積大幅、整體減少的同時，其勘查階段則呈現(xiàn)整體提升的態(tài)勢。截至2019年初，上述礦種的詳查和勘探階段探礦權(quán)分別達(dá)到2 706和2 679個，合計(jì)占比已經(jīng)達(dá)到67%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了2009年15.7%的水平。尤其在銅礦方面，詳查和勘探階段探礦權(quán)數(shù)量合計(jì)占比從2009年的8.5%增長到了2019年的63.1%，漲幅高達(dá)645%；鐵礦方面，詳查和勘探階段探礦權(quán)數(shù)量合計(jì)占比高達(dá)79%。這些充分體現(xiàn)了找礦突破戰(zhàn)略行動的成效，見表2。

從地域分布來看，東部地區(qū)銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)勘查階段提升程度最為顯著，詳查和勘探階段探礦權(quán)占比由2009年的13.8%提升至2019年的78.9%；西部地區(qū)次之，占比由2009年的15.4%提升至2019年的71.7%；中部地區(qū)提升幅度相對有限，占比由2009年的18.1%提升至2019年的48.8%。而這一變化特征恰好與東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)數(shù)量降低幅度呈正相關(guān)。

截至2019年初，銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)總量前十的省(區(qū))保有的詳查和勘探階段探礦權(quán)合計(jì)占比為64%，略低于全國平均水平。除青海、江西和西藏三省(區(qū))占比水平明顯較低之外，其余7個省(區(qū))均超過了70%的水平，特別是山東、云南兩省詳查和勘探階段探礦權(quán)合計(jì)占比分別高達(dá)96.9%和94.4%，見圖4。

表2 2009年與2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦種探礦權(quán)勘查階段占比情況變化表

資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù),2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)

圖4 銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)總量前十的省(區(qū))保有詳查和勘探階段探礦權(quán)合計(jì)占比圖Fig.4 Schematic diagram of proportion of prospecting rights in detailed investigation stage and in exploration stage(top 10 provinces)(資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)，2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù))

截至2019年初，伴隨著銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)勘查階段整體提升，上述礦種有效探礦權(quán)的存續(xù)時間(1)探礦權(quán)存續(xù)時間特指探礦權(quán)自首次設(shè)立以來的實(shí)際存在時間。顯著延長至11.36年，較2009年4.04年的平均存續(xù)時間增長了1.8倍。在礦種方面，上述礦種有效探礦權(quán)的存續(xù)時間差距不大，基本維持在11年左右。從地域分布來看，銅、鉛鋅等礦種有效探礦權(quán)總量前十的省(區(qū))保有的探礦權(quán)平均存續(xù)時間為11.51年，略長于全國平均水平。其中，山東省平均存續(xù)時間高達(dá)15.97年，云南省平均存續(xù)時間也達(dá)到13.52年；而青海和新疆兩省(區(qū))的探礦權(quán)平均存續(xù)時間最短分別為8.36和8.75年。

結(jié)合前述銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)數(shù)量、分布及勘查階段變化情況分析，目前我國上述礦種探礦權(quán)結(jié)構(gòu)已從“快速成長階段”進(jìn)入“緩慢發(fā)展階段”。一方面，按照勘查階段分類，上述礦種預(yù)查、普查、詳查和勘探階段探礦權(quán)的平均存續(xù)時間分別達(dá)到了3.28年、9.01年、12.71年和13.53年，均超過2009年水平的1倍以上，探礦權(quán)升級轉(zhuǎn)化的速率明顯下降。由圖5可知，絕大多數(shù)勘探和詳查階段探礦權(quán)均系2004～2009年期間設(shè)立，2010年以后出讓的探礦權(quán)勘查階段提升效果并不十分顯著。另一方面，2010年后全國新立探礦權(quán)數(shù)量不斷下滑，2017年新立探礦權(quán)出讓數(shù)量749個[2]，僅相當(dāng)于2010年出讓數(shù)量(2 314個)[4]的32%。根據(jù)本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，自2010年初至2019年期間新立的銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)合計(jì)約0.22萬個，僅占總數(shù)的1/4強(qiáng)。

2.3 有效探礦權(quán)中以“申請?jiān)谙取狈绞匠鲎尩奶降V權(quán)仍占據(jù)多數(shù)，以“招拍掛”方式出讓的探礦權(quán)主要向企業(yè)集中

伴隨著銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)數(shù)量、勘查階段的顯著變化，上述礦種探礦權(quán)的其他屬性結(jié)構(gòu)也在悄然改變。首先，在探礦權(quán)出讓方式方面，原國土資源部于2006年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)，規(guī)定按照不同礦種的勘查風(fēng)險(xiǎn)級別，對高風(fēng)險(xiǎn)礦種探礦權(quán)以“申請?jiān)谙取狈绞綖橹?，對低風(fēng)險(xiǎn)礦種探礦權(quán)以“招拍掛”方式為主，此后以“招拍掛”方式出讓的探礦權(quán)數(shù)量總體呈現(xiàn)波動上升的趨勢。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式原則上實(shí)行市場化出讓[5]。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式出臺了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，擬除協(xié)議出讓等特殊情形外，對所有探礦權(quán)一律以“招拍掛”方式進(jìn)行出讓[6]，進(jìn)一步收緊了“招拍掛”以外的出讓形式。但從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，截至2019年初，銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)中，以“申請?jiān)谙取狈绞匠鲎尩奶降V權(quán)仍有0.6萬個，占到總數(shù)的75.5%，相對于2009年的接近90%的占比水平僅減少了13.8%；以“招拍掛”方式出讓的探礦權(quán)合計(jì)0.12萬個，占到總數(shù)的15.1%，提升至2009年占比水平的3倍；以“協(xié)議”方式出讓的探礦權(quán)占到總數(shù)的9.5%，漲幅也達(dá)到1倍。

圖5 銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)投放年度趨勢圖Fig.5 Schematic diagram of establishment of annual of prospecting rights(資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)、2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù))

圖6 2009年和2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)出讓方式占比圖Fig.6 Schematic diagram of proportion of prospecting rights in different methods off selling between 2009 and 2019

在探礦權(quán)人性質(zhì)分類方面，截至2019年初，銅、鉛鋅、金、鐵等礦種有效探礦權(quán)中，地勘單位持有的探礦權(quán)數(shù)量從2009年的0.53萬個下降到2019年的0.12萬個，占比也從25%下降到17%；其中，以申請?jiān)谙确绞将@得的探礦權(quán)仍占據(jù)地勘單位持有的探礦權(quán)總量的91%，較2009年94%的占比水平略有下降。企業(yè)持有的探礦權(quán)數(shù)量從2009年的1.38萬個下降到2019年的0.6萬個，但占比從69%上升到75%；其中，盡管以申請?jiān)谙确绞将@得的探礦權(quán)的占比仍有69%，但以“招拍掛”方式獲取的探礦權(quán)占比已從2009年的7%迅速提升至2019年的20%。各類地勘基金持有的探礦權(quán)數(shù)量在十年間得到了高速增長，從2009年的237個增長到2019年的653個，在全國總量的占比從1%暴增到8%，見表3。

表3 2009年和2019年銅、鉛鋅、金、鐵礦種探礦權(quán)人性質(zhì)情況變化表

資料來源：2010年全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果數(shù)據(jù)、2019年礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)

值得注意的是，在2009年仍有0.13萬個探礦權(quán)歸個人持有，占總數(shù)的6%。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2009〕200號文)規(guī)定，探礦權(quán)申請人只能是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人。因此到2019年，個人持有的探礦權(quán)已經(jīng)全部完成了變更。但從探礦權(quán)人性質(zhì)類型歸類的角度考慮，如果將個人持有探礦權(quán)和企業(yè)持有探礦權(quán)合并計(jì)算的話，可以發(fā)現(xiàn)2009年的“企業(yè)+個人”持有探礦權(quán)的占比與2019年企業(yè)持有探礦權(quán)的占比相比幾乎沒有變化；地勘單位持有的探礦權(quán)占比降幅則主要被基金方面所填補(bǔ)。

3 重要礦種探礦權(quán)結(jié)構(gòu)性變化原因淺析

3.1 國內(nèi)礦產(chǎn)勘查轉(zhuǎn)入調(diào)整下行區(qū)間，探礦權(quán)人投資熱度消退

2009～2019年恰逢我國找礦突破戰(zhàn)略行動全面實(shí)施，基礎(chǔ)地質(zhì)工作、重要礦產(chǎn)勘查工作取得一系列重大進(jìn)展，西藏鐵格隆南千萬噸級銅礦床、山東膠東千噸級金礦基地、新疆火燒云兩千萬噸級鉛鋅礦床等世界級大型、超大型礦床不斷被發(fā)現(xiàn)。同樣是這十年，在全球經(jīng)濟(jì)增速放緩和礦產(chǎn)品價格波動的影響下，我國礦產(chǎn)勘查在經(jīng)歷了2009～2012年投資高速增長之后，自2013年至今始終處于調(diào)整下行區(qū)間，礦產(chǎn)勘查年度投入連年下滑，2017年非油氣礦產(chǎn)勘查投入198.36億元[2]，較2012年510.15億元的投資規(guī)模大幅下降了61%；尤其是2017年社會資金投入72.24億元，僅占非油氣礦產(chǎn)勘查投入總量的36%，較2012年68%的社會資金占比下降了近一半。探礦權(quán)人投資熱度顯著消退的后續(xù)影響也逐步傳導(dǎo)到探礦權(quán)層面。新立探礦權(quán)方面，以往競爭激烈的探礦權(quán)“招拍掛”市場出現(xiàn)明顯“降溫”，內(nèi)蒙古等省(區(qū))近兩年有多宗探礦權(quán)“掛牌”出讓因“零報(bào)價”而流拍。已設(shè)探礦權(quán)方面，受綜合勘查成本和環(huán)保成本上升、權(quán)益金制度改革以及自然生態(tài)空間用途管制等因素影響，探礦權(quán)人擴(kuò)大勘查投入的意愿也明顯下降，更傾向于以少量資金維持現(xiàn)有探礦權(quán)；但仍有相當(dāng)數(shù)量探礦權(quán)由于勘查資金中斷而過期。

3.2 礦產(chǎn)資源管理相關(guān)制度處于“換擋升級”階段，各地探礦權(quán)管理日趨謹(jǐn)慎

2009～2019年間，我國礦產(chǎn)資源管理相關(guān)政策制度也同樣發(fā)生了一系列重大變革。伴隨著“簡政放權(quán)”行政改革深入推進(jìn)，勘查資質(zhì)取消、礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度取代了年檢制度；特別是2017年以來，國務(wù)院先后頒布實(shí)施了《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》和《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，探礦權(quán)價款和“申請?jiān)谙取背鲎屩贫染鶎⒊蔀闅v史。在逐步理解和適應(yīng)上述政策制度變革的過程中，各省(區(qū)、市)礦政管理部門對于探礦權(quán)出讓日趨謹(jǐn)慎，大部分省(區(qū)、市)均以“招拍掛”全面取代了“申請?jiān)谙取焙汀皡f(xié)議出讓”，且探礦權(quán)投放數(shù)量呈現(xiàn)連年下降的態(tài)勢。在探礦權(quán)退出機(jī)制方面，除了繼續(xù)沿用“探礦權(quán)延續(xù)與25%面積勘查區(qū)塊退出掛鉤”的機(jī)制外，過期礦業(yè)權(quán)公告注銷、自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類退出等政策性退出機(jī)制也不斷出臺，2017～2018年來全國探礦權(quán)數(shù)量持續(xù)下降。

在多重因素的疊加影響下，我國的銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)個數(shù)和面積在2009～2019年的十年間整體降幅六成以上，詳查和勘探階段探礦權(quán)合計(jì)占比已超過三分之二，探礦權(quán)平均存續(xù)時間延長至11年以上，均反映出我國重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)結(jié)構(gòu)已從“高速增長階段”轉(zhuǎn)入“緩慢發(fā)展階段”。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增長放緩的大背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國、美國、加拿大、澳大利亞等資源大國間國際博弈日趨激烈，資源供應(yīng)安全形勢錯綜復(fù)雜[7]，我國重要金屬礦產(chǎn)探礦權(quán)的結(jié)構(gòu)性變化無疑對國內(nèi)探礦權(quán)管理相關(guān)政策制度提出了新的需求。

4 政策建議

4.1 結(jié)合國內(nèi)重要礦產(chǎn)資源供需格局，因地制宜地設(shè)計(jì)探礦權(quán)競爭性出讓政策細(xì)則

2017年頒布實(shí)施的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，對國內(nèi)運(yùn)行近二十年的探礦權(quán)供需平衡體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，無論是各省(區(qū)、市)礦產(chǎn)資源主管部門，還是從事礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的企事業(yè)單位都處在摸索和適應(yīng)階段。尤其是地勘單位今后將在新立探礦權(quán)全面競爭性出讓的大環(huán)境下直面企業(yè)的競爭，其未來在礦產(chǎn)勘查市場的定位和發(fā)展問題都需要慎重考量。因此，在各地礦產(chǎn)資源主管部門謀劃探礦權(quán)競爭性出讓實(shí)施細(xì)則時，非常有必要結(jié)合本地資源賦存條件、探礦權(quán)結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)以及國內(nèi)資源供需形勢，靈活設(shè)計(jì)競爭性出讓機(jī)制，合理確定探礦權(quán)出讓收益的市場基準(zhǔn)價，保持新立探礦權(quán)投放的穩(wěn)定，激發(fā)不同主體參與礦產(chǎn)勘查的積極性，合理引導(dǎo)良性競爭，促進(jìn)探礦權(quán)出讓一級市場恢復(fù)供需平衡。

4.2 適當(dāng)調(diào)整探礦權(quán)有效期和保留期限，以利于提升行政審批效能，降低企事業(yè)單位運(yùn)行成本

本文統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，目前銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)中，三分之二已達(dá)到詳查及以上勘查階段，詳查和勘探階段探礦權(quán)的平均存續(xù)時間更是超過了12年。根據(jù)我國固體礦產(chǎn)勘查規(guī)范，達(dá)到詳查階段的探礦權(quán)意味著已經(jīng)找到可供進(jìn)一步勘查的礦體，具備了一定程度的經(jīng)濟(jì)價值。而按照我國現(xiàn)行探礦權(quán)管理制度，探礦權(quán)延續(xù)階段的有效期只有兩年，需要定期到發(fā)證機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)，過期且未按要求申請延續(xù)登記的會被發(fā)證機(jī)關(guān)納入已自行廢止礦業(yè)權(quán)名單向社會公告；對于已完成必要的勘查工作但暫時無法轉(zhuǎn)采的探礦權(quán)，盡管可以辦理保留手續(xù)，但保留期限同樣只有兩年，而且最高只能保留三次即六年時間。相對短暫的有效期限和較為繁瑣的申報(bào)、審批手續(xù)對探礦權(quán)人和礦政管理部門來說，無疑都是一筆不小的成本。因此，有必要對現(xiàn)行的探礦權(quán)有效期和保留期限制度進(jìn)行修訂，適當(dāng)延長探礦權(quán)有效期和保留期的時限，取消對探礦權(quán)保留次數(shù)限制，以利于提升行政審批效能，降低企事業(yè)單位運(yùn)行成本。

4.3 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)“圈而不探”的力度，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查良性發(fā)展

2009～2019年來，我國銅、鉛鋅、金、鐵礦種有效探礦權(quán)的勘查階段提升迅猛，詳查及以上勘查階段探礦權(quán)的合計(jì)占比已達(dá)到三分之二，山東等省甚至達(dá)到了90%以上。這一重大變化，一方面得益于找礦突破戰(zhàn)略行動的促進(jìn)和拉動，另一方面也是“縮減25%勘查面積”政策執(zhí)行效果的體現(xiàn)。國土資發(fā)〔2009〕200號文和國土資發(fā)〔2017〕14號文均明確規(guī)定，在辦理非油氣探礦權(quán)延續(xù)時，對于未按要求提高勘查階段的探礦權(quán)，嚴(yán)格縮減其不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%；其中，根據(jù)國土資發(fā)〔2017〕14號文的最新規(guī)定，僅有財(cái)政全額出資探礦權(quán)及詳查以上階段且地質(zhì)報(bào)告已經(jīng)資源儲量評審備案的探礦權(quán)等特殊情形可以豁免。長期以來，由于我國探礦權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低的問題遲遲沒能有效解決，遏制探礦權(quán)“圈而不探”主要依靠“縮減25%勘查面積”等行政手段。但時至今日，我國以銅、鉛鋅、金、鐵礦種為代表的重要礦產(chǎn)探礦權(quán)的勘查階段已大幅提升，“縮減25%勘查面積”政策的威懾力度可能需要重新考量。因此，在當(dāng)前黨中央、國務(wù)院全力推進(jìn)資源配置以市場為主導(dǎo)的政策大背景下，非常有必要盡快提升、明確探礦權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收辦法，豐富經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，同時充分發(fā)揮信息公開在探礦權(quán)退出機(jī)制中的監(jiān)督作用，精準(zhǔn)打擊各類“囤積炒作”“圈而不探”，促進(jìn)國內(nèi)礦產(chǎn)勘查的良性發(fā)展。